1、1民事诉讼法审判监督程序修改的意图及其实现一、 民事诉讼法修改的背景和指导思想民事诉讼法规定了人民法院审理民事案件的具体程序以及诉讼参与人在诉讼中的权利义务，它是国家重要的基本法律之一。通过对 1982 年颁布的民事诉讼法（试行）的全面修订，1991 年七届全国人大第四次会议通过了中华人民共和国民事诉讼法。十六年来， 民事诉讼法对于保护当事人的诉讼权利，保障人民法院正确和及时审理各类民事案件，促进我国社会主义经济社会持续健康发展，发挥了重要的作用。同时，随着改革开放以及我国社会主义市场经济体制的建立和完善，经济成分、组织形式和利益关系等日趋多元化，新情况新问题不断出现，人民法院在审理日益增多的
2、民事纠纷中，遇到了许多新的矛盾和问题。特别是1991 年民事诉讼法审判监督程序中，对申请再审事由、审查程序等规定不够具体明确，影响和制约了审判监督职能的发挥。一些申诉得不到及时处理，有的被长期搁置，形成了“申诉难” 的局面。 “申诉难 ”，难就难 在应当再审的未能再审，应当及时再审的长期未能再审，不少当事人申请再审的权利得不到保障。为此，中央高度重视解决人民群众反映强烈的“申 诉难” 问题，并将民事审2判监督程序改革作为司法体制改革的重要任务之一。十届全国人大每次会议期间，均有不少代表提出修改现行民诉法议案，其中针对当事人“申诉难”、 “执行难”，要求完善 审判监督程序和执行程序的议案 57
3、件，占总数的近三分之二。因此，十届全国人大常委会立法规划也将民事诉讼法修改列入其中，准备及时进行立法修改，以满足人民群众依法实现申请再审权利的要求。另一方面，多年来，最高人民法院致力于研究对现行当事人申请再审权利进行诉权化改造的办法，积极探索建立符合我国国情的再审之诉的可行性和制度模式。2005 年 10 月，最高人民法院人民法院第二个五年改革纲要明确指出：“改革民事、行政案件 审判监督制度，保护当事人合法权利，维护司法既判力。探索建立再审之诉制度，明确申请再审的条件和期限、案件管辖、再审程序等事项，从制度上保证当事人能够平等行使诉讼权利。 ”2006 年初，最高人民法院专门就改革民事、行政案
4、件审判监督制度向中央请示，建议相关立法修改，并为全国人大常委会代拟关于保障当事人申请再审权利、维护司法公正的决定（送审稿）。与此同时，为配合民事、行政再审制度改革，最高人民法院于决定在广东省高级人民法院和江苏省高级人民法院开展改革试点。广东省高级人民法院以广东省法院再审诉讼暂行规定为改革试点的纲领性规范文件，将“可能有 错” 作为再 审准入原则，在广东 全省探索民事再审制度的诉权化、程序化、法定化。江苏省高级人民法院将江苏省高级人民法院关于民事、行政申请再审案件审理程序的实施意见（试3行）作为改革试点的纲领性规范文件，以“做到 六个明确、区分两 类 事由 、实行两个分离”为要求，在江苏部分地区
5、推行以申请再审诉权化为目标的试点工作。受联合国开发计划署（UNDP）资助，最高人民法院于 2006 年 8 月在江苏省无锡市召开“民事再审理论与实务国际研讨会”；9 月，组团出 访考察法国、德国民事再审制度。2007 年 1 月，最高人民法院召开广东、江苏两省审监改革试点情况汇报会，就申请再审渠道是否畅通和规范、再审事由把握等方面的改革前后状况，掌握第一手的实证数据。这一系列的学术探索和试点实践，为破解民事再审程序立法和司法中的有关难题，进行了有益的理论准备和经验积累。全国人大启动立法程序后，广泛听取各方意见。最高人民法院作为国家审判机关，积极予以配合，并专门成立民诉法修改研究小组定期或不定期
6、的研究和总结各地的司法实践经验，及时向全国人大法工委提供所需素材。为了解决当事人“申诉难 ”、“申请再审难”，切 实保障当事人申请再审的权利，同时规范申请再审的行为，避免有的当事人无理缠诉， 进一步完善我国的民事再审制度，这次修改民事诉讼法主要解决了审判监督程序中意见反映集中、修改条件比较成熟的几个重要问题。二、 民事诉讼法修改的特点围绕着实现当事人申请再审的诉讼权利，完善民事再审程序，本次民事诉讼法修改有以下几个重要特点：41、初步建立具有我国特色的再审之诉构建再审之诉，对现行当事人申请再审权利进行诉权化改造已经成为理论界和司法领域多数人的共识。 “再审之诉” 的含义在不同的场合或表述中也许
7、有微妙差异，但一般说来，其大体的意思就是应赋予当事人针对生效裁判而寻求救济的部分行动以“诉权” 或“ 诉讼权利”性质，既给以充分的程序保障，又要求当事人承担相应的义务。 1诉权或诉讼权利作为一种法律承认和保障的利益，只有现实地交由当事人依法行使，才能真正畅通当事人申请再审的渠道；保护申请再审权利的行使，并不排斥规范当事人的申请再审行为，维护二审终审制度有效性。如果不讲任何条件、不讲任何标准，不在法律程序之内实现申请再审权，表面上看上去似乎保护了申诉权，但实际上将使社会关系和法律关系长期处于不稳定状态，从根本上危害我国的民事诉讼制度，也必将从根本上危害当事人的切身利益。另一方面，从两大法系尤其是
8、大陆法系国家的法治发展经验来看，普遍设立以当事人行使再审之诉为主渠道的民事再审发动程序，我国初步确立再审之诉契合了民事诉讼由职权主义模式向当事人主义发展的世界潮流。同时，本次民事诉讼法修改，在 1991 年民事诉讼法初步确立“申请再审” 的基础 上， 进一步推进将当事人申请 再审诉权化改造的立法意图，明晰化、法定化旧有再审事由，使“ 确有错误” 进一步转化为当事人可以客观把握的打开再审程序之门的“钥匙” 。因而，在1 参见王亚新：“再审之诉的再辨析” ，载法商研究第 2006 年第 4 期。5我国初步确立再审之诉，是向当事人依法赋予充分权利、当事人责任自负以及减少公权力主动干涉的过程，其实质是
9、法律规范由义务本位向权利本位的历史跃进。2、形成民事再审程序的“三阶”架构对再审之诉的审理程序，理论界有“一阶 构说” 、“二阶构说”和“ 三阶构 说” 之分。 “一阶构说”是将整个再 审过程视为一个程序，没有进行阶段性划分；“ 二阶构说” 则把整个再 审程序划分为对再审事由的审查和对原诉的再审审理两个相对独立的阶段；“三阶构说” 则将再 审程序分 为三个阶段，即对 当事人再审申请进行形式审查，决定是否立案受理的阶段以及对当事人再审事由是否成立的审查、对原诉进行再审审理三个阶段。前两种学说并不能完全反映民事再审制度的特点， “三阶构说” 则 是对再审程序更为精细的划分，用这样的程序去处理再审之
10、诉，被认为使审理程序清晰明了，符合程序公开、公正、可操作的要求。 2修改前的民事诉讼法审判监督程序中仅就管辖法院、发动主体及再审事由、申请再审期限及决定再审后的审理程序作了原则性规定，对如何处理当事人申请再审，没有相关程序规定。最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第二百零六条规定：“ 人民法院接到当事人再审申请后， 应当进行审查” ，但对应如何进行审查，当事人在审查阶段的权利义务、法院的审查程序等也没有作出具体规定。而在我国司法实践中，对当事人申2 参见李浩：“构建再审之诉的三个程序设计” ，载法商研究第 2006 年第 4 期；日本 高桥宏志：重点讲义民事诉讼法 ，张卫
11、平、许可译，法律出版社 2007 年 4 月版，第 473 页。6请再审案件的再审程序实际上是包括下述三个阶段：立案受理阶段、再审事由审查阶段和再审审理阶段。受案、事由审查、再审审理构成了目前人民法院审理当事人申请再审案件的三个相对独立的程序阶段。本次民事诉讼法修正，通过增加第一百八十条和第一百八十一条内容，对立案受理阶段和再审事由审查阶段分别予以明确，加之重排后的民事诉讼法第一百八十六条对修改前民事诉讼法第一百八十四条的沿袭，我国民事再审程序的“三阶”架构逐步成形。3、突出程序正义的理念程序的公正性的实质在于排除恣意因素、避免权力滥用，保证决定的客观正确。修改前民事诉讼法审判监督程序中，由于
12、立法上缺乏对当事人申请再审与受理、审查等相关程序的规定，使得当事人申请再审没有建立一个公开、透明的程序规则，不能从制度上对当事人申请再审行为加以规范和引导、对法院受案和审查等行为进行约束。因而，当事人申请再审的受案、审查等司法实践， 带有浓郁的职权主义色彩，处于不完全公开状态，一定程度上形成了“申诉难 ”、“申请再审难”。 民事诉讼法本身应当是司法程序正义的保障。合理、合法地适用程序对于当事人在适用完成后的行为态度起到信念上的暗示作用，使当事人相信在这种程序下作出的适用结论对于他是公正的。 3本次民事诉讼法修正，对 当事人申请再审进行诉权化改造，将当事人申请再审从诉3 公丕祥：法理学 ，复旦大
13、学出版社 2002 年版，第 239 页。7的提起与受理、审查、再审审理进行完整展示，使程序的启动、运行和终结完全在公开、透明、科学的程序规则下进行，从制度上确保了实现当事人申请再审权利的法律效果。此外，本次民事诉讼法修改，还在再审事由设置上强化了程序正义的理念。除了在第一百七十九条第一款第（七）项至第（十二）项中规定六项程序违法的再审事由外，还在该条第二款中设置程序性兜底条款，规定出现违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的其他情形，人民法院应当再审。4、初步厘清申请再审与信访老 百 姓 有 伸 冤 之 处 ,当 事 人 不 服 生 效 裁 判 可 以 请 求 案 件 再审 ,这 在 中 华
14、 法 制 文 明 史 中 始 终 被 视 为 天 经 地 义 之 事 。信访、申诉、申 请再审这些概念，在目前政治经济及社会文化条件下，内涵十分复杂，在老百姓甚至一些法律专业人士的日常话语中，三个概念之间有着相当重叠的涵义。如何从理论上和实践中将申请再审从信访中或信访从申请再审中剥离出来，对于强化诉讼权利意义上的申请再审案件的审理以及对民主权利意义上、反映国家机关和国家工作人员违法乱纪等失职行为的信访申诉的分流和处理，意义重大。本次民事诉讼法修改，在第一百八十条中第一次以立法形式提出了“ 再审申请书” 概念，意味着当事人提出申请再审至少在形式意义上应当提交载明双方当事人、原生效裁判文书案号、具
15、体再审事由、再审请求和理由等内容的书状，而不是无法获得有效信息的“ 来信来访” 。此外，第一百八十一条 规定8应当以民事裁定书形式及时回复该申请再审书，表明对待当事人的申请再审诉讼权利，展示的是裁判结果。三、 民事诉讼法修改的主要内容本次民事诉讼法修改，力图完善审判监督程序中的一些重要问题，以达到切实保障当事人申请再审权利、进一步规范民事再审程序的目标，修改的主要内容包括以下几点：1、明确了向上一级人民法院申请再审修改前的民事诉讼法规定，当事人提出申请再审可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出。这一具有灵活性的申请再审管辖制度虽然给予当事人和上下级人民法院较大的自主性，但是经过十余年司法实践
16、证明，由于立法上对申请再审管辖规定双重共同管辖权的同时，没有确立管辖冲突解决规则，造成了现实中申请再审管辖的混乱局面。主要表现在以下两方面：一方面，原审人民法院对已经作出生效裁判的案件从主观上可能不愿意再次介入，基于上一级人民法院也享有管辖权的规定，往往将当事人推向上级人民法院；在原审人民法院败诉的结果使当事人对原审人民法院能否自行纠错产生一定怀疑，当事人更愿意向上级人民法院求得救济。上级人民法院通常认为应首先由原审人民法院自行审查并纠正自身的错误，不应将矛盾上交。因而习惯于将当事人的再审申请转交原审人民法院处理。由于立法上的不确定性，使得有的申请再审案件未能及时获得处理，给当事人造成一定困扰
17、和不满，有的甚至导致矛盾激化；另一方面，由于立法上的不9确定性，实践中不少当事人向原审人民法院提交再审申请书的同时，也向上一级人民法院提交再审申请书，甚至同时向更高级别的人民法院上访申诉。这种当事人申请再审的无序状态，造成了多头申诉、反复申诉、重复立案现象，极大地浪费了司法资源，影响了社会安定秩序，也造成了当事人讼累。虽然域外立法例关于再审管辖制度的规定，对再审之诉基本采取以原审法院管辖为原则。但是，由于我国采取二审终审制民事诉讼模式，缺乏欧美各主要法治国家最高法院作为第三审法院处理统一法律适用的制度安排，又由于中华法制文化传统以及我国现阶段社会公众的法治意识等因素，因而再审事由中既包括事实错
18、误和程序错误问题，又包括法律适用错误，明确规定申请再审可以向上一级人民法院提出。这样规定，既可以消除当事人和社会大众对原审法院管辖申请再审案件公正性的顾虑，客观上也增强了再审程序的权威性和公正性，符合诉讼管辖程序正义规则及我国现阶段国情的需要。2、进一步将再审事由明晰化、具体化民事诉讼经过一定的程序保障，得出发生法律效力的裁判，在一般情形之下不应变动，进而促进社会生活秩序的回复或形成，这乃是既判力概念的主要内涵。既判力通过裁判终局性达成，不容许再轻易地加以改变，并不意味着没有例外。相反，再审制度的存在，在一定意义上说是反向划定既判力作用的边界。这一边界的确定，一般来讲主要是通过设立法定再审事由
19、进行的。民事10再审事由，也称为申请再审事由，是指法院审查应否启动民事再审程序的理由或根据，被视为打开再审程序之门的钥匙。 4在大陆法系的民事诉讼理论中，民事再审事由也被认为是原裁判存在重大瑕疵以及作为判决基础的资料存在异常缺陷，正是因为原裁判存在着无法治愈的瑕疵，所以才导致通过再审，宣告原裁判的无效。 5本次民事诉讼法修改中结合我国目前的政治、经济、文化和法治发展水平等现实国情以及审判实践，针对民事诉讼中容易发生错误的因素与环节，兼顾了传统和借鉴各国先进立法例，遵循宽严适度原则，将应当再审的情形予以列举。通过将修改前的民事诉讼法第一百七十九条规定的 5 项可以申请再审的事由变为现在 13 项
20、再加一款，对修改前过于笼统、简约、操作性不太强的事由加以进一步明晰化、具体化，增强客观性，使受到错误裁判损害的当事人更加明确在什么情况下可以提起申请再审，尽可能地提供救济机会。至于规定第一百七十九条第二款“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”，是由于在立法初期曾有人担心列举事由可能将原来事由“改窄了” ，因而增设一个总括性兜底事由“其他致使原判决、裁定错误的情形” 。经过反复论证，从再审程序补充性原理、进一步规范再审程序的角度，最终确定设立程序性兜底事由。但是，适用该事由有两个条件：一是违反法定程序，是指第一百七十九条第一款中已经列明的程序4 参见张卫平：“民事再审事由研究” ，载
21、法学研究2000 年第 5 期。5 参见日本 高桥宏志：重点讲义民事诉讼法 ，张卫平、许可译，法律出版社 2007 年 4 月版，第 471页。11性事由之外的情形；二是可能影响案件正确判决、裁定，是指由于程序违法可能导致实体处理上的不公正。3、明确了再审事由的审查期限修改前民事诉讼法未对申请再审审查期限作出规定，意味着人民法院审查当事人申请再审的案件，法律上是没有明确的时间限制的。这不仅使程序的设立不科学、不严谨，也是造成一些申请再审案件久拖不决，导致当事人不满并长期申诉、缠诉的一个重要因素。为提高司法效率，减少涉法上访现象，完善申请再审审查程序，切实保障当事人的合法权益，在本次民事诉讼法修
22、改中，通过第一百八十一条增加了人民法院对当事人申请再审一般应当在三个月内审查完毕的规定。当然，当事人提交再审申请书后，人民法院需要进行必要的形式审查，在符合必要的受理条件的情况下应当立案受理。若由于当事人未提供符合要件的再审申请书等材料，导致人民法院没有及时立案受理的，或者需要调取原审卷宗的，则不存在开始起算审查期限的问题。至于在何种特殊情形下，由院长批准可以延长审理期限，留待司法实践中根据人民法院的承受能力以及个案可能存在的特殊情形等，继续探索、总结和确定。4、延长了特殊再审事由的申请再审期间从有关国家的立法例来看，申请再审期间一般是规定一个相对较短的相对期间（一般为一个月或两个月）和一个较
23、长的绝对期间（一般为五年）。相对期间为不变期间，从当事人知道或应当12知道再审事由时起算，以催促当事人及时行使诉讼权利；绝对期间为除斥期间，一旦经过则没有救济途径，牺牲个案公正而维护程序安定和社会生活秩序的稳定。修改前的民事诉讼法，仅仅规定当事人的申请再审，应当在原审判决、裁定发生法律效力后二年内提出。二年申请再审期间为不变期间，以裁判发生法律效力为起算点，没有考虑当事人知道或应当知道再审事由的情形，使该两年期间又类似于绝对期间的性质。实践中，确实有一些案件，申请再审事由出现在二年申请再审期间之后。如果一律不允许这类案件由当事人提出申请再审，则不利于当事人合法权益的保护。在本次民事诉讼法修改中
24、，考虑到二年申请再审期间的规定已经实施多年，已为社会所接受，相对我国目前的国情也比较合理；同时，考虑到如果缩短二年的申请再审期间，容易造成对当事人申请再审权利进行限制的印象，可能不被社会大众和当事人所接受。因此，民事诉讼法第一百八十四条在保留原第一百八十二条二年申请再审期间的规定，同时规定“二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提出”。也就是 说，对超过两年申请再审期间仍给予一定宽限期间的例外情形仅为两种事由，其他再审事由应当严守两年期间设置，实质上是强化了两年申请再审期间为除斥期
25、间的性质，体现了经过法律赋权之后，当事人未及时行使权利应当责任自负的立法意图。当然，这两类事由是否13根本不受绝对期间限制，还需今后作进一步研究论证。5、完善了检察机关的法律监督民事诉讼法从三方面修改了检察机关法律监督的规定：一是将人民检察院的抗诉事由进一步具体化。修改前的民事诉讼法第一百八十五条规定了人民检察院可以因 4 种情形而提出抗诉，对于检察院提出抗诉的案件，人民法院应该再审。本次修改民事诉讼法，将人民检察院可以提请抗诉的 4 项情形具体划分为 13 项，加上另外一款规定，使当事人申请再审事由和人民检察院提出抗诉的事由一致起来。二是明确规定“上级抗 ”原则和接受抗诉的人民法院。即 对生
26、效民事判决、裁定的抗诉原则上实行“上 级抗” ，与上级人民检察院同级的人民法院接受抗诉。只有最高人民检察院对最高人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权向最高人民法院提出抗诉。三是明确规定抗诉案件的裁定进入再审的期限。修改后的民事诉讼法第一百八十六条规定，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审裁定。避免了人民检察院虽然提起抗诉，但是由于没有期间的规定，抗诉进入再审程序时间会拖得比较长。不过，在立法修改过程中，有些学者和部门提出，民事诉讼是平等主体之间的纠纷，诉讼主体应平等地参与诉讼活动，检察机关不应轻易介入一方，抗诉范围应当逐步限制在涉及国家利益14和社会公
27、共利益等之内。我们认为这种观点有一定合理性，可以留待继续研究和探讨。四、需要强调的几点问题修改后的民事诉讼法于 2008 年 4 月 1 日起施行，将对保障人民群众的合法权益，促进社会和谐，规范司法行为，维护司法公正，维护社会主义法制和司法权威，起到积极的推动作用。为此，需要抓好以下几项工作：1、适当增配人民法院的审监机构和力量经初步数据预测，随着申请再审管辖的上提一级以及一些期日的规定，各级法院特别是最高人民法院、高级人民法院审理审监案件的工作任务量将大幅上升，各高级人民法院将成为解决审监案件的最重要环节。由于要承担大量再审审理的任务，中级人民法院的审监案件量可能不会下降甚至还会增加。本次民
28、事诉讼法修改中的再审事由明晰化、法定化，给第一审和第二审程序树立了新的案件质量标准，但是原审案件质量特别是一审案件质量的确保，仍然是让再审程序回归特殊救济程序而非常规程序的关键，因而基层人民法院审判监督庭担负起本院的审判质量监督管理职能，意义重大。除此之外，它们还要处理刑事、行政申请再审的审监案件以及中级法院依照民事诉讼法第一百八十六条下交的民事抗诉案件的再审。因此，需要适当增配人民法院的审监机构和力量。同时，伴随着民事诉讼法审判监督程序的修改，最高人民法院已经着手研究一审案件管辖的审级调整，探索15更加科学、合理的审级资源配置。2、加强学习、注重总结经验本次民事诉讼法修改的条文虽少，但是内涵极为丰富，几乎涉及到民事诉讼的方方面面。因此，全国各级人民法院要认真学习民事诉讼法修改决定，深刻领会立法精神，不断总结经验，为处理好每一件审监案件做好积累。3、继续加强研究探索本次立法部门启动的对民事诉讼法的修改，是在民事诉讼法基本框架不变的前提下，对民事诉讼法规定的当事人申请再审权利进行诉权化改造，并非对民事诉讼法审判监督程序进行全面改革和修订。因此，本次立法修改后，仍然需要各级法院继续加强调查研究，促进我国民事再审之诉制度的新发展。
