1、摘要：对美国针对中国进口产品提起的反补贴调查的程序和适用进行分析。根据 1986 年乔治城钢铁案确定的原则，美国对于非市场经济国家将不采取反补贴调查。然而美国近年针对中国产品开展的两反调查反倾销和反补贴调查中，在反倾销调查中坚持中国为非市场经济国家而采取第三国价格定价，但同时在反补贴调查中则否认中国属于非市场经济国家。从美国国内法和国内判例的角度分析美国反补贴调查的适用规则，并结合案例提出我国企业的应对措施。关键词：补贴；反补贴调查；非市场经济国家；乔治城钢铁案中图分类号：DF961文献标识码：A文章编号：1002-3933( 2010) 03 -0169-05根据世界贸易组织补贴与反补贴措施
2、协定的内容，一个成员国如果为了扩大出口或鼓励进口替代，而由成员国政府向特定产业或企业提供的财政资助、价格支持等，就构成了补贴。并且该协定将补贴的种类分为了禁止性补贴( prohibited subsidy)、可诉补贴(actionable subsidy)和不可诉补贴( non-actionable subsidy)，分类的目的说明了 补贴与反补贴措施协定 并不是完全禁止任何成员方政府的补贴行为，而是禁止或不鼓励政府使用那些对其他成员方的国内相关产业造成损害的补贴。如果一个WTO 成员国认为另一个 WTO 成员国采用了禁止性补贴或者可诉补贴而造成了本国国内相关产业损害，根据补贴与反补贴措施协定
3、的规定，受到影响的 WTO 成员国可以采取以下两种途径解决：第一种为国内法解决途径。即，受到补贴影响的成员国根据其国内相关立法针对受到补贴的进口产品启动反补贴调查，如果调查结果成立，则可对受到补贴进口的产品征收反补贴税。第二种是 WTO 解决途径。即根据WTO 规则，受到影响的成员方可以启动磋商程序，如果受影响的成员方未与实施补贴措施的成员方达成一致，则可以启动争端解决程序，要求另一成员国取消其损害其他成员国市场的补贴。美国于 2006 年起针对中国进口的产品按照上述的第一种途径多次启动了反补贴调查程序。根据美国国内法，美国管辖进出口贸易的最为重要的一部法律是在 1994 年修订的 1930
4、年美国关税法(Tariff Act 1930)，这部法律分别从知识产权侵权、倾销、补贴等各个方面对从其他国家出 LJ 到美国的进口产品提出调查。在第 7 部分( Title VII ofTariff Act 1930)中规定了反补贴和反倾销的内容，这一部分内容也成为了美国政府对于进口产品提起反补贴调查的法律依据，有鉴于此，本文将主要依据 1930 年美国关税法第 7 部分的内容对于美国反补贴调查程序进行分析。同时，由于判例也是美国的主要法律渊源之一。所以对于进口产品的反补贴调查程序也需要遵循先例确定的原则。根据美国联邦巡回上诉法院于 1986 年在乔治城钢铁案中确定的原则，美国的反补贴调查规则
5、只适用于非市场经济国家，所以中国作为非市场经济国家自 1991 年开始并未受到美国的反补贴调查。然而，从 2006 年开始，美国对于从中国进口的许多产品进行了反补贴调查，并在 2007 年 3 月 30 日，对于中国进口的铜版纸( coated free sheet paper)做出了反补贴初步裁决，该裁决决定对从中国进口的铜版纸分别征收 10. 90%至 20. 35%不等的反补贴税，这是美国政府自从 1991 年之后首次对中国提出的反补贴调查。自 2007 年 4 月起，美国商务部又相继对中国进口的环形焊缝碳质钢管补贴( circular welded carbon-equality st
6、eel pipe)，低克重热敏度纸( lightweight thermal paper)，薄壁矩形钢管(light-walled rectangular pipe and tube)，复合编织袋(1aminatedwoven sacks)，非公路用轮胎(new pneumatic off-the-roadtyres)，未加工橡胶磁(raw flexible magnets)六类产品提起了反补贴调查。本文将全面地就美国反补贴调查规则及适用对象进行深入分析，并且相应提出应对措施。一、美国反补贴调查针对的客体根据美国 1930 年关税法（1994 年修订版）第 701 条的规定，美国商务部根据企业
7、的请求( petition)有权决定对其认为享受出口国财政支持的进口商品提出反补贴调查。在 2006 年提起的铜版纸反补贴调查案件中，美国新纸业( NewPage)公司向美国商务部提出对从中国、韩国和印度进口的铜版纸进行反补贴调查的请求。其中针对中国进口的铜版纸产品，新纸业公司认为中国政府对于出口的铜版纸产品主要存在以下补贴行为：(l)扶持政策。根据中国国家高新技术发展基金的内容，新纸业公司认为中国各级地方政府向铜版纸的生产厂商和其关联公司提供了财政补贴或者政策扶持优惠；(2)政策导向贷款。根据中国政府的产业政策和“十一五” 规划，新纸业公司认为中国国有政策性银行和商业银行向铜版纸生产商提供了
8、低息贷款和债务免除等补贴措施；(3)税收政策。新纸业公司认为中国各级政府在企业所得税、增值税和出口退税等方面向中国铜版纸出口商提供了补贴措施。美国商务部在审查了相关资料后，于 2006 年 II 月20 日，决定对中国出口的铜版纸产品启动反补贴调查，这一决定引起了法学界人士的争论，争论的焦点主要集中于中国的“非市场经济” 属性。根据美国联邦巡回上诉法院于 1986 年在 Ceorgetown Steel CorpvUnited Statesl（以下简称“乔治城钢铁案”）一案中确定的原则，美国对于非市场经济国家( non-market economy)将不适用反补贴调查。在这一案件中，美国联邦巡
9、回上诉法院认为“补贴是指任何破坏市场规律，并且导致资源不合理分配的措施”。根据这一结论，即认定因为非市场经济国家是以计划或者政策导向实行经济行为，并不存在真正意义上的市场，所以并没有市场被破坏。同时美国联邦巡回上诉法院在判决中也指出，美国国会制定反补贴法的目的，就是为了使美国企业免受外国生产商不正当竞争优势的损害。但就非市场经济国家而言，这种不公平竞争是不存在的。因为一个非市场经济国家的企业是由国家严格管制的，政府除了给出口生产企业提供经济激励外，还控制着生产的其他方面。所以这种激励不能构成补贴。也正是因为如此，反补贴调查将不适用于非市场经济国家。自 1986 年 Ceorgetown 钢铁案
10、中确定了反补贴调查不适用于非市场经济国家之后，美国商务部在1991 年又将该原则的适用范围进行了进一步说明，确立了可以对非市场经济国家内的市场导向产业适用反补贴措施的原则。并且根据其时 1988 年反倾销法的修正案，确定了非市场经济体的外国市场价值时可以使用正常的市场经济方法，这表明美国会认识到传统非市场经济体有向市场经济转化的倾向。如果非市场经济国家中的某一个被确定为具有足够市场导向的产业的价格或成本被作为外国市场价值计算的基础，这意味着任何补贴也可能是有意义的，而且是可以被合理认定和量化的。因此，反补贴规则可以适用于非市场经济国家中的某个市场经济导向的行业。从中可以得出结论，美国判例法对于
11、反补贴调查的原则可以分为两个层次：(l)基本原则是对非市场经济国家不适用反补贴措施； (2)变通原则是如果非市场经济国家内的某个产业被认定为市场导向产业，则对这个产业可以适用反补贴措施。根据上面的原则，如果美国商务部决定将反补贴规则适用于中国，则首先要解决的是中国的非“非市场经济” 属性或者确定铜版纸行业属于非市场经济国家的市场导向产业。但美国商务部并未解决上述问题，而直接于 2006 年 5 月 15 日和 8 月 30 日分别在针对中国产品进行的反倾销调查中，重申了中国的非市场经济地位。在 2006 年 II 月针对新纸业公司提出的反补贴调查中，美国商务部并没有否认在同年 5 月和8 月确
12、定的中国非市场经济地位，而是对 1986 年 Ceorgetown 钢铁案中确定的反补贴规则不适用于非市场经济国家的基本原则进行了重新解释。根据 2007 年 3 月 29 日出具的进口铜版纸的反补贴调查备忘录的内容，美国商务部重新对中国的经济体制进行了分析，认为中国与其 1986 年在乔治城钢铁案中确认的非市场经济模式存在着很大的不同，并且认为在该案中其针对的是前苏联和民主德国类型的苏维埃经济( Soviet-style economies)，现在中国的经济发展已经不符合其于 1986 年确定的标准。并且采用了1930 年关税法（1994 年修订版）中规定的非市场经济标准确定了在反补贴调查中
13、的中国经济属性。二、非市场经济( Non-Market Economy)国家的适用标准根据 1930 年关税法（1994 年修订版）第 771(18) (A)条的内容，非市场经济国家是指任何采用行政手段而非采用市场标准定价导致其国内销售的产品价格不能真实反映其公平市场价格的国家。这一条款中规定的非市场经济国家标准仅适用于对进口产品的反倾销调查，按照这项标准，如果有关国家被认定为非市场经济国家，则其进口产品的市场定价将参照第三国的同类或者相似产品定价。在第 771(18) (B)条中，规定了在判断非市场经济国家的时候，主要有下列几种考虑因素：1该国货币与其他国家货币的可兑换程度；和2该国雇员与管
14、理层之间就工资谈判的自由协商程度；3该国对其他外国投资或者对外合资的许可程度；4该国政府所有或者控制生产资料的程度；5该国政府对资源调配和企业产品定价和产量决定权的控制程度；和6其他认为必要的因素。从上面的内容可以看出，1930 年关税法（1994 年修订版）并未对非市场经济国家的判断标准给出统一确定的标准，而是间接地赋予了美国商务部自由裁量权去衡量在具体案件中的进口国是否属于非市场经济国家。美国商务部也根据上述标准，并综合考虑了中国的经济改革成果、法治环境和商业经济因素等后在2006 年的反倾销案件调查中仍然坚持认为中国的非市场经济国家的属性，所以在反倾销调查中，美国商务部一直采取第三国的市
15、场价格作为中国进口产品的公平市场价，以决定中国产品是否以低于成本的价格在美国市场倾销，如果调查属实，其将对中国的进口产品征收高额的反倾销税。在 2007 年的铜版纸反补贴调查中，美国商务部面临着如何解决 1986 年在乔治城钢铁案中确定的反补贴规则将不适用于非市场经济国家和在反倾销调查中认定中国属于非市场经济国家的矛盾。在针对中国进口的铜版纸双反（反倾销和反补贴）调查中美国商务部针对中国的经济特性做出了双重标准。在 2007 年3 月 29 日，美国商务部进口管理委员会 ( Import Administration)政策办公室(Office of Policy)对在铜版纸反补贴调查中 198
16、6 年乔治城钢铁案件中确定的原则是否适用中国当今的经济情况进行了分析。在该分析报告中，政策办公室仍然采用了 1930 年关税法（1994 年修订版）第 771(18)( B)条中规定的标准判断在反补贴调查过程中中国的经济特性。在该分析报告中，政策办公室摒弃了在 1986 年乔治城钢铁案中确定的反补贴规则将不适用于非市场经济国家的原则，采用了转换概念的方法，将 1986 年的判例中确定的经济模式变为了“苏维埃经济模式”而非“ 非市场经济”国家。并且将 1930 年关税法第 771(18)( B)条中规定的标准细化为如下几个标准：第一，工资和定价。该分析报告认为中国大锅饭体制自从 90 年代开始已
17、经被逐步取消，员工和用人单位之间可以协商薪酬，而非像过去由国家设定统一工资标准。在产品定价上，认为大部分产品定价能够依据市场标准；第二，外汇自由程度。分析报告认为虽然人民币在资本市场的自由兑换程度仍然受限制，但是中国政府已经开始了汇率改革，允许个人、内资企业和外资企业自由地兑换、持有和买卖外汇，但是仍然认为人民币还不能在市场上自由兑换；第三，个人财产权利和私有企业。该分析报告认为自从上个世纪 90 年代开始，中国政府允许私有企业的发展，在核心领域，如能源、国防、金属、汽车制造、交通和电信等行业仍然是国有企业为主导，并且认为中国当今是私人企业和国有企业混合的经济模式；第四，外贸经营权。该分析报告
18、认为虽然过去中国的外贸经营权控制在少数的国有企业手中，但是自从中国加入了 WTO，中国政府已经放开了外贸经营权，现在包括外资企业也享有外贸经营权。但是该分析报告同时认为国有企业仍然受制于国有资产监督管理委员会，所以仍然不能确定国有企业的商业属性；和第五，信贷资源分配。分析报告认为中国虽然不再像过去一样划拨大部分信贷资源，但是中国现有的政策银行和商业银行仍然受一些行业政策和国家五年规划的影响，对于一些国有企业的信贷资金发放有导向作用。银行信贷仍然在很大程度上受到政府政策和规划的影响。通过对上述五个方面进行的分析，美国商务部进口管理委员会认为中国跟在 1986 年乔治城钢铁案中确定的“ 苏维埃经济
19、模式” 存在实质不同，所以该案件中确定的原则将不适用于中国，但是同时又认为中国仍然不是市场为导向的经济模式，继续否认中国的市场经济地位。从这个分析报告中可以看出美国对中国进口产品的双反调查中所采取的双重标准，其创造了一个根本在 1986 年乔治城钢铁案中从未采用的“苏维埃经济模式”以取代其对于“ 非市场经济” 的确定，并据此将反补贴调查扩大适用到了中国。按照美国法律的规定，所有联邦上诉法院的裁决对于商务部都有效力，只有通过特定的司法程序，才能推翻裁决。针对1986 年乔治城钢铁案中对反补贴规则适用的限制，美国国内开始呼吁通过立法取消该原则，要求将反补贴规则以立法的形式确定适用于非市场经济国家。
20、美国参众议院针对此种呼声也分别提出了关于改革美国反补贴法的法律草案。在 2007 年 2 月美国众议院议员阿瑟戴维斯( Artur Da-vis)和菲尔英格里斯(Phil English)就提出了 2007 年非市场经济贸易补偿法案( Nonmarket Economy Trade Remedy Act of 2007)草案。3 月份，参议院议员伊万贝尔(Evan Bayh)和苏珊克林斯(Susan Collins)也提出了停止海外补贴法案（Stopping Overseas Subsidies Act）草案。两个草案的目的都是为了改变美国现行的反补贴法适用范围，试图将反补贴规则适用于非市场经
21、济国家。并且在草案中也明确表明了两个法案并不意味着双重标准，而是对于同一种不公平贸易行为实施了两套赔偿关税标准。上述两个法案还没有获得美国国会的通过，但是应该注意到美国对于反补贴调查规则的变化，以及针对中国的措施。三、补贴产品的调查范围广泛美国的反补贴调查范围要较反倾销和保障措施而言更加广泛。反倾销和保障措施仅涉及特定企业或产品，而反补贴的调查范围扩大至可能接受政府补贴对象的下游企业甚至整个产业链，危害更大。根据美国联邦法规( Code of Federal Regulation)的规定，美国商务部不仅有权对收到补贴的公司产品进行补贴调查，而且如果能够证明这些公司：(1)存在关联关系；和(2)
22、 为补贴产品生产下游产品的母公司，或者向该公司提供补贴的母公司，它还可以对与被调查公司混合销售的产品的特定公司启动反补贴调查。美国的国际贸易法院( Court of International Trade)也赋予了商务部同样的调查权利。所以根据上述规定，美国商务部在启动了反补贴调查后，可以将被调查的产品范围扩大至其原材料的提供者。在针对中国进口的环形焊缝碳质钢管的补贴调查中，美国商务部就秉承了这一原则，其原来的反补贴调查对象之一为浙江金州管道科技有限公司（以下简称“浙江金州”）出口到美国的环形焊缝碳质钢管，但在其发放的问卷调查表的反馈报告中，美国商务部分析了所有浙江金州的关联公司的业务性质、营
23、业范围和与浙江金州的持股关系后，认定虽然金州集团（浙江金州的母公司）只是一个内资贸易公司，并不直接生产任何产品。但是由于在反补贴调查期间，金州集团向子公司浙江金州提供了零配件，并且认为这些零部件是直接给予浙江金州的补贴，所以将金州集团也列入了反补贴调查的范围。同时，对于浙江金州的其他关联企业，与浙江金州同属于金州集团的北京金州世纪有限责任公司和陕西金州管道有限公司，也纳入了反补贴调查的范畴，原因是美国商务部认为这些企业与浙江金州存在着密切的合作关系，而且这两家企业也在生产和销售其反补贴调查的标的产品，即环形焊缝碳质钢管，并在反补贴调查的初裁中，对于上述四家有关联关系的公司进行了合并的补贴计算。
24、这种调查方式将直接把反补贴调查的范围扩大至所有与直接生产厂商有关联关系的公司产品，那么不管哪一级公司收到了补贴，都将会很大可能地被视为该种补贴存在，将直接导致补贴的认定。根据美国联邦法规的规定，反补贴调查将不仅仅只限于受到投诉的产品范围，其将从产品的原材料、生产商的土地、水、煤、电等各个方面进行调查，以最终确定是否该种出口产品享受到了政府的补贴。在环形焊缝碳质钢管调查中，美国商务部对生产产环形焊缝碳质钢管所需的热卷钢材( Hot-rolled Steel)也进行了调查。虽然，浙江金州反复强调作为原材料的热卷钢材是其购于私人公司，但是美国商务部仍然认为，无论热卷钢材是购于私人公司或者国有企业，由
25、于整个中国钢材行业处于政府的财政资助中，所以认定了环形焊缝碳质钢管的原材料存在着补贴，进而该产品的价格并不是真实市场水平的体现，所以在初裁中认定补贴的存在。四、我国企业针对反补贴调查应采取的措施针对今年以来多起的反补贴调查，我国企业应该如何面对就成为了政府部门、行业协会和生产商要积极考虑的问题。生产商一味地躲避或者对于反补贴调查采取放任的态度，最终将会被认定为高额的反补贴税。所以生产商应在行业协会和商务部门的协助下，积极应诉，以建立企业产品在出口国公平市场价格的地位。（一）被诉企业主动积极应诉在与其他 WTO 成员的贸易争端解决过程中，由于我国企业未能积极应诉，而被征收惩罚性关税的案例屡见不鲜
26、，但是并未从根本上解决此问题。根据美国 1930 年关税法（1994 年修订版）第 776(a) (l)和(2)条的规定，美国商务部在反倾销和反补贴调查中如果发现相关信息并未被记录或者相关被调查方(1)撤回被要求提供的信息；(2) 在规定的期限不能提供相关信息，或者不能按照美国商务部要求提供的方式和形式提供信息；(3)严重妨碍了调查；或者(4) 不能像第 782(i)条规定的证明信息，那么美国商务部有权采用其认定的其他事实( Facts Otherwise Available)来确定补贴的事实情况。在上面提到的环形焊缝碳质钢管补贴调查中，调查的中国生产商共有浙江金州管道科技有限公司、潍坊东方钢
27、管有限责任公司和天津双街钢管有限公司（以下简称“天津双街”）三家公司。在这三个被调查方中，前两个都积极地应诉并按照调查机关的要求提供了相关信息。只有天津双街未按照要求向调查机关提供相关的必要信息，而且在 2007年的 10 月 31 号，它又向美国商务部提出申请，要求美国商务部退回所有的其已经提供的信息。根据1930 年关税法（1994 年修订版）第 776(b)条的规定，美国商务部对于不能在信息咨询中合理提供相关信息的调查方将有权在适用其他事实的不利影响。由于天津双街在调查中并未按照要求提供相关信息，所以在初裁报告中，美国商务部选择了一个不利事实税率( Adverse FactsAvaila
28、ble Rate)适用于天津双街。调查机关采用了其他认定的事实，证明天津双街出口的产品存在补贴，并确定了比浙江金州和潍坊东方钢管有限公司高出成倍的反补贴税率，具体反补贴税率标准请见下图。另外，由于反补贴调查不仅涉及接受补贴的企业，有时还包括众多政府部门。所以，应对反补贴调查需要政府各部门、政府和企业之间开展有效协作。政府各部门之间的合作与协调对应诉成败起关键作用。政府各部门需要明确应对反补贴调查的职责，建立有效的跨部门协调机制，保证沟通与协作。如，浙江省计划推出的中国首个应对反补贴办法，突出了政府在应对反补贴调查中的核心地位。涉案企业作为反补贴调查的应诉主体，应积极参加应诉，维护自身合法权益。
29、企业应培训、选拔专业应诉队伍，与相关政府部门进行直接沟通，保证充分交流，使政府和企业应对反补贴调查时保持一致。（二）逐步调整贸易和产业政策相对于反倾销和保障措施，反补贴对一国经济的影响更加广泛和持久。为应对反补贴调查，一国政府必须逐步调整相应的贸易和产业政策，这种调整将在长时间内对一国经济、政治、社会发展产生巨大影响。并且反补贴调查具有更强的连锁效应。这是因为根据 WTO 规则在一成员方反补贴调查中被认定的补贴措施，可以直接被其他成员在反补贴调查中援引。在当前 WTO 的其他成员国对反补贴是否使用非市场经济国家这一原则模糊不清时，美国的判例可能会成产生很强的连锁效应。欧盟等其他 WTO 成员国
30、也在考虑重新修订反补贴法，使之适用于中国出口的产品。所以我们要逐步地调整贸易和产业政策，以减少对外出口中可能遭受的反补贴调查。根据 2007 年 WTO 中国法律透明度审查报告，可以看出美国、欧盟和其他 WTO 成员国认为中国存在的补贴行为并不是仅限于出口补贴，而是主要存在于以下三个方面：(1)借贷补贴。美国、欧盟国家和其他 WTO 成员国认为中国的商业银行并未实现商业化运作，并且提出根据中华人民共和国商业银行法的第 34 条规定，银行可以根据社会发展水平和国家产业政策发放贷款。这些国家认为中国的银行是根据国家产业政策和指导，向政府扶持的相关产业的龙头企业发放了优惠贷款。例如在铜版纸补贴案调查
31、中，美国商务部认定中国铜版纸生产企业受到了国家产业政策的扶持，享有了优惠贷款；(2)钢铁行业补贴。美国、欧盟和其他 WTO 成员国认为中国钢铁行业大部分企业都具有国有性质，中国政府采用了政府扶持、债转股、优惠贷款和其他税收优惠措施，对钢铁企业进行财政支持。并且认为在十一五计划的第 16 条中明确了退税、优惠利率和研究基金对钢铁行业的支持；和(3)税收优惠。美国、欧盟和其他 WTO 成员国认为中国各级政府存在多种多样的税收优惠政策支持大型国有企业和出口企业。例如在环形焊缝碳质钢管调查中，金州集团曾经被湖州市封为明星企业，湖州市政府对于明星企业有些税收优惠措施。在调查中美国商务部认为该种优惠措施也构成了补贴。所以，针对上述情况，各级政府应根据 WTO补贴与反补贴措施协定的规定，有针对性地调整现有的出口补贴政策和其他可能会被认定为补贴的措施。并且应该取消对具体企业、产业的税收优惠政策，取消生产环节优惠政策，取消地方性外商投资优惠政策，以履行中国人世的义务。
