第二部分、内控监督篇.doc

1、40内控监督篇（试行）41第一章 银行会计内部控制前 言企 业 在 运 营 过 程 中 ， 会 面 临 大 大 小 小 各 种 风 险 ， 如 何 合 理 的 规 避 和 运 用 风 险 ， 去 获 得 更高 的 收 益 ， 是 现 代 企 业 必 须 认 真 面 对 和 研 究 的 问 题 。 商 业 银 行 作 为 经 营 货 币 的 特 殊 企 业 ， 面临 的 风 险 更 大 、 范 围 更 广 ， 并 与 国 民 经 济 的 发 展 和 国 家 社 会 的 稳 定 息 息 相 关 。 加 强 内 部 控 制 ，防 范 化 解 经 营 风 险 已 经 成 为 商 业 银 行 经 营 管

2、 理 永 恒 的 主 题 。商 业 银 行 从 产 生 的 时 候 起 ， 便 与 经 营 失 败 和 危 机 联 系 在 一 起 ， 尤 其 是 在 20 世 纪 80 年 代后 ， 银 行 经 营 失 败 越 来 越 多 的 由 内 部 控 制 制 度 失 效 造 成 。 一 系 列 商 业 银 行 内 部 控 制 失 败 的 事件 促 进 了 金 融 界 对 商 业 银 行 内 部 控 制 的 研 究 ， 并 直 接 导 致 了 1998 年 9 月 商 业 银 行 内 部 控 制 理论 里 程 碑 式 研 究 成 果 巴 塞 尔 银 行 监 管 委 员 会 银 行 组 织 内 部 控

3、制 系 统 框 架 的 出 台 。 经 过几 年 的 实 践 ， 各 国 商 业 银 行 在 内 部 控 制 建 设 和 实 践 方 面 有 了 长 足 的 进 步 ， 但 这 并 不 意 味 着 内部 控 制 理 论 的 健 全 与 完 善 。 美 联 储 的 研 究 表 明 ， 1990-1991 年 破 产 的 286 家 银 行 中 有 26%是 由内 部 犯 罪 造 成 ， 61%的 破 产 银 行 存 在 诈 骗 、 非 犯 罪 性 违 规 和 内 部 贷 款 损 失 等 问 题 。 国 际 银 行 监管 权 威 机 构 在 剖 析 英 国 巴 林 银 行 、 法 国 里 昂 银

4、行 、 日 本 大 和 银 行 等 几 起 著 名 银 行 失 败 案 例 的原 因 时 发 现 ， 除 了 内 部 控 制 失 效 外 ， 很 难 再 找 到 其 他 因 素 。 银 行 内 部 控 制 侧 重 于 微 观 个 体 的 安 全 与 效 率 ， 良 好 的 内 部 控 制 能 发 挥 出 比 外 部 监 管 更 有效 、 持 久 的 作 用 ， 因 此 商 业 银 行 内 部 控 制 是 整 个 银 行 业 风 险 防 范 体 系 的 基 础 。 商 业 银 行 内 部控 制 制 度 的 重 要 性 和 务 实 性 ， 决 定 了 制 度 研 究 的 现 实 价 值 ， 200

5、2 年 9 月 7 日 ， 中 国 人 民 银 行在 银 行 组 织 内 部 控 制 系 统 框 架 发 布 4 年 后 ， 制 订 了 商 业 银 行 内 部 控 制 指 引 ， 标 志 着我 国 商 业 银 行 内 部 控 制 理 论 研 究 进 入 了 一 个 崭 新 的 阶 段 。 伴 随 着 中 国 商 业 银 行 的 市 场 化 、 商业 化 改 革 ， 对 内 部 控 制 的 研 究 不 断 取 得 新 的 进 展 与 成 果 。第 一 节 内 部 控 制 理 论 发 展商 业 银 行 内 部 控 制 制 度 是 在 西 方 内 部 控 制 理 论 基 础 上 ， 为 适 应 现

6、 代 银 行 管 理 和 监 督 而 产生 和 发 展 起 来 的 。 本 章 简 要 地 介 绍 了 西 方 内 部 控 制 理 论 的 发 展 ， 现 代 商 业 银 行 内 部 控 制 理 论的 形 成 及 我 国 商 业 银 行 内 部 控 制 理 论 的 发 展 与 现 状 。一 、 内 部 控 制 涵 义 的 演 进内 部 控 制 理 论 的 发 展 ， 大 致 经 历 了 内 部 牵 制 、 内 部 控 制 、 内 部 控 制 结 构 、 内 部 控 制 整 体42框 架 四 个 发 展 阶 段 。（ 一 ） 内 部 牵 制 阶 段 （ Internal Check）内 部 控

7、制 （ Internal Control） 是 社 会 经 济 发 展 到 一 定 阶 段 的 必 然 产 物 。 内 部 控 制 产 生于 本 世 纪 40 年 代 至 70 年 代 西 方 国 家 企 业 管 理 中 的 内 部 牵 制 。1.早 期 内 部 牵 制 思 想早 在 公 元 3600 年 前 的 美 索 不 达 米 亚 时 期 ， 简 单 的 物 品 管 理 活 动 中 就 无 意 识 的 体 现 内 部 牵制 思 想 ； 在 古 埃 及 ， 货 币 存 入 银 库 、 谷 物 进 粮 仓 前 ， 都 必 须 先 由 监 察 官 检 查 登 记 ， 入 库 时 再由 出 纳

8、官 清 点 、 记 录 和 保 管 ； 古 罗 马 已 产 生 了 “双 人 记 账 制 ”， 规 定 一 笔 帐 务 要 由 两 个 记 账员 同 时 记 载 ， 并 定 期 将 两 人 的 账 簿 核 对 ； 我 国 西 周 时 代 ， 为 防 止 有 些 官 吏 侵 吞 财 物 ， 实 施 了“一 人 财 赋 之 出 入 ， 数 人 耳 目 之 通 焉 ”的 财 物 管 理 方 法 。18 世 纪 末 的 工 业 革 命 ， 极 大 的 提 高 了 社 会 生 产 力 ， 促 进 了 社 会 经 济 的 发 展 。 各 种 科 学 技术 发 现 和 运 用 使 企 业 的 生 产 能 力

9、 和 生 产 规 模 发 生 了 根 本 性 的 飞 跃 。 随 着 生 产 规 模 的 不 断 扩 大 ，原 有 的 以 家 庭 为 单 位 的 生 产 管 理 模 式 ， 已 经 无 法 满 足 现 有 生 产 规 模 扩 大 的 需 要 。 因 此 ， 家 庭式 自 我 管 理 为 主 的 企 业 ， 迅 速 向 利 用 专 业 人 员 管 理 的 模 式 转 变 。 美 国 铁 路 公 司 为 了 对 遍 及 各方 客 货 运 业 务 进 行 控 制 与 考 核 ， 采 用 的 内 部 审 计 制 度 ， 由 于 效 果 显 著 ， 各 大 企 业 纷 纷 效 仿 。20 世 纪 初

10、期 ， 西 方 资 本 主 义 经 济 得 到 了 较 大 的 发 展 ， 股 份 有 限 公 司 的 规 模 有 了 扩 大 ， 生 产 资料 所 有 者 和 经 营 者 相 互 脱 离 。 美 国 一 些 企 业 在 非 常 激 烈 的 竞 争 中 ， 逐 渐 摸 索 出 一 些 组 织 、 调节 、 制 约 和 检 查 企 业 生 产 活 动 的 办 法 ， 为 了 防 范 和 揭 露 错 误 ， 按 照 人 们 的 主 观 设 想 建 立 了“内 部 牵 制 制 度 ”。从 历 史 上 看 ， 真 正 意 义 上 的 内 部 牵 制 应 属 于 复 式 簿 记 体 系 。 出 于 经

11、济 管 理 的 需 要 ， 人 们设 想 ： 两 个 或 两 个 以 上 的 人 或 部 门 无 意 识 地 犯 同 样 错 误 的 机 会 是 很 小 的 ； 两 个 或 两 个 以 上 的人 或 部 门 有 意 识 的 合 伙 舞 弊 的 可 能 性 也 大 大 低 于 一 个 人 或 一 个 部 门 舞 弊 的 可 能 性 。 这 种 设 想就 为 建 立 内 部 牵 制 提 供 理 论 基 础 。 以 后 按 照 这 种 设 想 ， 凡 是 进 行 经 济 业 务 活 动 的 处 理 上 ， 都要 经 过 两 个 或 两 个 以 上 的 人 或 部 门 去 完 成 而 建 立 起 来

12、的 会 计 工 作 制 度 ， 就 叫 做 内 部 牵 制 制 度 ，它 即 是 内 部 控 制 的 雏 形 。2.内 部 牵 制 的 含 义进 入 19 世 纪 ， 内 部 牵 制 日 臻 完 善 。 意 大 利 的 复 式 记 帐 法 出 现 ， 标 志 着 内 部 牵 制 趋 于 成熟 。 此 时 ， 对 钱 、 帐 、 物 实 施 岗 位 分 离 管 理 思 想 ， 充 分 的 表 现 在 企 业 的 管 理 制 度 中 。 在 20 世纪 40 年 代 以 前 ， 内 部 控 制 理 论 基 本 停 留 在 内 部 牵 制 阶 段 。 柯 氏 会 计 词 典 （ Kohler s D

13、ictionary for Accountant） 将 内 部 牵 制 定 义 为 ： “以 提 供 有 效 的 组 织 和 经 营 ， 并 防 止 错 误和 其 他 非 法 业 务 发 生 的 业 务 流 程 设 计 。 其 主 要 特 点 是 以 任 何 个 人 或 部 门 不 能 单 独 控 制 任 何 一项 或 一 部 分 业 务 权 力 的 方 式 进 行 组 织 上 的 责 任 分 工 ， 每 项 业 务 通 过 正 常 发 挥 其 他 个 人 或 部 门的 功 能 进 行 交 叉 检 查 （ cross-checked） 或 交 叉 控 制 （ cross-controlled）

14、 。 ”设 计 有 效 的 内43部 牵 制 以 便 使 每 项 业 务 能 完 整 正 确 地 经 过 规 定 的 处 理 程 序 ， 而 在 这 规 定 的 处 理 程 序 中 ， 内 部牵 制 机 能 永 远 是 一 个 不 可 缺 少 的 组 成 部 分 。 ”在 这 一 阶 段 ， 内 部 控 制 的 着 眼 点 在 于 职 责 的 分工 和 业 务 流 程 及 其 记 录 上 的 交 叉 检 查 或 交 叉 控 制 ， 以 查 错 防 弊 为 主 要 目 的 。3.内 部 牵 制 的 种 类内 部 牵 制 是 一 种 以 事 务 分 管 为 核 心 的 自 检 系 统 ， 通 过

15、职 责 分 工 和 作 业 程 序 的 适 应 安 排 ，使 各 项 业 务 内 容 能 自 动 被 其 他 作 业 人 员 核 对 查 证 ， 每 项 业 务 的 处 理 既 不 会 被 一 人 所 包 办 ， 也不 会 因 为 由 多 人 经 手 而 没 有 相 互 牵 制 监 督 造 成 损 失 。 内 部 牵 制 一 般 有 以 下 几 种 类 型 ：（ 1） 实 物 牵 制 ， 是 指 通 过 两 个 或 两 个 以 上 的 人 共 同 控 制 必 要 的 实 物 工 具 ， 必 须 合 作 才 能完 成 某 一 项 工 作 的 制 约 方 式 。 例 如 ， 银 行 计 算 机 主

16、 机 每 天 启 动 时 ， 必 须 要 由 两 个 人 各 自 同 时发 出 启 动 命 令 方 可 完 成 ； 银 行 金 库 大 门 钥 匙 由 两 人 分 别 掌 管 ， 非 同 时 使 用 不 能 打 开 。（ 2） 机 械 牵 制 ， 是 指 通 过 设 置 特 定 的 运 行 程 序 ， 必 须 按 程 序 进 行 操 作 才 能 完 成 某 一 项 工作 的 制 约 方 式 。 例 如 ， 正 常 的 银 行 贷 款 发 放 必 须 依 次 经 过 贷 前 调 查 、 贷 时 审 查 和 审 批 程 序 ，否 则 ， 逆 程 序 就 不 行 ； 计 算 机 主 机 在 启 动

17、时 也 必 须 按 固 定 的 命 令 顺 序 进 行 ， 否 则 无 法 启 动 。（ 3） 体 制 牵 制 ， 是 指 将 一 项 业 务 交 由 两 个 以 上 部 门 或 个 人 分 别 处 理 ， 以 达 到 制 约 的 目 的 。例 如 银 行 信 用 证 业 务 ， 开 证 前 由 信 贷 部 门 负 责 调 查 认 定 和 审 批 ， 再 由 国 际 业 务 部 门 办 理 开 证手 续 ； 重 要 空 白 凭 证 的 使 用 和 保 管 执 行 分 管 分 用 。（ 4） 簿 记 牵 制 ， 是 指 通 过 会 计 原 始 凭 证 与 记 账 凭 证 ， 记 账 凭 证 与

18、会 计 账 簿 ， 账 簿 与 会 计报 表 之 间 的 核 对 制 约 关 系 产 生 的 牵 制 。 例 如 储 蓄 卡 片 账 与 储 蓄 分 户 账 、 分 户 账 与 总 账 之 间 的核 对 关 系 。（ 二 ） 内 部 控 制 阶 段 （ Internal control）随 着 资 本 主 义 经 济 的 初 步 发 展 ， 一 方 面 ， 资 本 家 为 了 提 高 管 理 效 益 ， 获 取 高 额 利 润 ， 迫切 需 要 在 企 业 管 理 上 采 用 比 内 部 牵 制 更 为 完 善 、 更 为 有 效 的 控 制 措 施 ； 另 一 方 面 ， 资 本 主 义国

19、家 政 府 为 了 适 应 当 时 社 会 关 系 的 要 求 ， 也 以 法 律 的 形 式 要 求 强 化 对 企 业 财 物 资 料 及 各 项 经济 活 动 的 内 部 管 理 ， 以 保 护 投 资 者 和 债 权 人 的 经 济 利 益 。 在 这 种 形 势 下 ， 与 手 工 工 场 相 适 应并 局 限 于 会 计 事 项 的 内 部 牵 制 ， 显 然 已 难 以 满 足 日 益 复 杂 的 工 业 化 生 产 需 要 ， 于 是 各 级 管 理人 员 开 始 了 进 行 全 面 企 业 管 理 的 探 索 。 20 世 纪 初 出 现 了 世 界 性 的 经 济 危 机

20、。 为 免 遭 破 产 的 威胁 ， 很 多 企 业 强 化 了 生 产 经 营 的 控 制 与 监 督 ， 从 而 使 企 业 的 内 部 牵 制 制 度 有 了 更 深 层 次 的 发展 。 内 部 牵 制 的 范 围 和 内 容 超 越 了 单 一 的 会 计 和 财 务 领 域 ， 发 展 到 企 业 业 务 经 营 管 理 的 各 个方 面 。内 部 控 制 一 词 ， 最 早 是 在 1936 年 作 为 审 计 术 语 出 现 在 美 国 注 册 会 计 协 会 题 为 注 册 会 计师 对 企 业 财 务 报 表 的 审 查 的 审 计 文 献 之 中 。在 20 世 纪 40

21、 年 代 至 70 年 代 ， 内 部 控 制 理 论 发 展 进 入 内 部 控 制 阶 段 。 它 的 内 容 和 定 义 随着 现 代 经 济 管 理 技 术 的 进 步 和 管 理 范 围 的 不 断 拓 宽 而 不 断 丰 富 和 发 展 。 根 据 美 国 注 册 会 计 师44协 会 的 一 个 审 计 程 序 委 员 会 下 属 的 内 部 控 制 委 员 会 （ AICPA Committee on Working Procedure） 在 1949 年 出 版 的 一 份 有 关 内 部 控 制 制 度 的 特 别 报 告 中 提 出 的 内 部 控 制 制 度 的 定义

22、： 内 部 控 制 制 度 是 指 企 业 用 来 保 护 资 产 ， 检 查 会 计 资 料 的 正 确 性 与 可 靠 性 ， 提 高 经 营 效 率 ，强 化 遵 守 既 定 管 理 政 策 的 组 织 计 划 、 协 调 方 法 与 措 施 。但 是 对 注 册 会 计 师 来 说 ， 该 定 义 似 乎 过 于 广 泛 ， 从 内 部 控 制 评 审 作 为 注 册 会 计 师 的 一 种法 律 责 任 考 虑 ， 注 册 会 计 师 要 求 对 内 部 控 制 定 义 进 行 修 改 。 1958 年 10 月 该 委 员 会 发 布 的 审计 程 序 文 告 第 29 号 ， 将

23、 内 部 控 制 分 为 会 计 控 制 和 管 理 控 制 。 由 于 对 内 部 控 制 两 种 目 标 内 涵往 往 有 不 同 的 理 解 ， 在 审 计 工 作 中 引 起 某 些 争 议 。 为 此 1972 年 12 月 美 国 注 册 会 计 师 协 会 所属 审 计 准 则 委 员 会 在 公 布 的 审 计 准 则 文 告 第 一 号 对 内 部 控 制 进 行 了 重 新 的 解 释 和 定 义 ：“管 理 控 制 包 括 但 不 限 于 组 织 计 划 以 及 与 管 理 部 门 授 权 办 理 经 济 业 务 决 策 有 关 的 程 序 及 记 录 。这 种 授 权

24、是 管 理 部 门 的 职 责 ， 它 直 接 与 管 理 部 门 执 行 该 组 织 的 经 营 目 标 有 关 ， 是 对 经 济 业 务进 行 会 计 控 制 的 起 点 ， 会 计 控 制 应 合 理 保 证 以 下 几 个 方 面 :一 是 按 管 理 部 门 的 一 般 授 权 或 特 定的 授 权 进 行 活 动 ； 二 是 经 济 业 务 的 记 录 必 须 做 到 ： 编 制 财 务 报 表 要 遵 循 公 认 的 会 计 原 则 ， 或适 用 于 这 些 报 表 的 其 他 标 准 ， 保 护 资 产 会 计 责 任 的 记 录 ； 三 是 只 有 经 管 理 当 局 授

25、权 才 能 接 近资 产 ； 四 是 账 面 载 明 的 资 产 要 和 实 存 资 产 在 合 理 的 间 隔 期 间 进 行 核 对 ， 对 发 生 的 任 何 差 异 采取 适 当 的 补 救 措 施 。 这 一 概 念 逐 渐 被 当 时 美 国 民 间 审 计 界 所 接 受 ， 而 且 也 为 各 国 国 家 审 计 、内 部 审 计 甚 至 国 际 审 计 会 计 组 织 承 认 和 接 受 。（ 三 ） 内 部 控 制 结 构 阶 段 （ Internal Control Structure）20 世 纪 80 年 代 至 90 年 代 初 ， 内 部 控 制 发 展 进 入

26、内 部 控 制 结 构 阶 段 。 1988 年 4 月 美 国 注册 会 计 师 协 会 发 布 审 计 准 则 文 告 第 55 号 ， 并 规 定 从 1990 年 1 月 起 ， 取 代 1972 年 发 布 的 审 计 准 则 第 1 号 。 该 文 告 首 次 以 “内 部 控 制 结 构 ”取 代 了 “内 部 控 制 ”。 文 告 指 出 ，“企 业 的 内 部 控 制 结 构 包 括 为 提 供 取 得 企 业 特 定 目 标 的 合 理 保 证 而 建 立 的 各 种 政 策 和 程 序 。”在 此 基 础 上 ， 内 部 控 制 结 构 由 三 部 分 组 成 ： 一 是

27、 控 制 环 境 ， 即 对 建 立 、 加 强 或 削 弱 特 定 政策 和 程 序 效 率 发 生 影 响 的 各 种 因 素 。 二 是 会 计 制 度 ， 规 定 各 项 经 济 业 务 的 鉴 定 、 分 析 、 归 类 、登 记 和 编 报 的 方 法 ， 明 确 各 项 资 产 和 负 债 的 经 营 管 理 责 任 。 三 是 控 制 程 序 ， 即 管 理 当 局 所 制订 的 方 针 和 程 序 ， 用 以 保 证 达 到 一 定 的 目 的 。 它 包 括 下 列 内 容 :一 是 经 济 业 务 和 经 济 活 动 的 批准 权 ； 二 是 明 确 人 员 的 职 责

28、分 工 ， 防 止 有 关 人 员 对 正 常 业 务 图 谋 不 轨 的 隐 藏 错 弊 。 职 责 分 工包 括 :指 派 不 同 人 员 分 别 承 担 批 准 业 务 、 记 录 业 务 和 保 管 财 产 的 职 责 ； 三 是 凭 证 和 账 单 的 设 置和 使 用 ， 应 保 证 业 务 和 活 动 得 到 正 确 的 记 载 ， 对 财 产 及 其 记 录 的 接 触 和 使 用 要 有 何 保 护 措 施 ；四 是 对 已 登 记 的 业 务 及 其 计 价 要 进 行 复 核 。 上 述 内 部 控 制 结 构 与 1972 年 颁 布 的 内 部 控 制 定 义 相 比

29、 有 两 个 明 显 的 改 动 :一 是 正 式 将 内部 控 制 环 境 纳 入 内 部 控 制 范 畴 ； 二 是 不 再 区 分 会 计 控 制 和 管 理 控 制 。 这 些 改 变 反 映 了 70 年 代后 期 以 来 内 部 控 制 实 务 操 作 和 理 论 研 究 的 一 个 新 动 向 。45（ 四 ） 内 部 控 制 整 体 框 架 阶 段1992 年 9 月 ， 专 门 研 究 内 部 控 制 问 题 的 委 员 会 coso 委 员 会 （ Committee Of Sponsoring Organization Of Treadway Commission） 提

30、出 了 著 名 的 COSO 报 告 内 部 控 制整 体 框 架 ， 并 于 1994 年 进 行 了 增 补 。 COSO 报 告 首 次 把 内 部 控 制 从 原 来 的 平 面 结 构 发 展 为立 体 框 架 模 式 ， 是 内 部 控 制 理 论 研 究 历 史 性 的 突 破 。 其 将 内 部 控 制 定 义 为 ： 由 企 业 的 管 理 人员 设 计 的 ， 为 实 现 营 业 的 效 果 和 效 率 、 财 务 报 告 的 可 靠 及 合 法 合 规 目 标 提 供 合 理 保 证 ， 通 过董 事 会 、 管 理 人 员 和 其 他 职 员 实 施 的 一 种 过 程

31、 。 COSO 报 告 提 出 内 部 控 制 由 五 部 分 组 成 ：1.控 制 环 境 （ Control environment） 。 它 包 括 组 织 人 员 的 诚 实 、 伦 理 价 值 和 能 力 ； 管 理层 哲 学 和 经 营 模 式 ； 管 理 层 分 配 权 限 和 责 任 、 组 织 、 发 展 员 工 的 方 式 ； 董 事 会 提 供 的 关 注 和方 向 。 控 制 环 境 影 响 员 工 的 管 理 意 识 ， 是 其 他 部 分 的 基 础 。2.风 险 评 估 （ risk assessment） 。 是 确 认 和 分 析 实 现 目 标 过 程 中

32、的 相 关 风 险 ， 是 形 成 管理 何 种 风 险 的 依 据 。 它 随 经 济 、 行 业 、 监 管 和 经 营 条 件 而 不 断 变 化 ， 需 建 立 一 套 机 制 来 辨 认和 处 理 相 应 的 风 险 。3.控 制 活 动 （ control activities） 。 是 帮 助 执 行 管 理 指 令 的 政 策 和 程 序 。 它 贯 穿 整 个组 织 、 各 种 层 次 和 功 能 ， 包 括 各 种 活 动 如 批 准 、 授 权 、 证 实 、 调 整 、 经 营 绩 效 评 价 、 资 产 保护 和 职 责 分 离 等 。4.信 息 和 交 流 （ in

33、formation and communication） 。 信 息 系 统 产 生 各 种 报 告 ， 包 括 经 营 、财 务 、 守 规 等 方 面 ， 使 得 对 经 营 的 控 制 成 为 可 能 。 处 理 的 信 息 包 括 内 部 生 成 的 数 据 ， 也 包 括可 用 于 经 营 决 策 的 外 部 事 件 、 活 动 、 状 况 的 信 息 和 外 部 报 告 。 所 有 人 员 都 要 理 解 自 己 在 控 制系 统 中 所 处 的 位 置 ， 以 及 相 互 的 关 系 ； 必 须 认 真 对 待 控 制 赋 予 自 己 的 责 任 ， 同 时 也 必 须 同 外部

34、 团 体 如 客 户 、 供 货 商 、 监 管 机 构 和 股 东 进 行 有 效 的 沟 通 。5.监 控 （ monitoring） 。 监 控 在 经 营 过 程 中 进 行 ， 通 过 对 正 常 的 管 理 和 控 制 活 动 以 及 员工 执 行 职 责 过 程 中 的 活 动 进 行 监 控 ， 来 评 价 系 统 运 作 的 质 量 。 不 同 评 价 的 范 围 和 步 骤 取 决 于风 险 的 评 估 和 执 行 中 的 监 控 程 序 的 有 效 性 。 对 于 内 部 控 制 的 缺 陷 要 及 时 向 上 级 报 告 ， 严 重 的问 题 要 报 告 到 管 理 层

35、 高 层 和 董 事 会 。内 部 控 制 理 论 的 发 展 轨 迹 ， 反 映 了 内 部 控 制 内 涵 的 丰 富 和 外 延 的 扩 大 。 COSO 报 告 发 布 后 ，得 到 了 国 际 社 会 和 各 种 职 业 团 体 的 广 泛 承 认 。二 、 商 业 银 行 内 控 理 论 的 发 展加 强 商 业 银 行 内 部 控 制 一 直 是 银 行 内 部 风 险 管 理 的 核 心 ， 西 方 商 业 银 行 在 对 内 部 控 制 理论 的 不 断 研 究 和 探 索 基 础 上 ， 于 20 世 纪 90 年 代 逐 渐 成 熟 起 来 。 本 节 主 要 介 绍 了

36、 巴 塞 尔 协 议对 银 行 内 部 控 制 的 研 究 和 我 国 银 行 内 部 控 制 的 发 展 。（ 一 ） 巴 塞 尔 协 议 对 商 业 银 行 内 部 控 制 的 研 究巴 塞 尔 委 员 会 作 为 加 强 银 行 监 管 、 防 范 银 行 风 险 的 国 际 性 合 作 机 构 ， 为 了 给 各 国 银 行 监46管 当 局 提 供 评 价 银 行 内 部 控 制 的 指 导 原 则 ， 在 充 分 吸 收 内 部 控 制 研 究 特 别 是 COSO 报 告 研 究 成果 的 基 础 上 ， 总 结 了 成 员 国 经 验 、 教 训 和 其 前 期 发 布 相 关

37、 文 件 精 华 的 基 础 上 ， 于 1998 年 9 月正 式 颁 布 银 行 组 织 内 部 控 制 系 统 框 架 ， 框 架 发 表 后 ， 便 为 各 国 银 行 监 管 当 局 承 认 和接 受 ， 成 为 建 立 与 评 价 银 行 内 部 控 制 制 度 最 权 威 的 依 据 。 框 架 指 出 ： 有 效 的 内 部 控 制 制 度 是 银 行 管 理 的 一 个 关 键 组 成 部 分 ， 是 银 行 安 全 、 高效 运 营 的 基 础 。 有 效 的 内 部 控 制 可 以 帮 助 银 行 实 现 长 期 盈 利 、 提 供 可 靠 的 财 务 与 管 理 报 告

38、 、遵 守 法 律 、 法 规 、 政 策 、 计 划 、 内 部 管 理 规 定 与 程 序 、 减 少 意 外 损 失 或 声 誉 损 害 等 目 标 。 并提 出 ， 内 部 控 制 由 五 个 相 关 联 的 要 素 组 成 ： 管 理 层 监 督 与 控 制 文 化 、 风 险 识 别 与 评 估 、 控 制活 动 与 岗 位 分 离 、 信 息 与 沟 通 、 监 控 活 动 与 偏 差 纠 正 。 针 对 这 五 个 要 素 ， 制 定 了 13 个 基 本 原则 ：1.管 理 层 监 督 与 控 制 文 化原 则 一 ： 董 事 会 负 责 审 批 银 行 的 整 体 经 营

39、战 略 和 重 大 政 策 ， 并 定 期 进 行 检 查 ； 董 事 会 应当 了 解 银 行 的 主 要 风 险 ， 确 定 可 以 接 受 的 风 险 水 平 并 保 证 高 级 管 理 层 采 取 必 要 措 施 认 定 、 计量 、 监 督 并 控 制 风 险 ； 董 事 会 负 责 审 批 组 织 结 构 ； 董 事 会 必 须 保 证 高 级 管 理 层 对 内 部 控 制 制度 的 有 效 性 进 行 监 督 ； 董 事 会 最 终 负 责 保 证 银 行 已 经 建 立 并 实 施 了 充 分 而 有 效 的 内 部 控 制 制度 。原 则 二 ： 高 级 管 理 层 负 责

40、 执 行 董 事 会 批 准 的 各 项 战 略 与 政 策 ； 负 责 建 立 认 定 、 计 量 、 监督 及 控 制 银 行 风 险 的 程 序 ； 负 责 建 立 责 任 明 晰 、 授 权 明 确 、 具 有 清 楚 的 报 告 关 系 的 组 织 结 构 ；确 保 各 项 职 责 得 到 有 效 履 行 ； 负 责 制 定 适 当 的 内 部 控 制 政 策 ， 并 对 内 部 控 制 制 度 的 充 分 性 与有 效 性 进 行 监 督 。原 则 三 ： 董 事 会 与 高 级 管 理 层 有 责 任 提 高 银 行 的 职 业 道 德 水 平 及 诚 信 标 准 ， 同 时 应

41、 在 机构 内 部 创 造 一 种 文 化 ， 向 各 层 次 工 作 人 员 强 调 并 说 明 内 部 控 制 的 重 要 性 。 银 行 机 构 的 所 有 工作 人 员 都 需 了 解 自 己 在 内 部 控 制 过 程 中 的 作 用 ， 并 充 分 参 与 这 一 过 程 。2.风 险 认 定 与 评 估原 则 四 ： 一 个 有 效 的 内 部 控 制 制 度 要 求 能 够 认 定 影 响 银 行 实 现 其 目 标 的 重 大 风 险 ， 并 对之 持 续 进 行 监 控 。 风 险 评 估 须 覆 盖 银 行 及 银 行 集 团 面 临 的 所 有 风 险 (包 括 信 用

42、 风 险 、 国 家 及 转移 风 险 、 市 场 风 险 、 利 率 风 险 、 流 动 性 风 险 、 操 作 风 险 、 法 律 风 险 以 及 信 誉 风 险 )。 有 时 也 可能 需 要 修 改 内 部 控 制 制 度 以 合 理 解 决 新 的 风 险 或 以 前 未 能 控 制 的 风 险 。3.控 制 行 为 与 职 责 分 离原 则 五 ： 控 制 行 为 应 当 是 银 行 日 常 经 营 活 动 中 不 可 分 割 的 一 部 分 。 一 个 有 效 的 内 部 控 制制 度 要 求 建 立 适 当 的 控 制 结 构 ， 明 确 规 定 每 一 业 务 层 次 上 的

43、 控 制 措 施 ， 包 括 ： 高 层 检 查 ； 对不 同 部 门 或 处 室 实 施 适 当 的 行 为 监 控 ； 实 物 控 制 ； 对 是 否 遵 循 了 风 险 暴 露 限 制 进 行 检 查 ， 若否 ， 则 进 行 跟 踪 检 查 ； 建 立 审 批 与 授 权 制 度 ， 以 及 验 证 与 核 查 制 度 。47原 则 六 ： 有 效 的 内 部 控 制 制 度 要 求 实 行 适 当 的 职 责 分 离 ， 工 作 人 员 的 责 任 不 应 相 互 冲 突 。应 当 认 定 潜 在 的 利 益 冲 突 并 使 之 最 小 化 ， 且 须 受 到 仔 细 而 独 立 的

44、 监 督 。4.信 息 与 交 流原 则 七 ： 有 效 的 内 部 控 制 制 度 要 求 具 备 充 分 而 全 面 的 内 部 财 务 、 经 营 与 合 规 性 数 据 ， 以及 与 决 策 相 关 的 外 部 市 场 信 息 。 信 息 应 当 具 有 可 靠 性 、 及 时 性 和 可 获 得 性 ， 并 须 以 一 致 的 格式 提 交 。原 则 八 ： 有 效 的 内 部 控 制 制 度 要 求 具 备 可 靠 的 信 息 系 统 ， 以 覆 盖 银 行 所 有 的 重 大 业 务 活动 。 这 些 系 统 ， 包 括 以 电 子 形 式 持 有 并 使 用 数 据 的 系 统

45、 ， 必 须 具 有 安 全 性 ， 受 到 独 立 监 控 ，并 得 到 足 够 的 应 急 安 排 的 支 持 。原 则 九 ： 有 效 的 内 部 控 制 制 度 要 求 具 有 有 效 的 沟 通 渠 道 ， 以 保 证 所 有 的 工 作 人 员 都 充 分理 解 其 工 作 职 责 与 责 任 ， 能 够 坚 持 对 其 职 责 有 影 响 的 政 策 与 程 序 ， 并 保 证 其 他 相 关 信 息 能 够传 递 给 适 当 的 工 作 人 员 。5.监 督 活 动 与 修 正 缺 陷原 则 十 ： 应 当 对 银 行 内 部 控 制 的 总 体 有 效 性 进 行 持 续 的

46、 监 督 。 对 关 键 性 风 险 的 监 管 应 当是 银 行 日 常 活 动 的 一 部 分 ， 也 是 根 据 业 务 范 围 和 内 部 审 计 定 期 进 行 的 评 估 的 一 部 分 。原 则 十 一 ： 应 当 由 独 立 的 、 经 过 良 好 训 练 的 、 具 有 合 格 工 作 能 力 的 工 作 人 员 对 内 部 控 制制 度 进 行 有 效 而 全 面 的 内 部 审 计 。 作 为 内 部 控 制 制 度 监 控 的 一 部 分 ， 内 部 审 计 部 门 应 直 接 向董 事 会 或 其 审 计 委 员 会 和 高 级 管 理 层 报 告 。原 则 十 二

47、： 内 部 控 制 缺 陷 ， 不 管 是 在 业 务 活 动 中 发 现 的 ， 还 是 由 内 部 审 计 或 其 他 控 制 人员 发 现 的 ， 都 须 及 时 向 适 当 的 管 理 层 报 告 ， 并 迅 速 解 决 。巴 塞 尔 委 员 会 在 框 架 中 还 制 定 了 监 管 当 局 对 内 部 控 制 系 统 的 评 价 。原 则 十 三 ： 监 管 当 局 因 要 求 所 有 银 行 ， 无 论 规 模 大 小 ， 都 应 具 备 与 其 性 质 、 复 杂 程 度 、表 内 外 业 务 风 险 相 适 应 并 能 随 环 境 、 条 件 变 化 而 调 整 的 有 效

48、内 部 控 制 系 统 。 当 监 管 当 局 认 定某 银 行 特 定 的 风 险 组 合 内 部 控 制 系 统 不 足 或 无 效 (如 未 能 覆 盖 框 架 包 含 的 所 有 原 则 )时 ，应 采 取 行 动 确 保 该 银 行 内 部 控 制 系 统 立 即 得 到 改 善 。在 这 五 个 要 素 中 ， 管 理 层 监 督 与 控 制 文 化 作 为 内 部 控 制 环 境 的 主 要 内 容 ， 是 商 业 银 行 内部 控 制 系 统 的 基 础 ； 风 险 识 别 与 评 估 发 现 和 计 量 实 现 目 标 过 程 中 存 在 的 不 确 定 性 ， 是 商 业

49、银行 内 部 控 制 系 统 实 施 的 关 键 ； 控 制 行 为 与 职 责 分 离 是 商 业 银 行 内 部 控 制 系 统 的 核 心 ； 信 息 与交 流 是 载 体 ， 引 导 内 部 控 制 系 统 的 运 行 ； 监 督 活 动 与 修 正 缺 陷 正 处 于 最 顶 层 ， 评 价 监 督 整 个内 部 控 制 系 统 的 有 效 性 ， 并 及 时 纠 正 存 在 的 偏 差 。第二节 我国商业银行内控研究的发展48从我国的实际情况看，银行业风险防范体系主要由四个层次构成。第一层次是以银监会等机构为代表的政府监管，第二层次是以外部审计为主的社会监督；第三层次是以银行同业协会为主的行业自律，第四层次是银行内部控制，即商业银行通过完善的内部控制制度保护财产安全、控制经营风险、实现经营目标。在这个体系中，政府监管是主体和核心，社会监督是重要环节，行业自律是补充，而所有的这些外部因素都必须通过银行内部控制这个内部因素才能发挥作用。银行内部控制侧重于微观个体的安全与效率，良好的内部控制能发挥出比外部监管更有效、持久的作用，因此商业银行内部控制是整个银行业风险防范体系的基础。商业银行内部控制制度的重要性和务实性，决定了制度研究的现实价值。一、我国