1、,PPP财政风险监管问题主讲：温来成 教授 博士生导师 中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所,简历,温来成，甘肃庄浪县人，2001年6月毕业于中国人民大学财政金融学院，获博士学位，2003年7月至2005年9月，在中国人民大学经济学院博士后流动站做研究工作。现为中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长、财政学院教授、博士生导师。中国行政学会理事、中国行政管理体制改革研究会理事、全国政策科学研究会理事、中国财政学会公私合作(PPP)专业委员会委员、中国财政学会财政投融资专业委员会常务委员。主要研究方向为财政投融资、城市财政与城市公共管理、公共财政理论等。已在财政研究、中国行政管理
2、、税务研究、财贸经济、国际经济评论、等刊物发表学术论文数80多篇，著有西部大开发与财政制度安排、市场化进程中的中国财政运行机制（合著），主编、参编政府经济学、国有资产管理新论、现代公共事业管理概论、中国财政50年、现代财政学等著作、教材20多部，主持国家哲学社会科学基金公私合作特许经营全生命周期财政风险监管技术研究，以及财政部、教育部、北京市和甘肃省的多项研究课题。曾获得北京市哲学社会科学优秀成果二等奖、全国财政理论研究优秀成果二等奖、涌金青年学术奖、中国行政管理学会2008年年会优秀论文一等奖、民政部农村社区建设理论研究一等奖。,主要内容,一、PPP的含义及历史发展二、PPP项目建设运营中政
3、府财政的职责及风险三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题四、进一步完善PPP项目财政风险监管的思路,一、PPP的含义及历史发展,（一）PPP的含义 PPP 在国际上称之为公私合作伙伴关系（PublicPrivatePartnership，简称PPP），又称为公私合作， 我国目前称之为政府与社会资本合作。 由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致，各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。联合国发展计划署定义PPP是指政府、营利 性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。,一、PPP的含义及历史
4、发展,综合现有的PPP模式研究成果，我们认为，PPP模式可从狭义和广义两方面来理解。狭义的PPP模式，是指公共部门和私人部门共同出资，成立项目公司，为社会提供公共服务的 方式。而广义的PPP模式，是指公共部门和私人部门采取各种合作方式，共同为社会提供公共服务，如建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等等。,一、PPP的含义及历史发展
5、,（二）PPP模式在国际上的发展 PPP模式的萌芽或起源，似乎可以追溯到人类社会发展较久远的历史。据有关研究，在英国伦敦，由私人企业供水已有400多年的历史；1281年，英国就开始对通过伦敦桥的车辆、行人和船只收费，1773年英国国会通过了收费公路法案，规定了详细的差别收费制度；法国从17世纪中期开始，私人提供供水服务；美国最早的私人修建的收费道路1794年在宾西法尼亚建成；我国在清朝末年，就出现了民间修筑铁路的案例等等。但是，一般认为，具有现代意义、规范的公私合作模式，是在20世纪70年代新公共管理运动以后，在英国等国出现，逐步在世界范围内得到推广的公共服务模式。,一、PPP的含义及历史发展
6、,从19872012年间，英国共批准PPP项目730个，630个在运营中，运营金额达540亿英镑。按数目衡量，32分布在卫生领域，24分布在教育领域，宿舍（保障房）占13%、交通占7%。从项目价值来看，交通运输领域的PPP所占份额为36，卫生领域是19、教育领域是14、宿舍（保障房）占10%。 在英国、法国、美国、加拿大、澳大利亚等国家的示范推动下，PPP模式在印度、南非、巴西、菲律宾等发展中国家得到推广。其中，世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际组织，发挥了积极作用。,一、PPP的含义及历史发展,（二）PPP在我国的发展状况 我国改革开放后，就已经开展了PPP项目的探索，如广西来宾
7、电厂等，但发展较为缓慢。近两年来，在财政部、发改委等部门的大力推动下，PPP项目获得较快发展。2014年财政部和国家发改委分别公布了有关政策指南、合同范本。到目前为止、国务院以及财政部、发改委发布了PPP项目政府采购、财政承受能力论证、特许经营等规章制度。财政部和国家发改委各自推出了两批示范项目，总投资额达4万多亿元。,一、PPP的含义及历史发展,截至2016年1月31日，按照关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知（财金2105166号）要求，经各省级财政部门对全国上报的9,283个项目进行审核，6,997个纳入财政部PPP综合信息平台项目库，总投资需求81,322亿元。,一、PPP
8、的含义及历史发展,目前我国推广PPP模式的领域包括农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等领域。目前签约率为30%左右。同时一些地方政府推出了一批示范推广项目，并相应制定了政策指南和管理制度。,二、PPP项目建设运营中政府财政的职责及风险,（一）PPP项目甄别、论证、准备阶段政府财政的职责和风险1、开展物有所值评估，防范项目失败风险2、开展财政承受能力论证3、建立PPP基金支持PPP项目甄别、论证（二）在PPP项目采购阶段财政的职责和风险 1、加强对采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。,二、PPP项目建设运营中政府财政的职责及风险,2、选择优秀的合作方，防止因合作
9、方原因导致的项目公司破产等风险3、对项目合同进行审核，保证政府履约能力，防范失信风险，重点加强对财政补贴、财政投资、政府付费、减免税等政府承诺事项的审核,二、PPP项目建设运营中政府财政的职责及风险,（三）项目建设阶段财政的职责和风险1、按合同约定履行投资职责，防范项目建设风险2、履行融资承诺，保证项目按期完工（四）项目运营阶段财政的职责和风险1、按合同及时、足额支付财政补贴、政府付费等承诺，防范项目公司索赔风险,二、PPP项目建设运营中政府财政的职责及风险,2、监管项目公司日常运营，防止项目公司获得暴利，必要时及时启动谈判机制3、及时收缴项目公司政府股份收益，维护政府财政利益4、依法按合同处
10、置项目运营出现的新情况、新问题，必要时可终止或回购项目，控制财政风险,二、PPP项目建设运营中政府财政的职责及风险,（五）项目终止阶段财政的职责和风险1、按合同接管项目公司各项财产，防范国有资产流失风险2、对需处置资产按规定程序出售，及时收缴资产收入,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,（一）现行PPP制度中有关财政风险防范的规定1、物有所值论证（1）物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,
11、（2）应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证;“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。（3）定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。（4）定量评价是在假定采用PP
12、P模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,2、财政承受能力论证 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划
13、时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,（1）PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。 配套投入支出责任是指政府提供的项
14、目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。 财政部门（或PPP中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,（2）每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,3、各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的
15、监督检查，依法处理采购活动中的违法违规行为。 PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,4、预算管理和风险控制 项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，
16、严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,5、支出风险控制 政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,6、财政风险的最后控制方法社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。,三、现行PPP制度中有关财政风险防范的规定及问题,（二）现行PPP制度中有关财政风险防范存在的问题1、财政风险监管体制不够健全2、PPP项目财政风险信息披露不够充分3、物有所值论证、财政承受能力论证的方法有待改进4、财政监管法律制度不够健全,四、进一步完善PPP项目财政风险监管的思路,1、健全财政风险监管体制2、进一步完善PPP项目财政风险信息披露制度3、完善物有所值论证、财政承受能力论证的方法，有效控制财政风险4、加强预算管理，履行政府PPP项目建设运营承诺5、健全财政风险监管法律制度,谢谢！欢迎批评指正！,
