1、第四章 农村公共政策,第一节 农村土地政策,土地政策的历史变迁（一）第一阶段：1949 1953年，农民土地所有制阶段 1950年6月颁布的中华人民共和国土地改革法，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策，指导全国开展土地改革。 主要内容是废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地所有制。,1953年初，全国基本上完成了土地改革、生产资料和劳动者的直接结合，废除了封建土地所有制，大大地促进了农村经济的恢复和发展。提倡将农民“组织起来”，发展农民互助合作，引导农民走上共向富裕的道路，改变农业的落后面貌。同时也强调，在农村开展互助合作运动，不能挫伤农民个体经营的积极性。如浩然写的金光大道
2、、艳阳天、周立波的暴 风骤雨、丁玲的太阳照在桑干河上等小说。,（二）第二阶段：19531978年，合作和集体经营阶段,1953年春起，开始普遍试办实行土地入股、统一经营，并有较多数量的初级农业生产合作社成立。同年末，中央强调初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节。揭开了农村第二次农村土地改革的序幕。本阶段土地政策的演变又可划分为三个时期。,1.19531956年：初级社阶段,这期间因为考虑到农民的土地私有观念，中央没有过早地取消土地报酬，而是允许社员留有少量的自留地。1956年3月通过的农业生产合作社示范章程，标志着全国基本实现了初级合作化，农民将土地等主要生产资料作股
3、入社，由合作社实行统一经营。因此经营权已离开农民家庭，与农户初步分离，即所有权与经营权分离。,2.19561958年：高级社阶段,农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施，被一起转为合作社集体所有；土地报酬也被取消。至此，农村土地从个体农民所有转变为社会主义劳动群众集体所有。1958年，中央实行“小社并大社”，进而又推行“政社合一”的人民公社制。一个月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于合作社，农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。,3.19591978年：人民公社阶段,在从1959年开始的人民公社阶段，中国农村开始实行“
4、三级所有，队为基础”的体制，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。中央要求各地彻底纠正“共产风”及“浮夸风”等不良风气，允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易 。1962年中央农村土地政策针对农用地的规定：生产队范围的土地都归生产队所有，定下来后，长期不变。1963年中央又对社员宅基地的规定，社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，但宅基地的所有权仍归生产队所有。,1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过了关于在农村建立人民公社的决议之后，在大跃进的浪潮中，全国农村基本实现了人民公
5、社化。人民公社的特点是“一大二公”。,所谓“大”，就是人民公社规模大，一般是一乡一社或数乡一社，而且是农林牧渔各业俱全、工农商学兵五位一体的社会基层组织。所谓“公”，就是政社合一，将几十或上百个经济条件、贫富水平不同的合作社合并后，一切财产上交公社，在全公社范围内统一核算，统一分配，同时把社员的自留地、宅基地、坟地及小片园地也收归公社所有。因此在实现人民公社化的进程中，刮起了“一平二调”的“公产风”。无偿的抽调农村集体经济组织的土地、生产资料、资金、农产品及生产队劳力，致使农业生产遭受严重损失。为此，从1960年11月到1962年9月，中共中央先后出台相关规定，纠正了“五风”（平调风、共产风、
6、浮夸风、瞎指挥风、干部强迫命令和特殊化作风），规定了人民公社一般以生产队为基本核算单位，停办了农村公共食堂，把自留地还给农民，自留地标准为大队人均土地的百分之五，房前屋后的闲散土地，谁种谁收，不征公粮，不派统购任务，还颁发了社员自留地使用证、社员自留地经营证。,1958年，全国农村开展了人民公社化运动，“大跃进”成了那时的主旋律。在公社化运动中，各村生产队都成立了公共食堂，“吃饭不花钱”的宗旨得到空前发展，很多地方宣布人民公社为全民所有制，并试点“向共产主义过渡”。,图为1958年11月，武清县大顿邱公社某大队的食堂里，社员们正在吃早饭的情景。,何为“一平二调”？“一平二调”就是“平均主义和无
7、偿调拨物资”的简称。“一平”是指在人民公社范围内把贫富拉平。搞平均分配：“二调”是指对生产队的生产资料、劳动力、产品以及其他财产无代价地上调。人民公社化运动，否认公社之间、公社内部的合作社之间、社员之间，存在着既有的经济差别，贫富拉平，大搞平均主义，不仅把原合作社集体所有的土地、农具等生产资料随意无偿调拨和分配，同时把农民的房屋、农具、家禽牲畜等都收归集体所有，否认农民的私有财产权；同时，对农民的个人生活物资，比如粮食等，实行平均主义的分配方式，否定了按劳分配原则。,粮食太多就吃五顿饭1958年8月4日，毛泽东到河北省徐水县第八瀑河农业社视察。村里墙上画着鲜艳的壁画:年轻人攀着刺破蓝天的玉米秸
8、爬上天空；老汉乘着比船大的花生壳，飘洋过海，周游世界；嫦娥从月宫下凡，到农田采摘斗大的棉桃县委书记汇报，今年全县平均亩产达到两千斤，总产量达到12亿斤。此外，还要放大卫星，山药亩产120万斤，一棵白菜520斤，小麦亩产12万斤，皮棉亩产5000斤。毛泽东问:“要收那么多粮食呀!你们全县31万人口，怎么能吃得完那么多粮食呢？你们的粮食多了怎么办呢？”“粮食多了换机器。”又问:“换机器也用不完，又不是光你们粮食多，你换机器，人家不要你的怎么办？”“那我们用山药造酒精。”“那每个县都造酒精，哪里用得了那么多的酒精啊!”“我们只是在考虑怎么多打粮食。”“也要考虑怎么多吃粮食呢，其实粮食多了还是好。多了
9、，国家不要，谁也不要，社员们自己多吃嘛，一天吃五顿饭也行!”毛泽东又说:“你们这么多粮食吃不完怎么办？粮食多了，以后就少种地，一天干半天活，另半天搞文化，学科学，闹文化娱乐，办大学、中学，你们看好吧？”当问到生产社改什么名字时，社长说叫“农庄”。苏联已经有集体农庄这个名称了，毛泽东说:“还是叫人民公社好。”从那以后，“人民公社”就在全国普遍开花了。,（三）第三阶段：1978年现在，家庭承包经营阶段,1、新型农村土地制度确立时期（1978-1999）（1）恢复和拓展农业生产责任制，创立集体土地家庭承 包经营制度 党的十一届三中全会原则通过的农村人民公社工作条例（试行草案）和关于加快农业发展若干问
10、题的决定（草案）仍然具有“左”倾错误的痕迹，“不许分田单干”，“不准包产到户”。农业生产责任制恢复和发展的过程，实质上是农村土地制度改革的过程。它经过了“小段包工联产承包大包干”过程，最终以“集体土地家庭承包经营”的形式定格。,1978年12月，安徽省凤阳县一个普通社员的家里，小岗大队的十几个社员在生产队长严俊昌的带领下，偷偷摸摸签订了一份“文书”，把生产队的地给分了，18位社员在那张大纸上摁上了自己的手印。,（2）自1982至1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件” 初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。（3）农村改革试验区 把承包土
11、地制度改革引入到试验探索、普遍推广和完善阶段。中共中央政治局会议通过把农村改革引向深入的决议以后，农村改革试验区发展到30个，其中土地制度改革试验是主要项目。,北京顺义县土地适度规模经营试验北京市顺义县是各试验区中土地规模化经营程度最高的地区。1993年在全部耕地中，集中经营的粮田占62.8%，劳均经营面积达9.79 hm2，专业承包到劳的粮田占28.6%，劳均2.45 hm2；由农户家庭分散承包经营的粮田仅占8.4%，劳均0.06 hm2。,邓小平南巡讲话和党的十四大后，稳定和深化家庭承包经营制度成为农村土地政策的主题。1993年的宪法修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国一项基本经济制度
12、。1995年3月，国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定，集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。,（4）第二轮土地承包农村土地制度改革深入到全面完善、系统的制度性安排和规范的新阶段。在第一轮土地承包到期之前，关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施提出，“在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。随后，开始第二轮土地承包试点工作 。1998年8月修订的土地管理法规定，“土地承包经营期限为三十年”。10月，中共十五届三中全会关于农业和
13、农村工作若干重大问题的决定郑重声明，“要坚定不移地贯彻土地承包期延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。,2、立法规范承包土地制度、改革建设用地制度的时期（20002008）,（1）农村土地承包法标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。农村土地制度法制化一直伴随土地制度改革全过程。2002年8月29日，全国人大常委会以罕见高票通过农村土地承包法翌年3月1日实施，该法“是继新中国的土改法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”。,（2）20042008年第二轮“五个一号文件,
14、20042008年，我国农村改革史上第二轮“五个一号文件”出台和实施，土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。从2000年开始，我国农村土地制度改革分两条主线向纵深推进：其一，继续完善和规范承包土地制度；其二，探索土地征用制度改革，推进农村建设用地制度改革。,2000年的宪法修正案明确了土地征用可以采用征用和征收两种方式，成为土地征用制度改革的依据。 2004年的一号文件要求“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法” 。2005年的一号文件强调“加快推进农村土地征收、征用制度改革”；同时要求“认真落实农村土地承包政策”，“妥善处理土地承包纠纷
15、”，“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。2006年的一号文件要求进一步探索征地制度改革经验，同时“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。,2007年的一号文件提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，“加快推进农村集体林权制度改革”。2008年的一号文件提出“加快建立土地承包经营权登记制度” ，“严禁通过以租代征等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。,二、农村土
16、地政策存在的问题,第一，农村土地第二轮承包工作，按照中央要求于1999年12月底已顺利完成，“两证（土地承包经营权证和农业承包合同 ）”到户率逐年提高。但从全国看，到2006年底，极少数人地矛盾突出、干群关系紧张的村仍然没有完成第二轮土地承包 。第二，农民承包土地面临调整压力 （1）土地分配起点不公平引发调整第一轮土地承包是总结安徽等地农民自发承包经验的基础上迅速在全国推广的，各地发包土地有很大差别。第二轮土地承包过于强调“大稳定、小调整”，失去了化解人地矛盾的最佳机遇。起点不公平加上土地征用，造成了大量“无地农民”，目前全国至少有10%的农村人口没有承包土地。,（2）国家征地或农村建设用地引
17、发调整。土地征用或乡村非农化利用以后，大多数村庄采用集体成员平均分配土地补偿，同时重新调整承包土地的办法平衡各种利益矛盾。（3）农田整理和标准化建设需要打破家庭承包土地边界，而导致重新发包。（4）新农村建设中的一系列建设活动，农地大量非农化利用，不可避免地引发承包土地调整。（5）公社体制残留和干部配置资源的欲望催生土地调整。因此，集体土地总量减少的过程，就是农民承包土地调整的过程；“赋予农民长期而稳定的土地使用权”远未落实，农民土地权利事实上是短期而不稳定。,第三，“四荒地”占有不公平、林地和林权矛盾突出，影响耕地承包制度运行,改革之初，“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩包括荒地、荒沙、荒草和
18、荒水等 ）开发采用“谁开发、谁使用”的鼓励政策，“四荒地”占有不均匀。以往潜在的“干部林”、“大户林”等问题浮出水面，不仅导致了复杂尖锐的山地林权争斗，而且对林木的破坏也相当严重。如果按起点公平的原则，重新分配已开发“四荒地”，违背了当年鼓励政策的承诺；如果保护开发者的既得利益，维持现有圈占格局，占有较少“四荒地”的农民意见又特别大，以致上访不断。,第四，农村土地流转制度极易受到政策调整的影响,希望依靠土地承包经营权流转制度，化解人地矛盾、稳定土地承包关系、发展适度规模经营。从这几年的实践看，土地流转政策目标并没有实现。我国农村土地流转在2002-2003年达到高潮，自2004年执行“三项补贴
19、（粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴 ）”和“一减免（农业特产税）”的政策后，转出土地大面积回流。近两年，土地流转仍然停滞不前。,第五，我国农村土地占有格局、农户收入结构乃至整个生产关系都发生了新变化,长期坚持家庭承包这一基本经济制度，需要长远的制度安排。 （1）农业内部的土地流转出现了两种逆向发展趋势其一，种植业农户的土地经营规模越来越小，农民兼业化现象越来越普遍，与此相关联，劳动密集型产品快速消失了。 其二，蔬菜瓜果、苗木花卉、水果等经济作物的种植面积越来越大，粮食播种面积越来越小。经济作物专业户以及养殖业的组织化程度较高，开始摆脱了耕地束缚，依赖技术和信息的投入以及市场和行业组织获取利润
20、。,（2）农村“双层经营体制”始终没有形成，从所有制结构、产业结构、劳动力从业结构看，已经形成农户经济、村组集体经济和新经济体（合作经济、工商业主经济）三足鼎立的格局。（3）家庭经营性收入不断降低，而工资性收入的比重越来越高，家庭经营的社会化趋势明显。2004年，苏、浙、沪三地农户的工资性收入比重大幅度上升，分别为52%、48%和78%，这几年仍然呈上升趋势 ；（4）外来民工不断增加，“乡整村治”治理格局亦不能适应现实需要。,三、农村土地政策展望,未来农村土地制度改革的方向，必须考虑现有的约束条件，避开集体土地所有权公有或私有的陷阱。将赋予农民长期而有保障的“土地使用权”的阶段目标，拓展为赋予
21、农民长期而有保障的“土地财产权利”终极目标。继续沿着“明确所有权，稳定承包权，放活流转权，保障收益权、尊重处分权”的路径向纵深发展。,（一）家庭承包土地，集体所有、农民永佃、完善财产权-用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化；-同时将承包土地抵押权赋予农民，把“30年不变土地承包经营权”拓展为“永佃土地使用权”，法律将其界定为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴。 这样做，既可以充分实现和保障农民集体土地所有权，又尽可能减少土地私有化的“结果不确定性”风险。历史上，我国江南地区曾经流行的清田、民田和客田“三制分离”，产权边界清晰且都能入
22、市交易的土地制度，为我们探索农村土地所有者、承包者和耕作者的权利提供了有价值的经验。,（二）农村建设用地，登记发证、允许入市，保障交易权农村建设用地入市的必要性第一，农村集体土地非农利用的市场价值显现，加上农民对平等土地权利（同地、同价、同权）的追求，构成了农村建设用地进入市场的推动力量。第二，国家建设用地需求量急剧增长，“地荒”已成为制约区域经济发展的瓶颈，开辟农村建设用地市场，可以缓解土地供给紧张的矛盾。第三，土地“隐形市场”大量存在，客观上促进了农村社区经济发展、集体财富积累及稳定农民收入，但这种流转缺乏合理规制，滋生土地纠纷，影响社会稳定，农村建设用地市场化改革迫在眉睫。,农村建设用地
23、入市，需要研究解决以下问题,（1）对进入市场流转的农村建设用地的边界、来源进行比较明确的规定 比如限定集体建设用地要符合国家产业政策及当地土地利用总规划、城市和村庄规划，落实土地利用年度计划指标等。（2）规定农村建设用地进入市场的用途和方式 比如入市非农建设用地限定用于兴办各类企业、公共设施、公益事业、农民住宅，禁止用于商品房开发；集体建设用地流转基本形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。（3）对农村建设用地进入市场的主体和程序做出规定 如本集体经济组织2/3以上成员同意，要签订书面流转合同并申办登记确认手续。（4）对农村建设用地流转收益分配做出规定,（三）农民宅基地，应按照尊重历史，照顾现
24、实的原则，实行多元产权农民宅基地越来越需要市场化配置，应在明晰产权的基础上，将农民宅基地获取逐渐从无偿转变有偿，农民住宅也逐渐商品化。宅基地属于农民生活用地，马列主义历来认为生活资料应该私有或个人所有；同时，农民房产是私有的，可以代际传承，宅基地使用权无期限，等于私有，应该把无期限的使用权改成所有权，并允许买卖。,（四）最严格的耕地保护，应尝试通过购买农地开发权的方式，完善基本农田保护制度我国最严格的耕地保护制度并没有建立起来，基本农田数据虚假成份较多，原因在于：把保障粮食安全的公共责任转嫁给农民承担，而未照顾农民土地收益损失，农民和农民集体没有保护的积极性；地方政府具有转用农地的利益激励和操
25、作便利；中央政府监督这一制度运行成本过高而没有效率。美国政府通过购买农地永久开发权，建立“保留农田”制度的经验值得借鉴。随着中国财政实力空前增长，有条件尝试购买基本农田永久开发权，完善基本农田保护制度。,（五）涉及农民土地财产及收益权的土地征用制度，应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革（1）从观念上突破在社会革命时期把土地当成发动农民和争取支持的筹码；在经济建设时期又把农民土地当成获取工业化、城镇化资本积累的源泉。当工业化、城市化用地需求与保护农民土地权益冲突时，只能牺牲农民土地权益而服从国家建设大局。 征地制度改革的根本出发点，应该转变观念，把管制农民、便利资本的征地制度改变成
26、保护农民、限制资本的征地制度。,（2）通过立法完善具体制度征地作为国家的强制性权力，应严格限制于“公共利益需要”；经营性用地不能动用国家的强制性的征地权。无论公益型用地还是经营性用地的征用，都要尊重农民集体土地所有者的谈判权，并且保障其土地所有权转移的收益分配权。一些地方探索了征用土地制度补偿分成比例，比如：山西规定征地补偿集体得20%，失地农民得80%；福建规定征地补偿大多数归失地农民。下一步立法应当确定土地所有权转移和用途改变后的增值收益，在农民集体和承包土地农户之间按比例分成，国家则通过土地增值税的方式参与分配。,第二节 农村城镇化政策,一、农村城镇化概述以及必要性农村城镇化作为整个城市
27、化过程的重要侧面，是城市化体系中的重要组成部分，主要是指以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域（主要为农村小城镇）迁移的空间聚集过程，表现在农民生活水平的提高、生活质量的改善和整体科技文化素质的增强。,城镇化战略：指通过兴办乡镇企业带动小城镇的发展，进而带动乡村工业化，推动城市化进程。 其逻辑是：乡镇企业在当地的兴起带来了乡村工业化，出于降低生产成本和交易费用的追求，乡镇企业逐步向消费者聚集的地带集中，促进小城镇发展；城镇的集聚功能和规模效益吸引大量非农产业向城镇集中，城镇工业兴起，推动工业化；受非农产业高工资率的吸引，大量农民向
28、城镇转移，城镇人口增加，城镇规模扩大，城市化水平提高。另外，依靠第一产业增值的空间很难提高农民收入。（人多地少、农产品供给结构、土地总产出的商品率低）,土地有限且不可再生性 想提高农民收入、改变城乡差别 减少农民（身份、职业、观念转变） 城市二三产业就业需求吸收 城市就业吸收人口的能力已趋近饱和 造“城”，变农村为城镇,（一）控制城镇化（19491978）1、通过调整建镇标准控制城镇数量1955年，国务院规定常住人口在2000人以上，其中非农人口占50%强的居民区；或人口在10002000人之间，其中非农人口在75%以上的居民区都为城镇。 1963年提高了建镇标准。中共中央、国务院关于调整市镇
29、建制、缩小城市郊区的指示提高了建镇标准：规定常住人口在3000人以上，其中非农人口占70%强的居民区或人口在2000 - 3000人之间，其中非农人口在85%以上的地区才算城镇。,二、我国农村城镇化政策的历史演进,2、通过户籍、就业和保障等制度限制人员流动1958年1月9日全国人大常委会通过的中华人民共和国户口登记条例规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。” 1964年国务院批转了公安部关于户口迁移政策的规定，对人口城镇化严加控制。这样，除了极少数招工、升学和解决两地分居、照顾生活
30、等特殊情况外，农民进城和人口流动被严格控制。3、就业和社会保障方面的制度化歧视也限制了农民向城市的流动,4、特殊的积累机制使农村缺乏城镇化的经济支撑和动力政府通过对农产品统购统销和工农业产品价格剪刀差来形成一块超额利润并将其转化为工业化的资金来源。农业剩余资金的大量外流使农村失去了自我发展的经济支撑和能力，在人多地少、生产率低的情况下，农村长期在维持生存的边缘徘徊。对农村城镇化的控制政策，直接导致了中国农村的城镇化在相当长的一段时间内发展缓慢。,（二）推动城镇化（19791993）,1979.9.28党的十一届四中全会通过的中共中央关于加快农业发展若干问题的决定提出“有计划地发展小城镇建设和加
31、强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。” “我们一定要十分注意加强小城镇的建设，逐步用现代工业交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把它们武装起来，作为改变全国农村面貌的前进基地。” 1980年的全国城市规划工作会议又确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针”。为此，政府出台了消除农村城镇化障碍的各种政策措施。,第一，重新确立镇的法律地位，放宽建镇标准。 1983年1月2日，中共中央发出的当前农村经济政策的若干问题决定改革人民公社体制。1983年10月12日，中共中央发出关于实行政社分开建立乡政府的通知
32、，规定建立乡镇政府作为基层政权组织，突出了镇的城市特质。1984年11月22日，国务院发布批转民政部关于调整建镇标准的报告的通知，适当放宽建镇标准，实行镇管村体制。建镇标准： 凡县级地方国家机关所在地，均应设置镇的建制；总人口在二万以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过二千的，可以建镇；总人口在二万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10以上的，也可以建镇；少数民族地区、人口稀少的边远在区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足二千，如确有必要，也可设置镇的建制；凡具备建镇条件的乡，撤乡建镇后，实行镇管村的体制。暂时不具备设镇条件的集镇，应在乡人民政府中配备专人加以
33、管理。,第二，部分地消除了城镇化的制度障碍。这主要表现在户籍管理制度的松动和就业及社会保障制度的灵活变通。1984年1月1日，中共中央关于1984年农村工作的通知提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。 1984年10月13日，国务院关于农民进入集镇落户问题的通知指出：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给自理口粮户口簿统计为非农业人口。粮食部门要做好加价粮油的供应工作，可发给加价粮油供应证。地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便，建房用地，要按照国家有关规定
34、和集镇建设规划办理。工商行政管理部门要做好工商登记、发证和管理工作。”,1985年中共中央关于制定“七五”计划的建议中提出：“坚决防止大城市过度膨胀，重点发展中小城市和城镇”，1990年中共中央关于制定“八五”计划的建议中提出：“进一步调整与优化农村产业结构，推进小城镇建设进程”；1993年中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定要求“加强规划，引导乡镇企业适当集中，充分利用和改造现有小城镇，建设新的小城镇”。这些都没有明确城镇化的具体政策。,这一阶段的特点,各地出现了盲目增加小城镇数量和扩大小城镇规模、轻规划重形式、乱占土地和污染环境等粗放式发展。人们把农村出现的乡镇企业分散化、小
35、城镇建设的粗放无序化和离农人口“两栖化” 这三种现象以及由此引出的问题，称之为比“城市病”更严重的“农村病”。小城镇的健康发展，需要政府确定更明确而具体的政策加以积极引导。,（三）引导城镇化（1994至今）,1994年9月，建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部、民政部等六部委联合发布关于加强小城镇建设的若干意见，这是我国第一个关于小城镇健康发展的指导性文件，是政府引导城镇化的开端。 1998年10月中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定中提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”江泽民同志在十五届四中全会上进一步指出：“实施西部大开发和加快小城镇建设，都是关系
36、到我国经济和社会发展的重大战略问题。”将小城镇建设提高到了“大战略”的高度。,2000年6月13日，中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见指出小城镇建设中存在一些不容忽视的问题、小城镇建设要遵循的原则、发展小城镇的政策和策略等，被认为是“第一份由最高当局发布的、站在大战略高度的纲领性文件。”应该说，该意见也是新时期政府引导小城镇发展的标志性文件。,三、研究农村城镇化政策进一步的方向,国家的制度和政府的政策都是影响中国城镇化的重要因素。走中国特色的城镇化道路，促进城镇化健康发展，必须“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”，“建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服
37、务等制度。完善行政区划设置和管理模式。改革城乡分割的就业管理制度，深化户籍制度改革，逐步建立城乡统一的人口登记制度”。,1、 城镇化过程中的土地政策,城镇建设需要土地， 而农民向城镇转移就要割断与土地的联系。是严格地保护耕地，还是让更多的城镇建设占用耕地？这是中国城镇化过程中始终存在的一个矛盾，中国农村城镇化过程中涉及的土地政策问题，包括：- 土地所有制变革政策-小城镇土地有偿使用政策-小城镇土地出让政策变革 -耕地保护政策-农村土地承包政策问题-农村土地使用权流转政策-城市土地利用政策等,2、 户籍政策,城镇化是农民角色群体向城镇居民角色群体的整体转型的“非农（民） 化”过程。农民的“非农化
38、”首先涉及到农民的户籍与职业身份的变化。 职业：农业生产 非农业生产（主要取决于市 场因素） 户籍：农民 非农身份（户籍政策 ）,3、就业政策,与户籍制度相一致，我国长期实行的是城乡分割的就业制度。城镇：“统配”制实行劳者有其岗 农村：人民公社制度对农村劳动力实行属地管理，实行“自然就业”政策。虽然农民的从业范围突破了传统农业，可以到城镇从事个体工商业和其他职业，1994年颁布的中华人民共和国劳动法也以法律的形式赋予农民与城镇居民一样具有平等就业的权利，但是，与城乡居民平等就业权利相背的地方性政策在现实中被执行着，农民在城镇就业仍然受到许多歧视，这种就业歧视使进城农民不能与城镇居民融为一体，农
39、民的“非农化”进程受到就业政策的阻碍。,4、 社会保障政策,劳动力自由流动的条件是什么？我国长期实行的是城乡分离的社会保障制度。城镇社会保障制度保障的是原来的城镇居民，对进城的农民是封闭的。因此，通过调整和优化社会保障政策，实现城乡社会保障制度的对接，是农民“非农化”的必然要求。,第三节 取消农业税政策,一、农业税的政策背景据史料记载，农业税始于春秋时期鲁国的“初税亩”，到汉初形成制度。新中国成立以后，第一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日颁布了农业税条例，并实施至2005年。历史上一直存在“黄宗羲定律”。,解放后，农业税一直是国家财力的重要基石。从1949年至2000年的51
40、年间，农民给国家缴纳了7000多亿公斤粮食，农业税也一直是国家财力的重要支柱。2001年开始，棉花和粮食流通体制改革迈出新步伐： 棉花放开收购，实行社企分开和储备与经营分开；粮食放开销区，保护产区，省长负责，加强调控。2003年9月后，粮食价格出现上升趋势；此后，国家三次大幅度提高了粮食和主要农产品收购价格。2004年中央一号文件中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见提出加大减免农业税力度等一系列重大政策措施，4月，部分省市开始进行免征农业税改革试点。2004年的政府工作报告宣布：“逐步降低农业税税率，5年内取消农业税。”,从2004年开始，广东、福建、浙江等地劳动力市场用工告急，仅
41、珠江三角洲地区，民工缺口保守估计达200万人，“民工荒”现象使很多企业都为招不到农民工而发愁。 2005年的政府工作报告宣布：“明年将在全国全部免征农业税，原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现。” 2005年12月29日十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止农业税条例，这意味着延续了2600年的“皇粮国税”农业税彻底退出历史舞台。从棉花流通体制改革到取消农业税，中国的农业政策发生了颠覆性的变化。尤以“取消农业税”最为激烈。,二、农业税取消的政策效果,2004年开始的新一轮以“三农问题”为主题的中央“一号文件”开启了工业反哺农业的时代。说明“三农问题”决不仅仅
42、是个税收的问题，减负只是一小步，“政策好、人努力、天帮忙”成为农民增收的三大法宝。而好政策则是其中关键性的因素：04年中央一号文件的主题是促进农民增收，2005年则是提高农业综合生产能力，两个文件最后都是落在要使农民富起来，缩小城乡差距，以化解三农难题。,农业税全面取消的政策效果固然很明显，但是一系列新的问题也接踵而至。农村要想尽快缩小与城市间的差距，必须经历一场深层次的变革，实现转型。这个转型既包括农村自身经济增长方式的转型，也包括农村基层政权的转型。取消农业税之后，基层政权-包括县乡两级政权以及村自治机构将面临巨大的财政和人事压力。有压力就有动力，这将是个契机，把政府职能的重心转变到公共服
43、务上来，通过发展农村社会，缓解农村官民矛盾，消除农民对政府的信任危机。,免征农业税后，基层政府不再担当收税的职能，向服务型政府的转变，只有这样，取消农业税所增加的收入才能引发“乘数效应”。农民并非不需要政府，而是需要为他服务的政府。 从总体上看，目前乡镇政府职能特点是仍然以经济管理职能为主体，社会管理和公共服务的职能由于各方面条件的限制，还难以有效履行。首先就应该理顺政府各部门之间的关系和职能分配，把那些市场可以完成的职能剥离出去，交给市场来办。,其次，公共服务的一大块就是为农村提供公共品，包括公共医疗，水利、交通等基础设施建设等。 目前农村公共品供给主要是以农民为主，国家补助的模式，因而供给
44、出现严重缺位，也就是政府的缺位。,三、农业税取消后的展望,第一，农业税不仅是税收问题。农业税减免后地方附加如何处理，如何规范。农业税减免后县、乡尤其到村这一级，基层组织政权中财政供养人员的开支如何解决。第二，农业税被取消，能在多大程度上把这种政府对于农民的让利真正贯彻到农民的收入当中去，也就是如何把税收信号变成刺激农业发展的信号。 第三，减免农业税后，如何把中央和地方各级财政的转移支付制度建立、健全和完善起来。,第四，取消农业税后，政府需要探索新的财税手段，支持农业发展，促进农村产业结构转型，使农村经济最终实现从简单的自给自足的生产转化为社会化大生产。经济的转型首先是税制的转型，政府的转型则以
45、职能的转变为突破口。经济结构的转变总是表现为对农民从事农业经营上的排挤，如果非农领域资本积累的速度不足以适应农民被排挤的速度，就会发生农村“过剩”劳动力问题，农民收入增长将出现长期停滞，城乡收入差距将迅速扩大。使得结构调整对农民的造成伤害的原因，是市场结构不完善产生对农民的剥夺。普通农民通常在流通领域同时遭遇农业生产资料供应商和农产品采购商价格策略的利益侵害，也不具备抵御市场风险的能力，如果没有政府恰当的政策支持，他们就总是扮演利益受损的角色。,第四节 农村基础设施政策,一、我国目前农村基础设施的现状和问题（一）现状尽管国家近年来不断增加对农村公共基础设施的投入，但从总体上来看，公共财政的投入
46、仍然明显不足，与城市公共基础设施建设快速发展相比，目前农村公共基础设施建设仍然明显滞后，尤其是农村的道路设施、水利建设和能源供应等更是明显滞后。,1、农村道路设施,我国农村道路整体状况较差，行路难现象较为普遍。目前，全国还有近100个乡镇、近4万个建制村不通公路，近1万个乡镇、30多万个建制村不通沥青路或水泥路，农村公路中沙石路占70。很多村的道路都不成系统。,2、农村水利设施,（1）饮用水目前我国农村饮用自来水的比例仅占34.6。村民用水还是靠传统的压水井来取得地下水，这样不仅造成了地下水位的下降，而且对村民生活带来不便。甚至在我国一些山区，饮用水的质量很差。全国还有3亿多农村人口饮水未达到
47、安全标准，其中中西部地区占80。,例:安徽省农民饮用水状况较好，而其它公共生活设施堪忧。.调查对象中,32%的村庄有自来水，68%的村庄还没有。可以看出，自来水在安徽省农村地区普及率还很低，但农村饮用水问题并不突出，除了通自来水的村庄以外，其余农民有94.8%的饮用水已做到“井水化”了，农民自己对饮用水比较满意。,（2）灌溉用水,农村水利基础设施还比较薄弱，许多设施标准低、质量差，年久失修，老化严重，影响了农业生产力的进一步提高。目前全国农田有效灌溉面积约占耕地面积的46，机电排灌面积不足30，农业灌溉用水平均利用系数只有0.45，而且，许多地区目前仍然采用传统的大水漫灌的方法，水资源浪费较严
48、重。,3、农村能源设施,我国有着丰富的能源，但是储藏在农村的沼气、地热等清洁型能源开发率很低，少许的能源开发基本上都通过管道引入城市，相反有着地利优势的农村现在还是沿用传统的能源利用方式，这不仅造成了能源的浪费，同时环境污染问题和生活不便问题也日益突出。另外，我国农村电力供应设施不健全，很多地区生活用电很不稳定，甚至还有一些地区基本的生活用电得不到保障，给村民日常生活带来了极大的困扰。,（二）我国目前农村基础设施的问题,1、生产性基础设施支撑力脆弱自国家实施“八七”扶贫攻坚计划以来，农村生产性基础设施条件得到了很大的改善。但同现代农业可持续发展的要求相比，仍然存在较大差距：由于农田水利改建扩建、生态环境治理、农业综合开发等项目难以有效展开，大部分生产性基础设施普遍存在着设施老化，新建和更新改造投资严重不足；许多农村小型基础设施建设和管理普遍存在着前期工作跟不上、工程管理制度及建后管护机制不健全、重建轻管等问题；生态家园文明新村建设覆盖面很低，退耕还林（草）、农业生态环境的改善依然任重而道远。因此，现有的生产性基础设施不能有效支撑农业经济的可持续发展。,
