1、 浅析我国农村信用社存在的问题及政策建议摘要对农村信用社目前的定位、省级联社的定位和功能、服务三农、县域范围市场竞争过度以及人员素质难以适应金融发展需要和债务负担过重等问题进行了剖析，并针对上述问题，提出相应的政策建议。关键词：农村信用社；问题；政策建议1. 引言1.1 我国农村信用社概述农村信用社是指经中国人民银行批准设立的，由社员入股组成的，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。农村信用社具有独立的企业法人资格，以其全部的资产对其债务承担责任，并在依法享有相应的法律赋予的权利的同时承担相应的义务。与现有的商业银行相比，两者在银行的本质上是没有区别的，其主要的区别是服务
2、对象的范围不同。但随着近些年农村信用社体制改革的推进，其服务对象已经突破了原有的限制，逐渐拓宽了放款渠道，不再是单一为社员提供金融服务。1.2 我国农村信用社的发展阶段我国农村信用社在 60 多年的发展中，大致经历了以下三个阶段：第一阶段（19511996 年） ，农村信用社初步形成阶段。在这个阶段中，我国农村信用社的发展几经曲折，从 1951年 5 月中国人民银行总行召开第一次全国农村金融工作会议开始到 1957 年，我国的农村信用社发展较为快速，网点数量大增。但从 1957 年底开始受政治形势的影响，农村信用社的发展几乎停滞，甚至出现了倒退的现象。直至 1979年第三届三中全会以后，我国的
3、农村信用社才开始走上了独立自主的开展存贷业务的道路。但此时我国的农村信用社要接受农业银行的的领导和监督，带有浓厚的“官办”特色。农民对信用社的经营活动失去了监督权。第二阶段（19962003 年） ，农村信用社改革整顿和规范管理阶段。在此阶段，农村信用社由中国人民银行托管。随着经济的发展，改革开放的不断深化，逐渐明确了农村信用社金融改革的目标和思路，强调要增强服务三农功能。但因为人民银行既是农村信用社的金融监管机构，又是行业管理机构的双重身份，严重制约着农村信用社的长远发展。第三个阶段（2003 年至今） ，农村信用社金融体制改革继续深化阶段。 2003 年，在国务院深化农村信用社改革试点方案
4、的通知 （国发200315 号）中提到，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。 从以上三个阶段不难看出，农村信用社是计划体制经济下的产物，市场经济规律对其运行和发展过程中的一些反市场行为会产生校正作用，客观上会暴露出农村信用社存在的亟待解决的问题，这
5、就必然需要进行改革。2. 我国农村信用社面临亟待破解的问题（一） 我国农村信用社的金融性质定位模糊不清，制约信用社的长远发展。产权不清、体制不顺是农村信用社难以从根本上改变其经营管理不善的重要原因之一，如何界定信用社的产权制度及其性质，是信用社改革面临的首要问题和基础性环节。我国农村信用社在始建之初，其定位是以农民为主体，由地方政府，地方企业和地方农民自愿入股组成，实行同股同权，主要为入股社员提供金融服务，以满足合作成员金融需要为目标的信用合作金融机构，农村信用社的主要资金来源是入股社员缴纳的股金，留存的公积金和面向公众吸收的存款。贷款也主要用于解决入股社员的资金需求。在成立之初，农村信用社的
6、性质是不同于现在我们所说的的商业银行的，例如它保留了很大一部分的农民股权，入股社员对信用社的发展具有监督的权利，在金融信贷上向具有股权的农民倾斜等。 但随着经济的发展，科技的进步，农村信用社为了适应新形势下的经济发展，自身也进行了诸多的改革，目前农村信用社已经不具备成为合作金融组织的条件，从运行机制上看，现在我国的农村信用社实际上是游走于信用合作性质与商业银行性质两者之间，并在改革后更加倾向于商业银行的运行模式。这就导致了农村信用社合作金融机构的性质难以体现，这也必将农村对信用社的管理和决策产生一定的影响。（二） 制度上存在管理缺陷从目前的我国农村信用社的发展情况看，农村信用社在体制建立和管理
7、发展过程中，存在以下两个基本问题: 1、从外部管理制度看，地方政府对信用社的行政化干预严重。众所周知，金融资源在当前中国经济发展过程中无疑有着举足轻重的重要地位，尤其是对中小企业，民营企业来说，外部的金融资源更是决定其存活与否的重要因素之一。金融资源的重要性使得各级地方政府在发展地方经济的过程中，千方百计的使金融资源向有利于自己需要的方面来配置。因此，尽管央行将农村信用社的管理权限下放给省级政府的时候，以制度的形式规定了省级政府的管理权限和管理方式。但是，从目前的发展状况来看，各省级政府依然存在着行政干预农村信用社的经营管理。例如，各省级联社、甚至是市级、县级联社的领导、高级管理人员大多是政府
8、任命的，而不是按照制度由股东大会选举产生，间接导致入股社员失去了参与信用社经营管理和监督审查的权利，完全破坏了农村信用社领导产生的制度。从根本上遏制了农村信用社的自主经营管理权限。 2、从内部管理体制看，现在我国的农村信用社依然是实行着上级联社对下级联社的行政化管理制度。尽管省级联社究竟是行业管理部门还是经营实体都不确定，但从现实情况中来看，上级联社依然拥有对下属农村信用社的绝对管理权。市级、县级农村信用社无论是制度建设还是经营管理都受到省级联社的制约和管理。都要首先得到上级联社的同意才可以实行。这样就使得本来是由市级、县级农村信用社出资成立的股份制省级联社的地位发生了扭曲，省级联社的地位也从
9、应当接受股东监督的地位，转换成了领导和管理股东的地位。这种地位的扭曲和转换，也严重制约了我国农村信用社的发展壮大。（三）受自身资金短缺的影响， 服务三农程度有限目前我国农村信用社在满足农户金融需求方面，还存在较大的差距。长久以来，农村信用社在发展中受政策限制，制度限制，观念限制，地域限制等等的影响，导致农信社各项业务发展缓慢，科技创新应用不足，融资渠道相对狭窄，自身的资金资金规模较小，远远满足不了现代农业发展的资金需求，服务三农的程度受限。满足三农发展，实现农村、农民、农业的全面快速有序的发展，应该是现代所有银行从业机构的责任，在过去计划经济体制下的那种按地域和行业来划分金融机构职能与服务对象
10、的做法，早几经不符合市场经济发展的内在规律要求。与时俱进要求农村信用社要改革陈旧的制度，创新产品。（4 ）经营范围和空间受限，金融业务类型缺乏创新，高度同质化。经营范围和经营空间狭小且难以突破原有的地域限制，是现今摆在我国农村信用社面前亟待解决的一大问题。对于全国的大多数农村信用社来说，它的资金筹集规模和信贷市场规模就是县域范围内的金融需求规模。在这样一种金融市场范围内，不仅地域狭小，发展潜力不足，而且在此县域内还会有中、农、工、建等多家国有商业银行来抢占地盘，竞争激烈，更重要的是业务拓展渠道受限，资金筹集规模无法扩展，无法满足农民日益增长的信贷资金需求。科技创新应用能力无法得到长足发展，技术
11、更新缓慢，金融业务类型高度同质化，缺乏核心创新技术，缺乏核心盈利点能力。这些都极大地打击了农村信用社的发展壮大，增大了农村信用社的发展风险。（5 ）历史遗留问题亟待解决，经营管理不善问题突出近年来，我国农村信用社资不抵债数额不断上升，已经达到 30%，为此，中国人民银行制定了各项政策制度旨在盘活农村信用社的各项不良资产，减少农村信用社的资不抵债数额，通过定向向农村信用社发行专项票据、减免营业税或延长兑现宽限期等举措，从而置换不良资产，以减少农村信用社的经营风险，改善农村信用社的经营状况。能否顺利化解农村信用社的历史包袱，是农村信用社在市场经济体制下轻装上阵，进一步发展壮大的关键问题。按照农村信
12、用社改革政策的规定，农村信用社的监管权归省级政府，对此，市、县、乡政府认为责任与利益不对称，缺乏主动参与对农村信用社不良贷款的清收、资金筹措、整治农村金融环境等方面的积极性，从而使农村信用社化解历史“包袱”的进展缓慢。农村信用社脱离中国农业银行以后，产权问题始终没有从根本上得到解决，因此在解决管理体制问题和制定扶持政策的同时，必须从根本上解决产权问题，明晰责任主体，夯实农村信用社金融风险化解和经营管理改善的制度基础。（六）金融竞争环境严峻、人员素质较低问题凸显随着国内经济市场的日益完善，农村信用社面临的金融竞争环境将更加严峻，首先表现在金融监管机构对金融从业者的监管将更加严格，对信用社的经营管
13、理提出了更高的要求，现有的农村信用社制度建设和管理体制，将无法满足金融监管的高要求，我国农村信用社势必要进行更深层次的改革，以适应新形势下社会经济的发展。其次表现在农村金融市场主体的将极大地增加，农村金融市场的竞争加剧，金融环境更加险峻，在对农村信用社的发展带来机遇的同时，也带来了更大的挑战。对农村信用社的生存壮大提出更高的要求。从目前农村信用社员工的人力资本水平看，员工文化素质、专业技术技能和道德素质与当前改革与发展不相适应，与日益激烈的市场竞争要求不相适应，与提高管理效率的发展要求不能适应，与金融产品的创新要求不相适应。我国现有的农村信用社工作人员大多受教育水平偏低，各营业网点一线人员年龄
14、结构相对偏大，接受新鲜事物的能力明显不高，接受科技创新的能力较低，真正懂技术、精业务、高素质、具有创新技术的人才屈指可数，不能较好的适应现代社会日新月异的科技变化。受人力资本状况的影响，农村信用社在依托市场经济平台，创新金融产品和服务上的进展缓慢，以存贷款为主的单一业务格局依然没有打破，有市场竞争力的新金融产品和服务还没有形成。金融业务品种难以突破单一现状，高度同质化，缺乏创造力，缺乏创新型人才。三、我国农村信用社继续深化改革，发展壮大的政策及建议（一） 加快实现农村信用社向农村商业银行体制转换的步伐，明细产权关系。目前，我国农村信用社在产权制度方面采取的是多样化方针，各地区根据自身发展水平和
15、各信用社自身状况的不同来选择不同产权模式。在经济比较发达、城乡一体化程度较高、而信用社自身资产规模也较大且已经商业化经营的地区，多选择的是实行股份制商业银行的运作模式。经济比较落后而且自身资产规模薄弱的则继续选择原先的体制，同时通过降格合并等手段，对风险较高的信用社进行合并和重组。经济欠发达但是人口相对稠密或者是粮棉商品基地的地区，则大多选择合作银行模式的运作方式。这样，我国农村信用社就出现了三种基本的发展模式，即农村信用社制度框架内的合并重组模式、股份制农村商业银行模式和农村合作银行模式。但是在管理模式上，除主要几个地区外，各地基本上都选择组建省级联社的管理模式。这就导致了当前我国的农村信用
16、社在产权制度方面是一种混合产权模式，出资方主要是省级政府，监管方面也以政府指导为主，产权没有明确的界定。所以我们要在深化改革的基础上，选择转为农村商业银行，而不要再选择农村合作银行，实现一步到位的改革。对于存在严重资产状况的农村信用社，应采取各种相适应的形式并结合镇村银行的发展给予处理。（2 ） 成立省级农村商业银行，尽快理顺省级联社的体制，转换思想，理顺机制我国农村信用社 1996 年从中国农业银行脱钩后，按照国务院的要求，建立了农村信用社社员代表大会、理事会和监事会三权分立的核心治理制度。理事会负责日常事务的决策并制定经营目标和战略方针，监事会负责对经营管理层的监督管理，社员代表大会负责选
17、举理事会和监事会的人员组成。着三者之间全责分明，各司其职，相互制约又相互促进。但是，现在我国农村信用社的三会制度形同虚设，社员代表大会并没有成为真正的最高权力机构，理事会和监事会的规范制度也没有建立全面。在改革中将信用社的管理权限下放给省级政府的行为，导致各省都建立了省级农村信用社联社，造成现在省级联社的扭曲地位。我国农村信用社的新一轮改革，应该着重于明晰产权关系和完善法人治理机构两方面。在深化服务“三农”思想领导下，农村信用社应在农村改革中，理顺上级领导、行业管理和自主经营之间的关系。省级联社目前所处的尴尬地位，完全是当初选择改革模式决定的结果。省级联社既非行业协会和自律组织，也非经济实体的
18、体制，省级联社地位的扭曲和转换，如果不能尽快解决这些问题，无疑会给农村金融的运行和发展带来阻碍的作用。近些年，全国很多的地方农村信用社进行了一系列制度改革的探索，我们从北京农村信用合作社改革的经验看，选择农村商业银行体制模式，不仅规避了在一个体制内存在不同制度类型的金融组织所引发的体制不顺问题，而且，也为接下来的改革和发展，奠定了制度基础。在商业化银行的运作模式下，农村信用社才可能真正实现理事会、监事会、社员代表大会相互制约、相互监督又相互促进的法人治理结构，促使农村信用社经营管理行为能真正做到与时俱进，与先进的现有商业银行的经营理念实现并轨。（三） 用市场化思路解决三农发展的金融需求问题用划
19、分经营地域和服务对象的办法来解决满足三农发展对金融需求的问题，不仅不能有效地解决问题，反而会使这一问题长期存在。为此，必须改变目前划分金融机构，和服务对象服务三农的计划经济办法，采用市场经济的办法，调动所有的金融机构，尤其是国有股份制商业银行支持三农的发展。例如，利用税收政策和各种贴息政策，引导和调动国有商业银行从事针对三农的金融活动，以缓解和最终解决三农发展资金不足的问题。 3.4 进一步深化改革，推动农村信用社的金融创新1.不断扩大农村信用社金融产品准入的领域，增加业务收入。要继续提高市场份额或者扩大业务规模，尤其是在开放金融领域和金融产品上，农村信用社与国有商业银行享受到的政策待遇是不平
20、等的。在中间业务逐渐成为金融机构重要盈利来源的今天，对农村信用社进入中间业务或者从事中间产品服务进行限制，既不符合市场经济运行要求，也对包括农村信用社在内的农村金融组织发展不利。 2.允许农村信用社实行跨地区设置金融网点或成立分支机构，实现跨地区经营。突破省级行政区划，实现农村信用社的跨地区经营，是农村合作银行摆脱县域金融市场狭小的瓶颈制约，支撑其不断发展需要的一条重要途径。各级政府要从培育竞争性金融市场和培育多元化竞争主体的角度出发，从政策上给予相应的支持，以使这种跨地域经营能够顺利进行。 3.鼓励农村信用社与其他所有制形式的金融机构进行联营、股份制经营。允许国有商业股份制银行、甚至境外独资
21、和合资银行参与农村合作银行的股份制改造，可以让农村信用社在市场开拓、金融结算、产品开发上，实现借船出海和提升竞争力。 3.5 积极培训员工，提高农村信用社的人力资本水平农村信用社必须转变观念，牢固树立人力资本是竞争基础的理念，从而在发展指导思想上，在参与市场竞争的过程中，重视人力资本的培养。 农村信用社人力资本培养模式还应与企业远景相结合，与企业用工和招聘人才相结合。既要利用福利政策和绩效激励政策，又要吸引有能力、有管理经验、有创新能力的人才，充实与改善企业人力资本状况3.6 剥离不良资产，切实帮助农村信用社化解历史包袱对农村信用社承担的凡不属于自身原因形成的不良资产和历史“包袱” ，应当在摸
22、清家底后，逐步逐项的剥离，由中央政府和地方政府协商解决，必要的话需要政府注资、需要人民银行再贷款支持，就像对国有商业银行和清理农村合作基金会所作的那样，切实帮助农村信用社化解历史“包袱” ，使之能够轻装上阵，顺利发展。 4.参考文献1王小芽.农村信用社概述M.北京:中国社会出版社，2006:13. 2郭家万.中国农村信用合作金融M.北京:中国金融出版社，2006:9. 3辛耀.欠发达地区农村信用改革发展研究M.北京:光明日报出版社，2007. 4孙建平.当前农村信用社的困境与出路J.金融与经济，2008，(9). 5范静.农村合作金融产权制度创新研究 以农村信用社为例M.北京:中国农业出版社，2006：82. 6林华.外资银行圈地中国农村N.中国商报，2007-08-28. 7宋琬如.欠发达地区农业银行抢位中国农村金融市场N.国际金融报，2007-11-13. 8王文莉.农村信用社现行产权制度缺陷及改革政策建议J.陕西农业科学，2006，(4). 9张军.农村信用社向合作银行的转制研究绩效、原因、问题与政策建议J.中国发展，2009，(3). 10何大安.中国农村金融市场风险的理论分析J.中国农村经济。
