1、美国、欧盟、日本和世界卫生组织环境与健康风险交流的经验及启示 向明灯 黄科茂 李良忠 林必桂 汪正东 任明忠 郭庶 梁明易 环境保护部华南环境科学研究所国家环境保护环境污染健康风险评价重点实验室 中山大学环境科学与工程学院 摘 要： 当前公众对环境与健康问题日益关注, 风险交流是环境健康风险管理过程中联系利益各方的纽带, 是促进公众理性应对环境与健康风险的有效渠道, 是防范环境与健康风险的重要手段。本文综述美国、欧盟、日本和世界卫生组织等发达国家、地区和组织的环境与健康风险交流的技术研究及管理应用现状, 分析我国在这些领域的现状和存在问题。在借鉴相关国际经验的基础上, 从国家制度建设、科学和技
2、术研究、机构与人员建设、社会宣传与多方参与四个方面, 提出了我国环境与健康风险交流工作的对策建议。关键词： 风险交流; 风险管理; 环境与健康; 技术文件; 经验借鉴; 作者简介：向明灯 (1982) , 男, 硕士, 工程师;研究方向:环境健康风险评价;E-mail:xiangmingdengscies.org作者简介：郭庶;E-mail:guoshuscies.org;作者简介：梁明易, E-mail:liangmingyiscies.org收稿日期：2017-06-15基金：广东省科技计划项目 (编号:2017A020216017) Enlightenment from environm
3、ent and health risk communication experience in the United States, European Union, Japan, and World Health OrganizationXIANG Ming-deng HUANG Ke-mao LI Liang-zhong LIN Bi-gui WANG Zheng-dong REN Ming-zhong GUO Shu LIANG Ming-yi State Environmental Protection Key Laboratory of Environmental Pollution
4、Health Risk Assessment, South China Institute of Environmental Sciences, MEP; School of Environmental Science and Engineering, Sun Yat-sen University; Abstract： With the increasing attention being given to environment and health issues, risk communication has become the bond connecting interested pa
5、rties involved in environment and health management process, the effective channel for the public to rationnally respond to environment and health risks, and the important means to prevent environment and health risks as well. This paper analyzed current situation and problems in China by reviewing
6、technical studies, management, and application of environment and health risk communication in developed countries, regions, and organizations (e.g. the United States, the European Union, Japan, and World Health Organization) . Based on relevant international experience, suggestions about environmen
7、t and health risk communication in China were offered in the following aspects including national system improvement, scientific and technical research, institutional building and personnel development, and social advocacy and multi-stakeholder involvement.Keyword： risk communication; risk managemen
8、t; environment and health; technical publication; experience; Received： 2017-06-1521 世纪以来, 随着我国经济、科学技术的快速发展, 人民生活得到极大改善, 但我国的生态环境在不断恶化, 随之而来的环境与健康问题也日益严峻。与此同时, 随着公众与媒体的环保意识和权利意识的逐渐提高, 公众对环境与健康问题日益关注, 对环境与健康风险信息的需求量也不断提升, 公众因环境与健康问题与政府、企业发生冲突的事件也屡有发生。据统计, 20102012 年我国影响较大的环境舆情事件有 290 起, 其中 2010 年 35
9、起, 2011 年 105 起, 2012年 150 起1。欧美等发达国家和地区的环境管理经验表明, 有效的风险交流是形成公众理性应对环境健康风险的有效渠道, 是防范环境风险的重要手段, 也是实施风险管理的前提条件和基础环节。当前, 我国环境管理思路正从“总量管理”向“风险管理”转变, 国家环境保护“十二五”规划已经将防范环境风险列为“十二五”期间国家环境保护的主要任务之一。风险交流是环境健康风险管理过程中联系利益各方的重要纽带, 成功的风险交流是有效的风险评价和风险管理的前提, 而且有助于风险管理过程的透明化。因此, 风险交流在我国的环境风险管理中将发挥越来越重要的作用。目前, 美国、欧盟、
10、日本和世界卫生组织 (WHO) 等已经进行了环境健康风险交流的大量研究, 提出了一系列的法律法规以及相应技术支撑体系, 以此来保障风险交流中公众对环境健康风险信息的知情权2。我国的环境风险交流研究还比较薄弱。因此, 调研国外发达国家或地区的经验, 对于建立适合我国国情的环境与健康风险交流技术体系具有重要意义。本文在综述国内外环境健康风险交流技术基础上, 总结分析现阶段我国存在的问题, 以期为政府管理部门、环保团体和企业相关负责人开展有效的环境与健康风险交流提供经验借鉴, 并为我国的环境与健康风险交流技术研究提供基础资料。1 风险交流的内涵与意义风险交流 (risk communication)
11、 一词于 20 世纪 70 年代由美国环境保护署 (USEPA) 首任局长 William Ruckelshaus 提出3。1986 年, Covello 将其定义为“在利益团体之间, 传播或传送健康或环境风险的程度、风险的重要性或意义, 或管理、控制风险的决定、行为、政策的行动”, 即风险交流是利益相关者, 包括风险管理者、风险评估者以及直接或间接受到风险管理决策影响的人们之间的一个必要的互动过程, 这一过程涉及多方面信息, 不仅直接传递与风险本身的信息, 还包括对风险事件的意见以及相应的反应, 也传递国家或相关机构发布风险管理方面的法规和措施等信息4。对于环境与健康的风险交流, USEPA
12、 将其定义为:“风险交流是告知公众有关个体、财产或人群的潜在危害的一个互动过程。”科学界将其定义为:“一种用于压力大、关注度高或争议大的情形下, 基于科学理论和方法的有效交流方式。”从风险管理者的角度来看, 风险交流的目的是帮助受影响的人群了解风险评估和管理的过程, 对可能的危害形成科学的风险感知, 并参与到风险管理的决策中, 风险交流工具可以是书面的、口头的或可视化的多种信息形式5。在早期的风险分析框架中, 风险交流与风险评估、风险管理共同组成了风险分析的全过程, 这三部分相对独立, 但互有交叉, 其中:风险评估是定性或定量地描述风险的过程, 为风险管理和风险交流提供科学的基础;风险管理是为
13、确保适当的保护水平而权衡、选择各种措施, 并实施控制手段;风险交流作为风险分析的重要组成部分, 能够将风险信息有效地传递给公众, 明确风险中存在的问题以及制定最佳风险管理决策6。后来风险管理者和科学界逐渐认识到风险交流活动应当贯穿风险分析的全过程, 根据 USEPA 的最新风险分析框架, 风险评估、风险管理被置于风险交流的范围之内, 但这并不意味着简单的从属关系, 而是更强调三者的融合, 同时也体现了风险交流的桥梁作用5。图 1 美国环境保护署关于风险交流、风险评估和风险管理三者关系的框架图5 下载原图2 美国、欧盟、日本和 WHO 的环境与健康风险交流20 世纪 80 年代中期, 西方国家所
14、面临的危险化学品、核工业等威胁加剧, 对风险交流的兴趣空前高涨, 促使风险交流逐渐发展成为环境和卫生领域的风险管理和社区决策的必要组成部分。USEPA、欧盟、日本和 WHO 等已经进行了风险沟通的大量研究, 建立了相应的法律法规以及配套技术支持文件 (表 1) , 以此来保障风险沟通中公众对环境风险信息的知情权。2.1 美国美国政府于 1986 年设立超级基金修订与重新授权法案, 该法案第三章明确规定:“化工企业要注意制造、存放、贮藏、搬运、排放的化学物及其风险, 并且有告知民众相关信息的义务。”该法案倡导的公民“知情权”, 构成了进一步推动风险交流研究的法律基础。涉及风险管理“知情权”的法律
15、研究和理念传播不断深入人心, 风险交流的必要性和重要性越来越为人们所认同。1986 年7 月, 全美首届“风险交流全国研讨会”在华盛顿举行, 这标志着美国风险沟通领域开始走向成熟7。1987 年, USEPA 发布了超级基金场地风险交流:问题和目标的分析, 用于解决低概率情况下风险交流出现的问题8。90 年代开始, USEPA 相继发布了鱼类消费警告中化学污染数据评估的指南:风险交流9、超级基金风险评价中的社区参与10、风险交流行动:环境案例研究11、超级基金社区参与手册12、风险交流行动:风险交流工作手册13、风险交流行动:信息地图工具14、风险交流行动:鱼类警示的案例研究15、放射性风险交
16、流:危机交流的应急响应16、概率风险评价支持决策制定:常用问题17和人体健康风险评价支持决策制定的框架18等一系列技术文件, 以及实时更新的超级基金社区参与工具箱19, 提供了有关风险交流的原则、步骤和技术手段, 用以指导 USEPA 以及其他部门开展有效的风险交流。见表 1。2.2 欧盟在欧洲, 风险交流也同样应用于环境、食品、核能等方面的公共管理之中。1990 年欧盟发布的关于自由获取环境信息的 90/313/EEC 指令是环境信息立法的开端20, 该指令首次将环境信息的获取作为一种独立的权利在立法中予以保护。1998 年欧洲经济委员会环境政策委员会通过了关于在环境领域的信息公开、公众参与
17、决策和诉诸司法的公约 (又称奥胡斯公约) , 详尽地规范了环境信息公开制度20。2003 年发布的公众获取环境信息指令取代了 1990 年的指令, 规定了企业环境信息公开的范围、时限、法律救济等内容21。为更好地管理环境数据和信息, 便于决策者获取高质量的环境信息, 以及公众对环境信息的获取、收集和传播, 欧盟另设有“欧盟委员会关于共享环境信息系统的交流”平台22, 该系统提出了收集、交流和使用环境数据和信息的更新和简化方法, 用以指导各成员国、欧盟委员会和欧盟环保署。这些是各成员国公众获得有关环境信息的法律和技术保障。此外, 荷兰健康委员会于 2003、2013 年相继出版了不确定性评估和交
18、流指南的第一版和第二版, 介绍了不确定性评估和交流的目的、用户、内容和不确定性的类型, 并给出了环境评价中不确定评估和交流的详细指南;2013 年还同时发布了不确定性交流指南, 主要回答风险交流中有关目标人群、问题设计、评估对象、交流程度、关键问题、知识库、不确定性确定和表达等关键问题23。见表 1。2.3 日本日本在风险交流方面也建立了相应的“风险通报制度”, 让市民、产业界和行政部门等所有方面共享有关化学物质及其环境风险的准确信息, 同时推进旨在相互沟通的风险通报制度。例如, 收集积累“化学物质数据表”及“简单化学物质指针”等信息、派遣化学物质顾问、举办有关化学物质和环境圆桌会议及化学物质
19、内分泌紊乱作用的国际专题讨论会等24。见表 1。2.4 WHOWHO 在 2005、2008 年分别出版了突发事件沟通指南25、WHO 突发事件的沟通规划指南26, 主要介绍突发公共卫生事件的风险沟通原则和方法。但其风险交流主要针对公共卫生领域突发性的卫生事件, 而非环境污染事件。见表 1。2.5 不同国家和地区风险交流技术比较及案例介绍美国在环境与健康风险交流方面研究较早, 其技术体系最为完善, 强调社区和公众参与, 以及政府、企业、社区以及其他非政府组织等利益相关者的互动交流, 其风险交流的技术文件和工具多围绕这方面建立19;欧盟在环境风险交流方面, 主要通过立法规范环境信息公开制度, 规
20、定欧盟成员国公众可以自由获取和传播当局持有的环境信息, 建有欧盟委员会共享环境信息系统22;日本风险通报制度的推进, 主要侧重于化学物质的风险评估和管理, 包括收集积累“化学物质数据表”及“简单化学物质指针”等信息、表 1 不同国家、地区、机构的环境与健康风险交流相关技术文件及其主要内容 下载原表 表 2 不同国家、地区、机构的风险交流技术比较及案例应用 下载原表 3 我国环境与健康风险交流的管理及应用现状3.1 环境风险交流我国目前在环境信息公开方面的法律法规、技术规范、管理制度以及实际应用都已相对成熟。国家环境保护总局 2007 年公布的环境信息公开办法 (试行) 正式确定了我国的环境信息
21、公开制度, 促进了我国从传统政府主导的环境管理模式向多方参与的开放式环境管理模式的转变28。环保部 2013 年发布的关于加强污染源环境监管信息公开工作的通知强调, 各级环保部门应根据污染源环境监管信息公开目录的要求, 主动公开污染源环境监管信息。2014 年环保部再次发布企业事业单位环境信息公开暂行办法, 明确企事业单位环境信息公开的内容、方式、时限、法律责任等。2015 年开始实施的新中华人民共和国环境保护法, 也在第五章进一步确立信息公开和公众参与的法律要求29。此外, 建设项目环境影响评价信息公开是起步较早发展较快的一个部分。2006年, 国家环保总局发布环境影响评价公众参与暂行办法,
22、 对建设项目在不同阶段的环境信息公开进行了全面规定, 包括信息公开的内容、方式和时限;2013 年环保部又出台了建设项目环境影响评价政府信息公开指南 (试行) , 要求自 2014 年 1 月 1 日起, 建设项目环境影响评价、建设项目竣工环保验收信息等全过程信息均要进行公开, 环境影响报告书须全文公开;2015 年 12 月, 环境保护部印发建设项目环境影响评价信息公开机制方案, 从信息公开责任主体、义务范围、公开方式等方面对环评信息公开机制进行完善, 其实施必将推动环境评价信息公开机制的跨越式发展30。在具体应用上, 环保部每年发布的中国环境状况公报, 也对于全国重点区域或流域的污染物排放
23、情况、淡水环境、海洋环境、大气环境、声环境等环境信息进行公开, 各省、市环保局也相应公开所在区域的环境质量信息。此外, 大气环境方面, 目前我国已在 338 个城市的 1 436 个监测点位开展大气环境质量信息公开, 包括环境空气质量标准 6 项常规指标的实时监测数据以及空气质量指数 (AQI) ;水环境方面, 环保部数据中心公开全国主要流域重点断面水质自动监测周报, 包括 p H 值、溶解氧、总有机碳及氨氮等指标29。3.2 健康风险交流在环境污染的健康风险交流方面, 2007 年原国家卫生部、环保总局等 18 部委联合印发的国家环境与健康行动计划, 提出了“建立国家环境与健康信息共享与服务
24、系统”, 要求建立环境与健康信息共享机制, 根据部门职能和国家信息管理有关规定, 建立并完善环境与健康信息发布制度。我国卫生部门在甲型 H1N1 流感防控、重症急性呼吸综合征 (SARS) 等公共卫生事件的应对中, 积累了一定的风险沟通的管理和技术基础。原卫生部制定了我国首部风险沟通指南, 出版了突发卫生应急事件培训教材卫生应急风险沟通, 从理论和实践层面科学地介绍了风险交流的相关概念、原则、沟通监测、信息管理、实施方案、媒体合作、公众沟通, 以及政府、部门间的沟通协作等31。然而, 目前我国尚无环境污染的健康风险信息公开的相关国家制度、政策, 相关科研项目的研究结果也往往因为涉密等原因无法公
25、开。4 环境与健康风险交流的国际经验借鉴现阶段我国公众对环境污染及其导致的健康问题关注度的逐年升高, 然而我国关于环境与健康风险交流的技术研究薄弱, 政策法规缺乏, 难以有效支撑我国环境与健康的风险管理工作。总结和学习这些发达国家和组织的经验, 对我国现阶段开展相关的科学研究、完善立法制度, 以及相应的管理应用都有很好的借鉴意义。建议如下:(1) 推进环境与健康风险交流的相关法律、法规、政策的制定、修改和完善工作, 建立国家环境与健康风险信息交流制度。由于环境与健康风险信息涉及环保、卫生计生、水利、农业、气象等多部门, 因此要尽快推动多部门共同制定环境与健康信息公开的多方协作机制, 由国务院发
26、布环境与健康风险信息公开管理条例, 明确信息公开的原则、主体范围、信息内容、方式方法、法律责任等, 并且各部门以此作为“基本法”, 制定相应的部门规章和实施细则;另外, 在制定环境与健康的相关政策法规时, 应当充分考虑纳入环境与健康风险交流的要求, 保障公众的环境与健康风险信息知情权、参与权和监督权。(2) 加强环境与健康风险交流技术研究, 以及科研经费和工作经费保障, 建立我国环境与健康风险交流的技术支持体系。首先, 借鉴美国、欧盟等发达国家和地区经验, 鼓励和引导科学家对有关环境与健康风险交流的原理、原则、策略、步骤、技术、工具、应用等方面开展深入的研究, 建立我国环境与健康风险交流的相关
27、技术手册、工具包以及信息平台, 为我国环境健康管理工作提供切实有效的技术支持;此外, 要加强科技管理部门、环保和卫生部门对环境与健康风险交流的重要性、必要性和迫切性的认识, 在重大科研项目、部门工作项目的预算中应当有用于环境与健康风险交流相关的基础研究、应用研究、学科建设和人才培养的经费。(3) 加强风险交流专业机构的建设, 以及相关人员风险交流能力的培养, 保障环境与健康风险交流的有效实施。环境与健康风险交流是一项技术性与政治性都很强的任务, 政府及相关管理部门应当设立从事风险交流的专业机构, 或者相关的专家咨询委员会, 专门负责与媒体、公众、科研机构、企业以及相关非政府组织 (NGO) 等
28、对接, 管理、指导和规范环境与健康风险交流工作的开展;其次, 要形成一套科学、规范但又易于公共接受和理解的完整的、标准化的技术手段, 针对环境与健康相关的各级行政管理人员及有关专家, 开展风险交流技能和技巧的专业培训, 提高从事风险交流的专业人员媒体应对、应急反应等方面的能力。(4) 加强环境与健康风险的科普知识宣传, 建立公众信息交流平台, 推动管理人员、科学家和公众等利益相关者的多方参与。发动各方面的社会力量 (社会组织、高校、科研单位、公益组织、NGO、企业等) , 开展多种形式的环境与健康科普宣传, 包括环境与健康素养, 环境健康公益活动, 化工、垃圾焚烧等敏感行业的科普宣传等等;要充分利用公众对环境与健康风险的关注和自我权利意识, 正确引导社会力量参与环境与健康风险交流和管理决策中来, 建立双向甚至多向的风险交流机制, 而不是政府单向的信息公开;要充分利用当前互联网的时效性、便宜性, 建立或开发相应的环境与健康专题
