1、1 . 1 当前中国政府治理的重要性经济全球化、 信息化、 市场化与民主化是继承上个世纪末以来的四大国际性潮流， 这四大潮流相互作用， 将人类社会带入一个快速变化的新世界， 也给世界各国带来了前所未有的机遇和挑战， 中国经过二十多年的改革开放后经济迅速发展， G D P 增长速度令世界瞩目，并且非常先进的向国际行列靠拢。入世就是一个鲜明的证明。正如国务院副总理温家宝在“ 中国发展高层论坛”2 0 0 2 年会上所说 “ 加入世界贸易组织标志着中国的改革开放进入新的阶段” ，中国的发展已经逾越了重要的临界点。 在急于向国际舞台展示自己身姿的同时， 我们不得不考虑到国际的标准， 只有达到了国际标准
2、才有资格和底气去参与国际交流与合作，以争取长足的发展。在当今社会， 政府行政体系与市场体系成为控制社会、 影响社会的最大的两股力量。 理论研究和实践经验表明政府的公共行政和治理， 在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。 一个民主的、 负责任的、 有能力的、 高效率的、透明的政府治理体系， 无论是对经济的发展， 还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。政府改革是一个持续不断的过程， 对政府部门来讲， 变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例， 只要有一个不完美的政府， 人们就会持续不断的寻求理想的治理状态， 政府的形式与行为历来就是政治学和行政学者关注的中心， 但长时期内， 无人怀疑过
3、他们观察问题的视角是否确当。 政府治理理论的提出有着广阔的世界背景和深刻的历史原由。 资本主义在西方取得统治地位已经有几百年了， 在这几百年中，围绕着政府的大与小、强与弱、宽与窄的争论从来就没有停止过，但是这种政府中心论的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力。 政府治理理念的提出，使人们得以从一种更为灵活的互动论的视角，从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。人们认识到无论是亚当. 斯密的看不见的手还是凯恩斯的看得见的手，都无法根本克服市场失灵和政府失灵。而治理理论所包含的权力的多主体、多中心、回应性、互动、公开性、透明度、法治、 公正、 有效等素质， 被认为有可能帮
4、助突破这样一种两难选择， 从而展示一种崭新的公民社会存在和发展的格局。1 . 2 政府治理的核心是正确处理 G .M.C 三者间的关系政府 ( G o v e r n m e n t )我们可以简称为 G ，市场 ( Ma r k e t )我们可以简称为 M，公民 ( C i t i z e n )我们将其简称为 C ，治理理论和政府治理的核心就是正确处理 G . M. C 三者之间的关系问题， 政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治， 是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效， 又看到了国家的失效. 治理的最高标准是达到所谓的稗治. 养治就是指公共利益最大化的社会管理过
5、程， 普治的本质特征就在于它是政府与公民 对公共生活的合作管理， 是政治国 家与公民社会( ( c i v i l s o c i e t y ) 的一种新颖关系， 是两者的最佳状态。政府治理， 就是通过重新认识和界定政府、 市场和社会组织之间的相互关系，重新确立政府治理理念， 并据此重新认识和确定政府在管理市场经济和驾御市场机制方面的角色，根据 “ 问题情绪”的性质和意欲达到的目标，调整政府组织结构和权利运行机制， 确立相应的运作方式和过程， 不断寻求成功的或最有效的管理现代市场经济和驾御市场机制的政府行为模式。3 . 1 我国政府治理的背景3 . 1 . 1 市场经济是我国政府治理的经济基
6、础2 0 世纪 7 0 年代末，中国告别了计划经济时代， 开始了以市场为取向的经体制改革，至 2 0 世纪末，中国政府宣告基本建立起了社会主义市场经济体制市场经济体制是充满生机和活力的经济体制， 它的确立给中国社会带来了一系深刻的变化。 这种变化从各个方面冲击了旧的国家管理体制， 在中国政府面前出了新的课题.3 . 1 . 1 . 1 市场经济改变了国家与杜会之间的关系市场经济体制改变了国家与社会之间的关系。 在计划经济体制下， 国家对社会实行的是全面的控制和管辖， 通过对社会资源的垄断和再分配， 形成了单向的国家与社会的制动格局. 市场经济体制的建立， 转变了国家与社会的关系， 国家与社会之
7、间的双向互动得到了强化. 国家实行的以产权多元化和经济市场化为荃本内容的经济改革， 促进了国家与社会、 政治与经济之间结构的分化， 一个相对独立的、提供资源和机会的民间社会开始形成，过去那种建立在政治、经济、社会一体化基本上的全能型政府的职能和结构是已难以适应转型社会公共行政管理的需求。 中国政府改革开放以来的行政管理体制改革的一个总的取向， 就是重新界定政府在整个社会中的地位和作用，即进行角色定位， 确定公共行政、民间社会、市场之间的分工， 可以由民间社会、 市场承担的职能不再由政府承担， 社会和市场无以承担、 不应承担的职能， 则由政府承担。 实践说明，中国实行的改革开放政策正在从早期的政
8、府主导型， 逐步演变为社会推动型。 社会力盆的培育和壮大， 使得中国政府开始更多地考虑调整自 身与社会之间的关系， 以 适应变化了的形势. 这成为中国政府改变旧的施政理念， 采取新的治理形式与手段的重要动力。 它们或是独自 承担起社会的某些职能， 或是与政府机构一道合作， 共同行使某些社会管理职能。 有民间组织独立行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理. ”3 . 2 . 5 政府缺位与市场机制的失灵的例子下面将以社会福利服务为例说明在社会政策领域政府机制和市场机制的失灵与缺位。社会福利服务迄今为止仍未制度化， 采用的是社会福利社会化也即市场化的基本方针。 中央政府之所
9、以提出这样的方针， 主观原因在于并未分清社会福利产品与市场产品的不同， 将那些无法用市场机制获得的社会福利服务混同于一般的便民 利民的私人服务， 客观原因在于财政体制。 体制转轨之后， 原由国营企业负担的社会福利责任随着单位制的解体推给了社区， 而要由社区承担这份责任， 就必须重新投入大量资本.可是社区公共财富在旧体制下的存量资本几乎等于零于是中央政府出面进行动员， 要求全国范围内所有省市地县各级政府、 街道办事处、 居民委员会和社会各界共同投资社区福利。以非制度化的类似慈善筹款的方式进行如此大规模、大范围的公共福利资产的基础建设。可是， 正是由于中央政府在社区投入建设中只起动员作用， 并不承
10、担投入的社会责任， 从而也就缺乏对社区公共资产进行社会管理的权利。 实际的管理者是承担出资和筹资的街道办事处。 由于街道办事处不过是区政府派出的社会行政执行机构，并非一级政府，由它们兴建街道社区 设施、搞社区服务，不能算作政府职责，加之福利资源供应短缺，于是街道直接启用市场机制，兴办企业、聘用个人办社区就成为中国社区在改革中的一般走向。 它的后果， 是社区服务和社区建设形同虚设， 社区居民公共利益受到侵犯， 弱势群体受到伤害， 公共资产的利用律及低，社区设施空壳化。社会福利社会化政策的基本错误在于政府退走的太远，让市场占据主导地位， 而这个领域并非可由市场机制所主宰。 它无视社会公共事务成本的
11、存在， 试图用市场机制去划掉这个成本。 其实这个成本是一个国家、 一个社区、 一个单位之所以存在的理由， 是真正的市场失灵之所在， 因此， 社会福利社会化方针下的这种政府与市场关系的社会政策模式是不成功的. 更有甚者， 是这类市场导向的社会政策波及到一切原计划体制下的一切非生产性领域 医疗保健、文化教育、 科技等， 统统被要求实现社会化或市场化。 而在社会化或市场化的大旗遮盖下，政府办市场，让市场去办社会，角色错位，责任倒置。第四章 改善政府治理重理 G MC 之间关系的对策4 . 1 政府治理的理念转变4 . 1 . 1 专制行政走向民主行政治理的实质和核心，是管理的民主化问题。没有民主，就
12、没有善治。治理要求实现以往认为只能是单向的、自上而下的、集权式的专制行政管理向双向的、上下互动的、分权式、 合作式、回应性的民主行政管理转变。要实现这一转变，必须作以下努力:第一， 政府管理观念的转变。 要抛弃传统的威权主义政府管理理念， 确立民主行政政府治理新理念。 传统的威权主义政府管理理念认为: 政府是整个社会的权力中心， 社会各个层面都必须受制于这一中心; 政府的主导性角色是对社会经济、 政治、文化各个领域进行全面控制;政府是无所不能的。而民主行政的治理理念认为:政府的权力来自于人民的授予， 人民有权参与社会的经济、 政治、 文化生活， 社会经济经营权的主体是人民; 政府的权力由多元的
13、支配者相互控制与限制， 并为其负责与做出相应的反应: 政府的权威来源于政府与人民之间制度化的对话; 政府的职贵不在于控制和管制， 而在于提供宏观指导和优质服务; 政府的 行为 不是以 满足自 身的 需要为导向， 而是以 人民 的需 要为导向 . 这是一种根本性的观念变革，若实现了这一根本性的转变，就消除了 走向善治的主要障碍。第二， 扩大公民对公共行政的参与， 扩大公民自 治的范围。 公民对公共行政的参与是民主行政的基本原则。 公民不仅是公共服务的消费者， 更是公共管理的参与者和监督者， 必须在参与管理中实现自己的权利和价值。 公民参与还是提高公共行政质量和效率的保障。 如果没有公民参与， 公
14、共政策的制定往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合， 难以达成共识， 实施中就会遇到种种阻力.因此， 政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道， 在实体法和程序法上保证公民参与的权利。 应大力推行和完善政府决策听证制度， 充分运用各种媒体听取公民意见， 并不断探索更多更好的形式， 使公民在公共行政中能充分 表达自 己的 意 愿、 提出 建议、 评价。 在条件成熟的 情 况下， 还应 进一 步扩大公民自 治的范围，实现公民自我教育、自我管理、自 我服务。4. 2GC促进公民社会的发展，大力发展中介组织，建立良好的关系4 . 2 . 1 促进公民社会的发展发展公民社会，充分发挥
15、多元主体的作用，加强政府与其合作，实现国家、市场与公民社会三者之间的平衡。公民社会( 或称市民社会 ) 原本主要是从国家与社会关系的角度而言的， 但是近年来则越来越多地用于指介于国家和家庭、 企业之间的中间领域， 它独立于国家， 享有对于国家的自主性， 它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自 愿结合而成的 组织或 机构， 包括非政府组织( N G O ) 、 公民的 志 愿性社团、 协会、社区组织。 利益集团和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“ 第三部门” ( T h e T h i r d S e c t o r ) 或“ 非营利组织” ( N P O ) 。 发展公民 社会
16、， 其意义不仅能够体现民主政治的发展， 体现国家权力向社会的回归， 体现还政于民的过程， 而且是实现政府有效治理的现实基础， 没有一个健全和发达的公民社会， 就不可能实现政府良 好的治理。 吉登斯甚至把发展公民社会作为苏东剧变及其转轨经济失败的重要教训加以总结。 他指出: “ 政府、 国家同市场一样也是社会问 题的根源。第三条道路政治也试图借鉴 1 9 8 9 年以及之后的最重要的教训 一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。 ” ， “ 只要以上三者中有一者居于支配地位， 社会秩序、民主和正义就不可能发展起来。 一个多元社会若想维持，它们之间的平衡必不可少” 。1
17、3 = 1 2 0 世纪 9 0 年代以来，在西方各国出现了一股旨在使政府部门和公营部门变得更富有生机与效率的重塑政府运动正是以这种理论为指导的， 其主要价值取向就在于重新审视和调整政府组织与市场和社会、 政府组织内部层级间的各种关系， 改变政府作为社会唯一权力中心的格局， 通过授权和分权， 将非政府组织、 非营利组织和公民自 主组织等多中心的组织制度安排， 引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中， 使它们与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任。 4 . 3 正确划分政府与市场之间的职能边界， 处理好 G M 之间的关系治理理论认为，市场作为一种社会组织，它基于多元主体、自主交易和公平竞
18、争这样一些概念。 市场运行以自由竞争为基础、以价格机制为中心，以个别利益最大化为目标，它要求充分的经济自由。国家和政府不能取代市场作用，而应该使市场和政府各自处在一个适当的位置， 通过国家和政府政策性的、 间接性的支持和服务，使市场功能与国家和政府职能彼此协调， 共同促进经济发展和国家利益的实现。正如安东尼 吉登斯所言:“ 关于政府，社会民主党人需要一个不同的思路，其中国家 不应该划桨，而是掌舵，它应迎接挑战，而不是太多地控制 。必须提高公共服务的质量， 监督政府的运作，培养有利于企业的独立糟神和主动性的积极氛围。 灵活的市场对有效地回应技术变革至关重要， 不能对公司的扩展施加太多的规定与限制
19、. ”P e g 这一点对于正在积极建立市场经济的发展中国家很有意义，因此我国政府应重理政府组织与市场组织的关系。4 . 4 将竞争机制引入政府公共服务领域传统观念认为， 微观经济领域应由私营企业承担， 而公共服务应由政府垄断。然而，由于政府本身存在着垄断性、 官僚组织的自 利性、 信息不完全和政府能力有限等约束条件， 政府并不能象理想中的那样通过“ 有形的手” 将资源配置达到帕累托最优， 往往伴随着公共物品提供不足或提供过度的问题出现， 导致公共服务低效率。 公共物品全部由政府组织或公营部门提供、 生产或管制， 并非是唯一或最有效的途径。 于是， 在政府公共服务中引入市场机制， 用市场的优势去改善政府的功能， 把竞争注入到政府服务工作中， 实现公共服务供给多中心的制度安排，已成为公共服务的必由之路， 这也是新公共管理理论和治理理论所极力主张的。政府组织可以借助市场组织和社会组织的优势与能力来生产某些公共物品，且关键是公共服务须打破垄断， 竞争共存。 三种组织可以凭借各自的优势， 通过竞争提供不同的公共服务。
