1、我国土地利用存在的问题 （1）土地资源退化主要表现在大面积的土壤侵蚀、土地沙化和盐碱化不断发展，还有分布在工业比较集中的城镇附近的大片土地遭到固体废物和污水的污染。首先表现在水土流失愈益严重。据粗略估计，建国之初全国水土流失面积约为116 万平方公里，到 90 年代初扩展到 180 万平方公里，几占全国土地面积的1/6。平均每年增加流失面积 500600 万亩。全国受水土流失危害的耕地超过6 亿亩，相当于耕地总面积的 1/3。据估计，全国每年流失土壤达 50 亿吨，约占世界总流失量 600 亿吨的 1/12，其中注入海洋的泥沙量约 20 亿吨，亦占世界陆地每年入海泥沙总量 240 亿吨的 1/
2、12。比较肥沃的表土及其所含大量氮、磷、钾等营养元素均随之流失。情况最严重的是黄土高原和长江中上游，其次是北方石山区、华南红壤丘陵区和东北黑土区。黄土高原水土流失面积 43 万平方公里，占高原总面积的 70，每年土壤侵蚀量高达 16.3 亿吨，其中在侵蚀最严重的沟壑区的侵蚀模数可达每年每平方公里 5000 吨。近十多年来开展小流域综合治理，情况有所缓和。长江流域水土流失面积在 50 年代为 36 万平方公里，到 80 年代扩展达 74 万平方公里，占全流域总面积的 41，创年侵蚀量达30 亿吨的惊人记录。所以益趋严重的原因，一是开垦陡坡，二是超量伐木，三是过度放牧，四是大型基本建设缺乏水保措施
3、。现已引起注意，加强了防护林和水土保持林的营建。其次是沙漠化面积不断扩大。中国是沙漠化危害严重的国家之一。全国沙漠化土地面积约 33.4 万平方公里，其中在人类史前早已存在的沙漠化土地约占 12万平方公里，近 50 年来形成的现代沙漠化土地有 5 万平方公里，还有潜在沙化危险的土地约 16 万平方公里。若和沙漠、戈壁合计，则有 153.3 万平方公里，占到全国土地面积的 15.9。至今，沙漠化危害在继续发展之中，5070 年代沙漠化土地每年平均扩大 1560 平方公里，到了 80 年代增加到每年 2100 平方公里。在西北、华北和东北 11 个省区有 5900 万亩耕地和 7395 万亩草场经
4、常处在沙漠化威胁之下。沙漠化之形成，自然因素（气候干旱，植被稀少，地表组成物质松散等）只是提供了可能，而人为的强度活动和不合理利用方式（过度开垦、过度放牧、过度樵采等），则是主要促成因素。近年来着力营造“三北”防护林，开始调整半农半牧地带的产业结构和改进土地利用方式，以求遏制沙漠化的恶性蔓延。盐碱化也是影响土质的重要问题。全国盐渍化土地约有 14.87 亿亩（包括现代盐渍土壤 5.54 亿亩和潜在盐渍化土壤 2.6 亿亩）。全国耕地中受盐渍化制约的有 1 亿多亩，占 5强。随着城市规模的扩大、工业的发展、乡镇企业的兴起以及大量施用农药等原因，土地污染问题日益严重。据估计，全国受大工矿业“三废”
5、物质污染的耕地达6000 万亩，受乡镇企业污染的耕地有 2800 万亩，受农药严重污染的农田有 2.4亿亩，三者合计达 3.28 亿亩。若不及早采取措施，土地污染问题将造成严重后果。 （2）耕地严重流失作为一个农业大国，中国自古以来有“惜土如金”的传统，这是因为“有土斯有粮”，要满足人民吃粮，必须爱惜耕地。但改革开放以来，由于开发建设需要和受市场经济驱动影响，各行各业都伸手要地，在这股洪流冲击下，全国各地区的大量耕地纷纷被转作他用。耕地锐减直接削弱了粮食生产能力。据调查，19801985 年间平均每年减少 738 万亩；19861990 年间平均每年流失耕地353 万亩；1990 年以后由于土
6、地审批权层层下放，多头批地，造成管理失控，以致 19911995 年间每年流失量上升到 500 万亩，主要发生在东南沿海各省市。总计，自 19801995 年间共流失耕地约 8100 万亩，如按 75的耕地用于种粮，亩产以 400 公斤计，则相当于每年削减粮食生产能力 250 亿公斤之多。耕地减少的原因，在农业内部是由于产业结构调整和灾害损毁。改革开放以来转入到以经济建设为中心的新时期，改变了过去“以粮为纲”的单一经营思想，而根据市场要求调整农业的结构，种植业、畜牧业、林业、渔业、副业全面发展，促使了土地利用分配的调整，普遍压缩种粮用地。这方面，虽然取得了一些经济效益，但由于忽视社会和生态效益
7、，又缺乏宏观控制和管理，也出现了一些新问题，如在耕地上挖渔塘、种果树，过多地挤掉了粮田面积。据估计，19861995 年间由于农业结构调整、占用和灾害毁地共约 7000 多万亩，所幸同期全国开荒和复垦的耕地大体能抵上这方面的流失量。另一类是非农业建设占地造成耕地的永久性流失。当然建设需要用地，但很多开发建设带有很大的盲目性。例如城市无限制外扩，盲目圈地建设开发区，农村宅基地严重超标，修建豪华墓地，乱取土烧砖瓦，以及露天采矿等等。1978 年时全国仅有城市 161 座，集镇不及 2900 个，而到 1995 年全国设市的城市发展到 640 座，建制镇猛增至 16992 个。城镇急剧扩张，包围郊区
8、农村，占用了大片良田、菜园。如珠江三角洲自开放以来截至 1995 年，城镇建成区规划共占地 9500 平方公里，可以容纳 1 亿城镇人口，而事实上广东全省城镇人口不过 1000 万，即使全部集中到珠江三角洲的城镇中，其占用地也绰绰有余。可见偏大的城市建设规模浪费了过多的良田和菜园。90 年代初期全国各地掀起了兴建开发区之风，纷纷跑马圈地，筑巢引凤。不少地方以地为代价来招商引资，集聚“地财”，不顾国家大局，乱上项目、滥占耕地，甚至肆意抄卖地皮，从中牟利。1992 年全国省、市、县、乡各类开发区达到了 9000 多处，共占地 2400 多万亩，而且 80是耕地。其中绝大多数开发区圈地规模过大，而实
9、际开发滞后，于是出现圈而不用，造成大片耕地抛荒现象。据 1995 年初调查，全国征而未用闲置撂荒的土地近 200 万亩，有的耕地已被严重破坏，难以恢复，致使众多农民生产生活都无着落。此外，乡镇企业圈大院和沿公路乱建“路边店”，也占用了大量耕地。农村居民点建设分散，用地普遍超标。目前全国农村居民点人均用地已高达190 多平方米，超过规定最高标准 150 平方米 27，共多占地 5100 万亩。修坟占用耕地的现象也值得注意。例如，江苏全省批准的经营性公墓 53 个，公益性公墓 7611 个，此外，非法公墓不计其数，每年约建 30 多万个新坟。又如浙江温州市素来讲究修坟，每年平均建新坟 1.5 万个
10、，占地 100 万平方米。有些地方的基层政府甚至提出“若要富，建公墓”，以此作为发展地方经济的蹊径，于是一些地方公园也改成了公墓。尤其值得注意的是，近年来我国耕地减少中，城镇周围和交通沿线的优质耕地被占多，南方地区水田被占多，这些耕地的损失，很难靠开垦荒地来补偿。总之，国家面临保护耕地的形势十分严峻。 （3）人口和耕地供需矛盾突出中国人口占世界 22，而耕地占世界 7，是人口大国而相对来说耕地偏少。特别是随着经济建设的发展，非农业用地增加，耕地逐年减少，与此同时人口则逐年增加，于是人口和耕地供需之间的矛盾加剧。中国从 70 年代以来实行计划生育，严格控制人口增长，收效显著，年增长率有所下降，但
11、由于人口基数大，每年仍增加 12001500 万人。自 1987 年颁布土地管理法以来，耕地减少略有缓和，但每年断续减少几百万亩的趋势仍难以逆转。展望远景，人口与耕地平衡问题将更趋严重。部分原因是由于中国的耕地后备资源缺乏。根据农垦部 80 年代资料和中国科学院组织的历次边远地区综合考察报告汇总情况，开发条件较好、质量又较高的宜农荒地将近 5000 万亩，主要分布在黑龙江和内蒙古东部；开发条件有一定限制而质量中等的宜农荒地约 1.2 亿亩；尚有数量较多但质量较次的宜农荒地，则因分布偏僻开发不便，或者开发条件困难，一时难以利用。还有一些分布在农牧交错区或农林交错区，如果妄加开垦将破坏牧用草场或林
12、用坡地，甚至破坏生态平衡。由此可见，我国实际宜耕荒地充其量不过 2 亿亩，按开垦系数0.5 计算，开垦净得耕地不过 1 亿亩，耕地后备资源不足，而且开拓新耕地，将受到资金投入、技术可行性和荒地资源本身特征等等的限制，开发进度也不可能很快，难以及时适应需求。目前全国已有 1/3 的省区人均耕地不及 1 亩，东南部的上海、浙江、福建、广东、湖南等省市人均耕地不及 0.6 亩。按联合国粮农组织的规定，要满足一个人的生存，至少要有 0.8 亩耕地来生产粮食。低于此数即不能安全保证粮食供应。而中国已有 666 个县的人均耕地低于 0.8 亩警戒线，主要分布在人口稠密的东南部各省。东南部粮食不足要依靠华北
13、和东北的支援，过去南粮北调的形势，现已倒转为北粮南调。土地的人口承载力是人地关系中一个重要问题。它一方面直接和土地资源所能供应的食物总量有关，另一方面又与人口的消费水平和生活质量相联系。一般而论，耕地生产粮食的能力决定于许多因素，包括土地的质量和肥力、播种面积和复种指数、作物结构与品种、耕作技术与管理、科技的应用、以及人力、财力、物力的投入等。据一般估计，到 2000 年时，中国人口将接近 13 亿，如人均粮食消费 400 公斤，共需粮食 5200 亿公斤，大致可以平衡。全国土地的最大人口承载量在 1516 亿人。如果到 21 世纪中叶人口达到 16 亿，加上预计届时由于生活水平的提高，人均粮
14、食年消费可能提高到 450 公斤，则共需粮食7200 亿公斤。由 2000 年的 5200 亿公斤提高到 2050 年的 7200 亿公斤，平均年需增产 44 亿公斤，任务艰巨。如影响粮食增产的各种有关因素中稍有变化或失误，势必造成粮食缺口，前景不容乐观。为此必须千方百计更好利用土地增产粮食，同时严格控制人口增长。 对策：我国开发利用土地资源对策 （1）切实保护现有耕地 针对耕地不断缩减、人地矛盾日趋尖锐的情况，必须大力宣传认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，应用法律和经济手段，全面推进耕地的保护、开发和整治。为了加强土地法制建设，深化土地管理体制改革，加大对耕地保
15、护执法力度，坚决制止乱占耕地行为，全国人大常委会在 80 年代先后审议颁发了中华人民共和国土地管理法和基本农田保护条例，完善了其农田保护制度，全国划定了基本农田保护区，建立了耕地保护的制约和奖惩机制。1997 年 5 月 18 日中共中央、国务院又发出“进一步加强土地管理，切实保护耕地”的通知，要求加强土地的宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地规模，加强农村集体土地的管理，加强对国有土地资产的管理，加强土地管理的执法监督检查，加强土地管理工作的组织领导。这些法制措施，已起到了一定作用，还应不断深入宣传，切实保护好耕地。 （2）实现耕地总量动态平衡 保证耕地尽可能少减，并
16、设法增加，是一项艰巨的任务，但这是实行社会经济持续发展的要求。 解决耕地不足的办法不外乎外延性开发，即开荒扩大耕地，和内涵式挖掘潜力。如上所述，中国的耕地后备资源不多，因而就不可能主要依靠扩耕来增产粮食，而主要应在切实保护既有耕地的基础上，致力于充分挖掘土地潜力，即将利用土地资源的方式由粗放型转化为集约型。据国家土地管理局全国土地利用总体规划研究汇集 1980 年典型调查资料，开垦 1 亩荒地的投资，最少的是东北沼泽地为 158 元，最高的是东南沿海滩涂需 360 元；而改造治理中低产田，每亩最少的如黄土高原仅需 14 元，最高的如西北干旱区需 235 元。可见，在现实条件下改造治理中低产田挖
17、掘潜力比开垦荒地扩大耕种面积的代价要低得多，因而也是更为可行的办法。目前，平均亩产不及 400 公斤的中低产田约占全部耕地的 83.2，可见潜力极大。其中中产田大都为有轻度洪涝或轻度盐碱的平地，或轻度水土流失的缓坡地，一经采取改良措施，消除其限制因素，较易达到增产效果。在投入资金容许的情况下，还应改造较为费工的低产田，特别是贫困地区的低产田，有利于扶贫工作的实施。 提高耕地的复种指数是挖潜的另一重要措施。最大可行性是在水分条件较好的暖温带（如黄淮海平原南部）和亚热带（如南方浅丘）地区。目前全国平均复种指数为 155，如能提高 1 个百分点，即无异于扩大播种面积 2000 万亩，如能将全国平均复
18、种指数提高到 160，则将可增加播种面积 1 亿亩，相当于开发所有条件较好的宜耕荒地，可见其效果之大。 挖掘土地利用潜力，还有其他一些途径。例如分散的农村居民点用地目前占到城镇农村居民占总用地量的 87以上，而且近年农民扩展宅基地成为普遍现象，如加强整理，适当集中建设新农村，实施退宅还田，大有潜力。又如现有 2000多万个乡镇企业 80散布在小型自然村，既扩大了污染源，又不利于基础设施的统一建设，如加以适当集中布局并与小城镇的建设结合起来，则可促进农村城镇化和工业化，便于管理和企业之间的协作，还可节约大量用地。再如复垦各类废弃地，整治被破坏的土地，或将零碎不规整的土地加以平整改造，提高其利用率
19、，盘活存量土地也有潜力可挖。 （3）因地制宜合理利用土地 制定土地利用规划，加强宏观控制和管理。通过规划可以因地制宜，扬长避短，发挥各地区土地资源的潜力；根据国家现代化建设和发展生产以及保障生活的要求，协调好各用地部门的关系，既保持必要面积的耕地，又保障必要的建设用地：注意经济效益与社会效益、生态效益相结合。 合理利用和加强保护耕地必须同步进行，彻底改变重用轻养的局面，提高土地资源的生产能力。 坚持节约用地与集约经营。发展节地型农业（包括节水、节能、节时）有多种形式，例如开发林粮间作、果林间作、农牧结合、林牧结合、农渔结合等多层次立体利用土地空间，发挥土地生态系统的综合效益。 依靠科技进步，增加土地投入，改善生产条件，发展高效、优质、持续农业。
