1、中国农村事业单位改革研究,国家发改委产业发展研究所 2005年4月,课题主要成果,总报告：中国农村事业单位改革研究专题一：建立和完善中国农村社会保障制度的研究专题二：国外农村公共品供给问题研究报告调查报告：关于贵州省麻江县农村事业单位情况调查,主要内容,绪 论中国农村事业单位概况农村事业单位的改革情况农村事业存在的问题与挑战农村公共服务体制改革的远景目标农村事业单位改革基本思路和措施,一、绪 论,农村事业单位概念： 农村事业单位是指县、乡（镇）两级政府围绕农村社会事业和农民的公共需求建立的服务和管理机构以及农业类事业机构。 研究的背景、意义： 过去的改革总体目标不明、方向不清。农村事业单位比重
2、大，与其他农村改革关联度强，同政府行政管理体制关系密切，改革成败直接影响农村的公共服务品供给。 研究的目的： 分析目前农村事业单位改革现状及问题，确定县乡政府公共服务职能；提出农村公共服务体制框架和远景目标；推出具体改革方案和措施。 数据和材料： 选取3县（市）和3乡（镇）的典型调查；同类课题数据共享；历年的调查积累；同行已有成果参考。,二、中国农村事业单位概况,农村事业单位的机构： 各级政府都设置了庞大的面向农业、农村公共服务的管理服务机构,主要集中在农、林、水等部门； 农村事业单位机构众多、领域宽泛，但机构数量呈明显下降趋势； 发达地区农村事业单位减少幅度大于落后地区； 财政供给的农村事业
3、单位占绝大多数。,农村事业单位的编制和人员： 县乡事业单位职工人数占全国事业单位的比重64.5%； 农村事业单位的就业人数主要集中在教育、卫生和农 业类事业机构； 农村事业单位的机构数减少，而从业人员增加； 越是落后地区事业单位超编现象越严重； 新增的全额供养单位人员主要集中在教育部门。,农村事业单位的经费来源： 财政拨款是县乡事业单位的主要收入来源; 县乡基层政府财政是农村事业单位财政经费的主要承担者； 预算外收入是农村事业单位的重要补充。 农村事业单位的经费支出： 事业单位支出项目包括两大类，一是行政事业性支出，二是生产建设和事业发展支出。其中大部分是行政事业性支出。 行政事业支出主要用于
4、人员工资和维持单位的日常运转支出。,三、农村事业单位改革情况,调整条块关系，教育、卫生、国土等行业实行以县为主的管理体制； 精简合并机构,压缩财政供养人员； 在人事制度改革上按照“脱钩、分类、放权、搞活”路子进行改革，取消级别，实施人员聘任制。 根据事业单位的性质进行职能分解：生产经营性的事业单位 划出了事业单位序列；全额财政拨款事业单位改为差额拨款单位或自收自支单位；差额拨款单位改为自收自支单位；对那些既承担公共服务又实行经营服务的单位进行职能分解改革。 改革政府支持方式，向民间购买教育服务。,三、农村事业单位改革情况,对改革的评价改革主要集中在乡镇一级，而县一级改革严重滞后； 改革中存在甩
5、包袱的倾向； 改革缺乏必要条件和配套措施，存在应付现象。,四、农村事业单位存在问题与挑战,事业单位定性混乱，大量非公益性机构充斥其中 在事业单位中存在大量行政管理机构和行政执法机构，形成小行政、大事业的格局：一些从事经营性业务的机构充斥在事业单位之中；事业单位内部经营性业务和公益性混杂。,农村事业单位的布局和设置不合理 对农民的公共服务供给过剩与缺位并存； 许多农村事业机构职能相近、交叉重叠现象突出； 有些事业单位已经失去了存在的基础； 县乡两级农业技术推广机构在体系上脱节。 人员超编现象依然突出，改革的初衷基本没有实现：,人员混用，行政机关大量占用事业指标，造成事业人员 不干正事 财政缺位，
6、使事业单位难搞公益服务，搞创收干扰市场农村事业单位经费普遍短缺，既无钱养人，更无钱“打仗”。政府对农村事业单位财政投入不足的原因：财权与事权不对称；转移支付机制不健全；农村税费改革后县乡财政缺口扩大；大多数县乡政府对农村公共服务投入没有积极性；农村事业盘子过大，政府养不起。在此情况下，地方政府盲目地将农村公共服务机构推向市场。,农村事业单位盲目市场化导致了： 1、本来应实行的免费服务变为有偿服务； 2、提高原有的服务收费标准； 3、从农民变相收费； 4、放弃本质工作，把主要精力用在经营活动中目前农村事业单位问题的直接后果是：农民获取公共服务的成本负担重，政府真正为农民提高的公共服务数量减少、质
7、量下降，由此造成城乡居民在公共服务方面的差距越来越大。,五、农村公共服务体制改革远景目标,中国农村公共服务体制的远景目标是：根据公共服务的类型和性质，合理划分政府和市场、不同层级的政府在提供农村公共服务方面的责任以及政府支持方式，构建政府与市场相结合的有效模式，使农村公共服务的供给既有效率，又能满足农民对公共服务的基本需要。,明确政府在公共服务领域应该承担的责任： 从市场失灵和纯公共产品享用公平性考虑，政府应为农民提供最基本的公共品供给。目前，政府在农村公共服务领域承担的责任太少，城乡居民在享受基本公共服务方面的太大；政府对农民提供公共品是一种责任，公共财政要把公共品真正地、公平地分摊于城市和
8、农村。 政府干预的方式： 在农村，需要政府干预的农村公共项目中，只能由政府付费并直接提供的公共服务主要有社会救济和最低生活保障制度、社会治安、执法和监管；,只能或必须由政府承担经费和提供、但也可通过委托、购买、代理等方式交给私人提供的公共服务有：义务教育、预防、防疫、保健等公共卫生服务、环境保护、计划生育、文物保护、食品安全、食品标签、防洪、森林防火，等等。政府可以根据各个服务类型特征、市场监管措施的完备程度等情况，确定是由政府直接经营、还是间接提供（如付费购买服务）。 可以进行市场化但需要政府给予一定补贴的公共服务主要有医疗、养老保险、农业技术推广、非义务教育。 在由政府付费的公共服务中，可
9、选择向服务提供者付费，也可选择向服务消费者提供补贴。对机构的支持取决于其所提供的服务类型。如果这种服务容易监控，则可以选择向机构补贴、购买其服务和合同外包等方式。否则，只能对服务的消费者进行补贴。对那些所谓的非赢利组织补贴一定要慎重。,农村公共服务中各级政府之间责任边界： 中央政府的责任是应该保障让全国各地农民享受到最低标准的公共服务，对于财力不足的地区，中央政府要科学地、规范化地实行转移支付制度； 各地方政府的责任边界：各级政府之间承担的公共服务的内容包括具有外部性的、但收益和成本不外溢本辖区的地方公共品；外部收益或成本溢出本辖区，需要与上一级政府或其它辖区进行合作来提供的公共服务；以及具有
10、一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品。应该发挥省级财政在宏观调控和平抑地区间财力差异中的作用，完善省以下的财税制度。,乡镇政府责任边界： 具有外部性的、但收益和成本不外溢本辖区的地方公共品，如公共安全、民事纠纷处理； 外部收益或成本溢出本辖区，需要与上一级政府或其它辖区进行合作来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫、环境保护； 具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化及其它一些社区福利项目。,民间机构的作用 多种主体都可成为农村公共服务的生产者。公共服务主体多元化，是改革中国农村公共服务供给制度的重要措施。除政府之外，私人部门或者第三部门均可成为公共服务的生产者。在未来农村公共服
11、务的框架中，非政府组织应发挥重要的作用。但是，强调民间组织在农村公共服务中的地位和作用不能成为政府逃避责任的理由。 监管的问题 目前我国公共服务监管存在着过度监管与监管不足。健全有效的监管体系既是农村公共服务体制改革的内容，也是实现公共服务供给方式改变的必要手段。农村公共服务监管的方向是“建立规则，完善体系，改进能力”。监管体系的内容包括是标准、价格、质量等方面，监管应该公正、透明、专业化。,六、农村事业单位改革的基本思路和措施,一）农村事业单位改革目标不是实行简单地市场化，而是要增加对“三农”的公共服务供给，提高农村事业单位的公共服务效率： 第一，农村公共服务市场化的空间非常有限。 第二，农
12、村公共服务能否市场化，在很大程度上取决于一个健全的监管体系。 第三，农民收入低，对优质服务需求有限。随着县乡财政状况恶化，基层政府有着强烈的把公共服务推向市场的倾向。但农村事业单位改革不是甩包袱，农村公共品服务在未来主要是满足农业、农村发展需要，增加有效服务供给。,二）剥离农村事业单位的非公共服务职能： 首先，把承担行政能的机构从事业单位分离出来，避免行政功能事业化。 一要把那些承担执法职能的机构，如卫生、城管、建筑、工商、技术、交通等执法部门划出事业单位归入行政管理系列，二要将本属行政管理机构，如乡镇企业局、扶贫办、畜牧局、税务所、财政所、重大项目办等事业单位收归行政机关。 其次，把从事各类
13、经营性业务的事业单位从事业序列中剔除，实行改制转企。 再次，对于同时承担多种职能的事业单位，如县乡镇卫生院、农业技术推广机构，一方面将其中的行政执法职能向行政序列归并，另一方面，将经营创收职能向市场分离。,三）取消乡镇事业单位建制，建立以县为主的农村事业单位公共服务体系 取消乡镇层面的事业单位建制，整合县级事业单位，将多头管理、种类繁多的各类事业机构进行归并，建成若干个县服务中心以及下属的区域性分中心，吸收一部分原有乡镇事业机构工作人员进入；将县（市）级事业单位的人员下派到乡村，对农村的技术推广和公共卫生等服务实行巡视制和包村制度，使服务对象落实到具体区域、服务主体落实到人。,四）妥善解决农村
14、事业机构的冗员问题 1、创造条件，引导农村事业单位的职工到农村民间组织工作，或创办经济实体。（通过发放部分基本工资诱导分流） 2、通过买断工龄，强制分流一部分事业单位人员。在择优上岗以后，对于分流人员，可根据工龄和基本工资，按一定标准发放补偿。 3、对于分流人员还可保留基本工资，但不再享受各种津贴、补贴和调资政策，实行自然消亡法。 4、在推进农村事业单位压缩人员中，必须考虑建立合理的成本分担机制，中央和地方政府应按比例承担改革成本，否则机构改革反弹的可能性还会加大。,五）鼓励非公有资本进入农村公共服务领域 1、以完善、规范和支持为重点，加快发展新型合作经济组织 鼓励这些组织从事农村公益活动 赋
15、予农村合作经济组织明确的法律地位，以优惠政策支持这些组织的发育。 2、以优惠政策鼓励民办学校和医疗机构等民营事业单位的发展 民营服务机构发展给消费者提供了更多的选择机会，同时它对现有公办事业单位产生压力，促使其提高服务质量、降低服务价格。另外，它还为县乡事业机构分流冗员提供了接收平台，为下一步实施政府购买服务提供了载体。,2、以优惠政策鼓励民办学校和医疗机构等民营事业单位的发展 打破传统思想观念障碍，凡是民间资本可以发挥作用的公共服务领域，均可由其替代或补充公立服务机构； 消除准入、管理中的不利因素：适当降低进入注册登记门槛，成立包括农民代表在内的中立性准入、监管机构；加强政策扶持，政府对民办
16、服务机构提供相当比例的经费资助。,六）以需方补贴和政府购买的方式，提高政府资金使用效率 向消费者补贴，由农民选择服务机构 向公共和民间机构购买服务 七）增加和规范政府投入，建立和完善农村公共服务机构的经费保障机制 合理、清晰界定农村公共服务的事权 改革和规范各级政府之间的税收收入分成比例， 建立与各级政府事权相适应的财税制度 建立科学规范的转移支付制度，保证落后地区农村公共服务的资金来源,八）转换政府的职能，为县乡事业单位的改革创造条件 农村事业单位所表现的问题和改革的难度在一定程度上是政府管理体制引起。农村事业单位的问题表现在事业单位，根子出在行政体制上。要把农村事业单位的改革和政府管理体制的改革配套进行，共同推进，改革才能取得好的成效。农村事业单位的改革与政府职能的转换密不可分，如果仅仅拘泥于农村事业单位本身，实际上很难找到切实可行的改革办法。,谢谢各位专家,
