1、 概述北极地区的国际法治理第一章 北极问题概述第一节 北极之气候变迁近年来，全球气候造成北极冰盖厚度在不断下降。根据 IPCC 的报告，北极在 21 世纪后半段夏季时将不再为冰所覆盖。根据美国海洋和大气管理局（简称 NOAA）和华盛顿大学的共同研究表明，随着气候的温暖 2037 年夏季北冰洋将出现无冰现象。美国加州蒙特利湾的美国海军研究生院和 NASA 以及波兰科学学会海洋科学研究院合作的一份研究报告显示，在 2007 年夏季冰层的融化速度高于估计值，因此可能最早在 2013 年就会出现无冰的情况。在最近几十年里，北极气温上升速度已经达到世界其他地区气温上升速度的两倍。北极对全球变暖的放大效应
2、（arctic amplification）主要是因为冰雪，特别是海冰的损失导致表面反射率的减少。2007 年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告指出，近 100 年来，北极平均温度几乎以两倍于全球平均速率的速度升高，加速了北极的冰层融化。1978 年以来的卫星资料显示，北极海冰面积每 10 年减少2.7%，其中夏季减少得最多，每十年减少 7.4% 。在过去的 100 年中，北极温度升高的速率几乎是全球平均速率的两倍。20 世纪后半叶北半球平均温度很可能高于过去 500 年中任何一个 50 年期的平均温度，并且可能至少是过去 1300 年中的最高值。预估北极的土著社区和小岛屿社
3、区对全球变暖的脆弱性不断增加。因气温强烈上升引起的各种现象，已经能够为人们所观察到：北冰洋冰面的缩小，格陵兰冰盖的融化，极地永久冻土层的变化，海洋哺乳动物和其他种类的动植物分布的改变。北极这个北极熊、海豹和爱基斯摩猎人的故乡，正在经历着前所未有历史性的生态变化。这些由气候加速变暖造成的变化，会在未来数十年剧烈改变着北极人们基本的生活方式。变化带来的影响，不仅被野生动物所感知，还有四百万生活在北冰洋沿岸的人们，尤其是以海洋哺乳动物和渔业为生的传统人群。2009 年，世界自然基金会（WWF）发布题为北极气候反应：全球性影响的最新报告，概述北极变暖将造成的全球性可怕后果，其程度远远超过之前的预测。这
4、份史无前例的报告经过众多科学家的审核，是汇集着顶尖的气候科学家对目前北极变暖的科学核定。2009 年底，联合国气候变化框架公约的缔约方将举行哥本哈根会议，这是联合国气候变化框架公约的第 15 次缔约方会议，届时将决定 2012 至 2017 年全球减排协议。联合国气候变化框架公约旨在预防“危险的”气候变化，从而“确保食物生产不受威胁”。但是，在这种威胁在北极已经出现。美国国家冰雪数据中心（US National Snow and Ice Data Center）的数据也显示，北极海冰覆盖面积今年已降至创纪录低位。6 月公布的科学数据显示，该地区冰层融化的速度比人们原先想象的快 3 倍。有科学家
5、认为，北极地区气候已经达到“翻转点”（tipping point），北极冰雪的融化过程将不可逆转（图示 1）。第二节 北极争夺战之起因北极地区曾经只受到少数原住民、科学家和探险者的关注。尽管北极蕴藏着巨大的能源和矿藏，北极海域渔业资源也极其丰富，但是北极地区对全人类的意义远远不仅于此。现在，北极已经兼具经济、军事和环境上的重要性。特别是北极独特的景观、特殊的环境，对全球环境的影响比其他地区要大得多。2007 年 8 月 2 日，俄罗斯科考队在北冰洋洋底插上一面俄国旗，此举意味着俄罗斯具有将北极点以南的广阔水域及其大陆架纳入其版图的意图。美国、加拿大等北极周边国家对此表示不满并采取紧急跟进措施，
6、平静的北冰洋开始成为相关国家利益争夺的焦点和国际社会高度关注的海域。北极争夺战起因大致有三种，大体上可分为油气资源说、黄金水道说、战略考量说。一、油气资源说北极丰富的资源是引起各种争端的重要原因。2009 年 5 月，美国地质勘探局对北极地区资源评估，报告指出：北极圈内 800 亿桶未开采的石油储量，可供全球使用近 3 年。北极蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源，将对北冰洋沿岸国家未来的经济发展产生重要影响。长期以来，由于北极特殊的地理位置和气候条件，人类在此进行能源开发作业要面临许多障碍，而全球变暖正在使北极冰面以每 10 年 9%左右的速度消失，冰雪消融使得对冰层之下埋藏的丰富油气资
7、源的开采不再是遥远的梦想。俄罗斯总统梅德韦杰夫在克里姆林宫召开的俄联邦安全会议上说，开发北极资源是俄能源安全的保证，必须将北极变成在 21 世纪的资源基地，为此必须解决一系列问题，首要任务是保证俄在该地区的国家利益。二、黄金水道说北极具有潜在的航运价值。北冰洋一旦通航，新通道可使欧洲到亚洲的水运航程缩短近一半、节省穿越苏伊士运河和巴拿马运河的费用、避免穿越运河时对船体大小和吃水深度的限定，可以航行未来各种巨型货轮，从伦敦到东京的航程将由现在的 27560 千米缩短为14560 千米。欧亚北极航海线可成为北美洲、北欧地区和东北亚国家之间最为快捷的黄金通道。随着气候变暖，北极的航道开通必将大大缩短
8、欧洲、北美和东北亚之间的海上航道。与巴拿马运河航道相比，走西北航道可能使北美西海岸与亚洲之间的航程缩短 6500 公里，将大大节省商业运输成本，成为商业利益非常可观的“黄金水道”。经济数据分析表明，北极开放水域（open-water）将吸引超过全球 80%的运输市场。而且，北极航道没有出现诸如苏伊士运河、巴拿马运河等传统航线拥塞，以及恐怖袭击、海盗侵扰等安全问题。因此，在未来 50 年里，西北航道很可能会对通过巴拿马运河和苏伊士运河的海上航道形成挑战。在这种情况之下，控制北冰洋就意味着控制了世界的经济动脉和战略走廊，谋求更大的经济利益和全球经济主导权成为可能。俄罗斯、加拿大正加强对北冰洋东、西
9、两侧海上通道的控制，试图将通道的一些关键区段划为内水。第二章 北极争端之国际法分析第一节 主权权利争端一、争端之历史北冰洋沿岸有 5 个国家接近北极，但只有两块陆地边界接触北冰洋。一是俄罗斯和挪威；二是加拿大和美国。1875 年，英国人乔治斯特朗纳尔斯（George Nares）率领的探险队航行到北纬 82 度 24分的海域，创造了乘船向北极接近的新记录。自那时起，人们就开始对北极主张领土。各国权利主张的依据主要是先占和扇形原则。由于各种条件制约，事实很快证明，在这个不适合居住的地区主张传统意义上的国家主权是不适宜的。在 1909 年当皮尔里将军在北极点竖起美国国旗时，人们曾讨论北极是否可以先
10、占的问题。由于北极是冰封海洋，而冰层是漂移的，不能作为领土，不适宜占领。故以先占原则主张领土主权，就当今国际法而言不能成立。加拿大对北极群岛的领土主张，主要关涉到加拿大政府是否在该地区行使权威的问题。因为常设国际法院在东格陵兰案中认为，在偏远和荒凉地区先占是否有效，取决于占领国是否拥有行使及取得领土主权的意愿，及适当行使及表示其主权。在对西撒哈拉法律地位咨询意见中，国际法院明确指出：凡在社会上和政治上有组织的部落或民族居住的土地就不能认为是无主地，就不能成为以先占方式取得领土主权的对象。各国对北极的权利主张最终是依赖于无主地原则，这常常被用来剥夺原住民传统的土地权利。但因为北极不适合居住，很多
11、这样的主张只是以来象征性而非实质性的占有。历史而言，有关国家对北极领土主权的取得，主要是通过购买以及司法判决等方式进行的。例如，1867 年美国从俄罗斯手里买下阿拉斯加；1920 年斯匹次卑尔根群岛条约确认挪威对斯瓦尔巴群岛的主权；1930 年海牙国际法院将格陵兰岛的所有权判归丹麦。第二节 外大陆架划界争端一、外大陆架划界争端迄今为止，北极绝大部分陆地及岛屿都已为北极国家分占完毕，现有涉及北极陆地领土（包括岛屿）的争议并非是北极争端的主流。在海事方面，北极过半数的专属经济区划界也已经得到共识。但是，“环北冰洋国家不愿意将 200 海里大陆架和专属经济区冻结起来，让渡于国际社会重新分配。非但如此
12、，当前北冰洋各国考虑的是如何扩张大陆架到 350 海里处乃至更远。”俄罗斯和丹麦基于共同的国际法基础，即海洋法中的大陆架自然延伸原则主张权利。由于北极点附近的地区距离格陵兰、加拿大以及俄罗斯都超过 200 海里，根据联合国海洋法公约第 76 条的规定，三个国家事实上是对大陆架超过 200 海里的自然延伸部分，即法律上的“外大陆架”主张权利。大陆架概念最初起源于地质学，后来形成地理和法律上的区分。地理学上的大陆架是海岸向海延伸到大陆坡为止的一段比较平坦的海底区域，包括大陆棚、大陆坡和大陆边三个组成部分。法律上的大陆架与地理上的大陆架有联系，但又不同。1945 年 9 月，美国总统杜鲁门发表关于美
13、国对大陆架底土和海床自然资源的政策宣言，后被人们称之为大陆架公告。其他国家纷纷效仿杜鲁门宣言主张大陆架权利，从此地质学上的大陆架概念正式成为一个法律概念。北冰洋海底大约一半为大陆架，或者国家领土疆界的浅延伸（shallow extensions），北冰洋其它一半则是深盆地。由于北极特殊的地理位置和丰富的自然资源，大陆架划界将关系到有关国家近期以及未来经济和政治的安全问题，北冰洋沿岸国家的大陆架边界划定问题成为北极争端的焦点。俄罗斯、丹麦、加拿大都宣称拥有北极点附近地区，尽可能谋求延伸其大陆架。北极大陆架划界问题主要包括两个部分：200 海里内专属经济区和大陆架划界争端；200 海里外大陆架外部
14、界限的确定问题。前者主要包括：美国和俄国在白令海（Bering Sea）、冰岛和丹麦法罗群岛之间的边界争端、挪威的斯瓦尔巴德和丹麦的格陵兰之间的边界争端、加拿大和美国在波弗特海、加拿大与丹麦在北冰洋地区的海域划界、以及挪威和俄国在巴伦支海（Barents Sea）的划界仍未得到解决。第三章 构建北极法律秩序之设想.40第一节 北极治理面临之挑战.40一、中央权威之缺位.40二、集体行动之困境.41三、法律秩序之阙如.42第二节 北极治理之一般构想.45一、维持现状模式.48二、南极模式.51三、海洋法模式.55四、斯瓦尔巴模式.61第三章 构建北极法律秩序之设想第一节 北极治理面临之挑战一、中
15、央权威之缺位首先，北极冰雪融化给国际法的适用带来新难题。例如，在一些情况下，冰层边缘曾经被等同于领土确定基线。如果冰雪融化露出真正的陆地，基线就有必要进行调整。而且，海岸的侵蚀也要求在划界之前改变基线或基点。有的国家认为冰雪也可被占有，使得冰冻之水化为带有丰富权利的“冰封领土”（ice territory）。可是，这纯粹是一种理论虚构，并无国际法习惯或者海洋法之依据。公约并没有规定冰盖水域（ice-covered water）为领土而宣称基线为冰和液态水相接之处。因为冰的形态和位置经常改变，该方法并无实际可行性。再如，海洋法公约第 234 条适用于“特别严寒气候和一年中大部分时候冰封”的区域，
16、但是随着冰雪消融时间的延长，该区域是否仍符合公约适用的条件呢？该条款所规定的权利，并不是基于不变的基础而赋予航道本身，而是根据海洋表面的状况。更为复杂的是，伴随全球气候变暖，北极还可能出现新的岛屿。由于岛屿在大陆架划界中具有重要地位，这些新的岛屿也将对既有秩序造成影响。其次，北极地理位置特殊，环北极国家的政治、历史等因素错综复杂，更是缺乏完善的国际法律体系。北冰洋沿岸各国的专属经济区、大陆架尚未完成，外大陆架的划界问题更是充满不确定性，北冰洋海域争端等问题也必将阻碍北极地区的国际合作。近年来，各国在北极的军事活动更加频繁。如果维持目前的军事均势（或者说对抗状态），相关利益纷争得不到遏制和解决，
17、甚至朝着愈演愈烈的方向发展，这种僵持状态不利于构建北极合作的国际法框架。长此以往，各国在北极占有的利益份额大小，是各个国家以实力为后盾，通过结盟、私下协商等手段来决定，而非借助完善的国际法机制维持北极秩序和进行北极治理。这并不奇怪，国际社会基于国家相互协作的“分权”体制，缺乏统一的立法、行政机关和具有集中管辖权力的司法机构，没有凌驾于所有民族国家之上的中央权威。结 语北极问题实质上是海洋问题，如何突破传统海洋法“区域管理方法”之弊端，维护北冰洋的生态环境是国际法面临之挑战。随着气候变暖，无论西北航道或者东北航道的开通，或者北冰洋矿产资源的开发，巨大的商机背后，是生态的悲哀。首先，“西北航道”的
18、通航对北极的生态环境将产生重要影响，北冰洋海域的生态可能被破坏，鱼类、海豹和北极熊的生活习性将受到影响，爱斯基摩人族群的传统生活也将被改变。科学家认为，需要超过 50 年的时间大自然才能消除在北冰洋泄露的原油。其次，海洋法公约第 76 条以距离和自然延伸为标准划分大陆架，这两个方法都没有具体考察个案中的生态保护问题。如此，北极各国在大陆架划界问题上，必然会对生态因素的忽视。第三，海洋法公约是基于经济学的逻辑把海洋划分为各部分，让国家以最低廉和最有利于自己的方式管理。但是对于国家管辖之外广阔的海洋区域，公约只是提供简单的规则，大多数是自我执行（self-enforcing）的规则以限制因为资源导
19、致的利益冲突。这对于北冰洋公共区域或者有争议海域的生态保护相当不利。因此，如何协调传统海洋法中“区域管理方法”和基于生态为中心的“综合管理方法”之间的关系，将成为北冰洋治理中的重要问题。北极主权争端涉及到环北极国家对于海底大陆架和专属经济区的划分，实际上是全球国家的利益博弈。在全球化背景下，没有什么地区游离于世界之外，区域性合作也并非建立在真空之中。北极特殊的地理位置、生态环境、文化传统等等因素，既决定着北极航道争端的复杂性，也导致大陆架纠纷的不可避免。必须看到，各国在北极所主张的权利，实质上属于主权权利，可以让渡、限制甚至分割。鉴于全球化时代国际合作具有重要的作用，各国有必要让渡一部分主权权
20、利，以争取更大的本国国家利益。通过比较北极治理的各种模式，本文认为最佳途径是在联合国的监督、协调下，对于各国临时性争端通过外交途径和平解决，或者在联合国框架下围绕有关国际公约进行博弈。长远来说，需要国际社会通过联合国形成北极法律制度，建立起协调各国利益争端和保护环境长效机制，同时必须兼顾到北极原住民的权益。联合国的主要机关如安理会、国际法院、环境规划署、大陆架委员会和国际海事组织等机构，都可为北极的法律地位的确定以及资源的分配提供稳定的平台。与北极有关的国际组织例如北极理事会、北极科学委员会和北极议员会议等组织，在北极问题上发挥着日益重要的作用。近年来，原住民及其代表机构正在成为国际社会不能忽视的力量。以联合国为核心构建多元化法律体系，将是北极国际治理之发展趋势，也是构建北极国际法律秩序的理论范式。通过联合国可以抑制国家的自利倾向，缓和威斯特伐利亚国家体系下无政府的状态，保证全人类的共同利益优于个别国家的短见。在坚持便利国际交通原则、公平利用海洋资源原则以及海洋环境保护与可持续发展原则等海洋法基本原则的前提下，以联合国为平台构建相互制约的网状国际法律体系，能够为北极地区的和平利用添置防护墙。
