1、风景名胜区旅游发展与农村社区居民权益受损分析以北湖风景名胜区为例提要： 风景区旅游发展中农村社区权益的损害问题是当前旅游和法学研究中的薄弱领域， 对其进行深入的研究对于促进社区参与和旅游可持续发展具有较为重要的实践意义。本文以贵州樟江风景名胜区为例， 通过实地调查和访谈， 政治人身权利、经济权利和社会文化权利等方面梳理了风景名胜区农村社区居民的权益构成。并结合实地调研资料， 阐述了土地征用、景区移民、旅游污染、旅游收入分配等对当地农村社区居民权益的损害问题。关键词： 旅游影响； 农村社区居民； 权益损害；北湖20世纪中叶以来，旅游业在全球范围内的快速发展极大地推动了旅游研究的兴起。在过去的半个
2、世纪内，旅游研究涉及的范围不断深化，并先后出现了鼓吹、警惕、调整、基于知识、可持续以及伦理等不同的研究平台1,2。其中，旅游影响问题得到了学术界持久的关注，旅游发展对经济、社会、文化、环境方的负面影响研究详尽而深入，并由此形成了旅游影响研究的四大基本方向3-9我国旅游地周边农村居民的合法权益因旅游开发而不同程度受损的问题十分普遍，但尚未得到应有的关注。我国学术界对农村居民权益受损问题研究始于1990 年代后期，目前主要集中于两方面，一是城市化过程中土地征用和流转引发的农民权益损害问题10-12，二是农民工的损害问题13-14。对于旅游地及其周边地区因旅游发展而导致的农村社区居民权益受损问题，不
3、论是在旅游学界还是法学界，都是一个盲点。对其进行深入的探讨，不但可以促进旅游影响和农民权益问题的理论研究，而且对我国旅游地如何解决三农问题、贯彻科学发展观、建设社会主义新农村与和谐社会均具有较为重要的现实意义。本文试图以贵州荔波樟江风景名胜区为例，一方面阐明农村社区居民在旅游发展中应享有的合法权益，为其参与旅游提供法律和道义的依据；另一方面，揭示旅游发展对侵害农村社区居民权益的主要表现形式，以期引起学术界的重视。1 农村社区居民权益构成社区是指由一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体15。按照经济结构、人口密度、规模大小、组织特征、文化模式等方面的差异，可以将社区
4、划分为城市社区和农村社区两大类16。农村社区泛指分布在城镇建成区以外的广大农村地区、由农村人口构成的社区形态。严格地说，农村社区居民和农民是两个不同的概念，农村社区居民以农民为主体，由于我国将建制镇划入乡村地区，农村社区居民也包括那些生活在乡村地区、拥有非农户口的居民。尽管在概念上农民和农村社区居民不能划等号，但在绝大多数风景名胜区，其内部及周边的农村社区居民几乎均为农民。农民是农村社区的主体，农民的合法权益和农村社区作为一个整体所享有的权益具有较高的一致性。权益是指作为社会成员、国家公民应享有的权利与应得到的利益17。农民是我国公民的主要组成部分，享有我国宪法赋予普通公民的所有基本权利。此外
5、，农民在自我管理、社会经济文化发展中还享有一系列的权利。这些权利的内容丰富，相互交织，十分复杂，难以进行完整和系统的描述。但一些学者大体将我国农民享的主要权利划分为政治人身权利、经济权利和社会文化权利等三大类18 （表1）。风景名胜区农村社区居民应享有旅游资源的收益权，是旅游资源开发利用的主要受益者。对于自然旅游资源，若附着于农民承包经营的土地之上，农民理应享有该资源的收益权；若该资源未附着于农民承包的土地上，但其附近的农村居民对其保护和留存做出了重要贡献，因而也应成为该资源开发利用的主要受益者。次外，对于人文旅游资源，由于社区居民世代生活于风景区及其周边地区，其文化习俗、村落景观等也是旅游资
6、源的有机组成部分，尤其是一些富有特色的农村聚落和田园景观，是风景区发展旅游业可资利用的重要资源类型之一。农村社区不应只是旅游开发的客体，更应作为主体积极参与旅游开发16。此外，在社会文化方面，农民还应享有选择生活方式和维持其文化习俗不受侵犯的权利。农民世居乡间，形成了具有鲜明地域特色和民族特征的生活习惯和文化传统。风景名胜区的旅游开发给当地社区带来的冲击和影响是多方面的，有渐变的也有激进的，有自愿的也有强加的。一般来说，旅游开发中的渐进变化是大多数农民可以接受的，而那些强制性的激进措施在短期内所带来巨大的变化，常常导致农民的不满，损害了农民选择生活方式和维持其文化传统的权利。2 研究区概况表1
7、 农民的主要权利及其含义Tab.1 Main Rights and Interests of Chines Farmers_ _ _ _ !_“_ #$%_ 4545_?_()_:_ _ABCDEF%G_H_IJK_LMN:;OP_Q%_RSTUVW_ _RSTUXYZ_PRSU_S“aS“bS“cS“defghi_6jk_Plmnok_ _+,_p_Plmno*qr_k_st_uvS6j_ w_Z_uvSxyz|6j_V._._ wL.Z_:;_ _%C_A_-.23%45-.#$_ _,#$_ ;%.#$_:;_ _A_)01-.%45*+,_-%-8_v_注：据江春雨（2006）整理 。
8、HUMAN GEOGRAPHY Vol.24.No.2 2009/4 12131王剑，赵媛：风景名胜区旅游发展与农村社区居民权益受损分析以樟江风景名胜区为例荔波樟江是国家建设部于1994 年批准的第三批国家重点风景名胜区之一，位于贵州省黔南布依族苗族自治州荔波县境内，由小七孔、大七孔、水春河和樟江风光带等四部分组成，总面积273.1km2。樟江风景名胜区地处典型的喀斯特地貌区，自然景观以森林、瀑布、激流、跌水、暗河、明湖、峡谷、天生桥、溶洞等自然景观为主。樟江被列为国家级重点风景名胜区以后，在带动整个荔波县旅游经济的快速发展中发挥了积极的作用（图1）。1992 年至2006 年，樟江风景名胜区
9、累计接待国内外游客180 多万人次，实现综合收入56.4 亿元，产生了良好的经济效益。目前旅游业已成为荔波县的支柱产业，并成为该县财政收入的重要来源。随着2007 年以樟江和茂兰为核心的荔波喀斯特世界自然遗产的申报成功，旅游业在县域经济结构中的主导地位更加突出。2007 年1 至10 月，樟江风景名胜区游客突破34 万人次，比2006 年同期增长47.22 ；门票收入1089.01 万元，同比增长66.66。图1 19922006 年樟江风景名胜区旅游收入变化Fig.1 Tourism Income from 1992 to 2006 ofZhangjiang National Park樟江风
10、景名胜区及其周边分布着许多小型的少数民族村落，居民主要是以布依族和瑶族为主，苗族有少量分布。近年来，由于旅游资源保护和景区建设的需要，一些村落相继从景区内迁出。2002 年，位于小七孔核心景区的上己定、下己定、拉蒙等村民组的87 户居民整体迁至驾鸥乡的绿林移民新村。目前，大、小七孔景区内的村落稀少，大部分分布在其外围地区。由于地理环境和落后的社会生产力水平的制约，居民受教育程度普遍偏低，平均受教育年限仅为7 年左右，文盲数量多。一些瑶族妇女甚至不会说汉语，和外界沟通很少。在樟江风景名胜区大力发展旅游业之前，其内部及周边农村社区的经济结构较为单一，农业种植是其最为重要的经济来源，人均纯收入十分低
11、下，大多数村寨不足700 元/人年，低于全县平均水平。20 世纪90 年代中期，随着樟江升级成为国家级风景名胜区以及全国范围内农民外出务工热潮的兴起，当地居民的收入水平逐渐提高，收入结构日趋多样化。一些村寨利用邻近景区的便利，到景区内部摆摊经营，参与旅游发展，收入逐渐增加，生活条件得到了改善。3 研究区农村社区居民权益受损现状1994 年被列为国家重点风景名胜区后，地方政府加强了对樟江风景名胜区旅游资源（尤其是森林和野生动物）的保护和开发工作。近年来，受我国宏观经济发展和休假制度改革的影响，樟江风景名胜区的旅游业步入了快速发展的轨道。也就是在这一时期，风景名胜区建设和旅游开发在积极推动当地社会
12、经济发展的同时也在较大程度上损害了其内部和周边农村社区居民的权益。3.1 土地征用及其权益损害3.1.1 林权的损害1982 年研究区实行土地包产到户的政策后，许多村民自发在其自留山上种植了不少人工林。随着樟江升格为国家级风景名胜区，不少村民个人和集体的林地被征用，保护和管理力度明显加强。笔者在大七孔景区入口处的瑶山乡高桥村内孟塘组了解到，这里平均每户种植的人工林大约有34 亩，平均每亩约500 棵树，每棵的经济价值约100 元，每户所拥有的人工林经济价值约在1520 万元之间。在征用时，当地政府承诺给予农民的人工林予以一定的经济补偿，这种补偿不但远低于应有的经济价值，而且至今还没有落实到位。
13、这就意味着当地居民无偿将自己20 多年经营的林木无偿“献给”了景区。这种征而不补并非个别现象，瑶山乡高桥村有3000 多亩林地被景区征用，200 多亩人造林未得到补偿。此外，风景名胜区加强森林保育后，村民砍伐林木必须要经过风景名胜区管理处和县林业局的双重许可。当地农民原来主要靠到自留山上采集柴禾作为生活燃料，后不得不改用煤和电，这实际上无形中增加了当地农民的生活成本，村民们对此颇有怨言。3.1.2 耕地使用权的损害长期以来，我国耕地征用的补偿中，耕地的价值没有得到正确的认识到和充分的重视。土地贵贱与其经济产出的高低直接相关，征地补偿的标准也是据此计算。实践表明，这种计算标准是明显偏低的，农民对
14、耕地被征用后得到的补偿普遍不满19。对农民而言，耕地至少包括三方面的功能，即经济产出功能、社会保障功能、生态服务功能20-21。农民除了依靠耕地的产出解决自己的生计问题，还要依赖耕地解决自己的养老问题，同时耕地在维持乡村生态系统的正常运转中也发挥着重要作用。但是，由于外部性的原因，在耕地征用的过程中，耕地的社会保障价值和生态服务价值几乎完全被忽视了，没有被计算在补偿费用之内。风景区出于发展旅游的需要而征用农民耕地是一个较为普遍的现象。常常导致景区农民的土地使用权、社会保障权以及社区自治权受到直接损害。在荔波樟江风景名胜区，因耕地征用而引起的当地农民的不满主要来自两方面。一是征地补偿太少。在大七
15、孔景区入口处修建停车场和游客服务中心，征用了内孟塘组的耕地，其补偿标准仅为6000 元/ 亩，后在村民的抗议下，2006 年提高到9000 元/ 亩。二是征地补偿不公，同样是征地用于景区停车场和游客中心的建设，距离内孟塘组仅3km 远的拉柳组的补偿标准是 18000 元/亩，水春河景区达到30000 元/ 亩。实际上，这几个地区被征用的耕地在质量上并无太大差别，许多村民不理解为什么同样的征地，补偿标准如此悬殊。3.2 景区移民及其权益损害移民是我国近年来用于解决生态环境保护和经济建设问题的一种常见的方式。涉及移民安置大多有两种原因，一是原居住地的生态环境十分恶劣，不适合人类的生存和发展；020
16、04006008001992199319941995199619971998199920002001200220032004200520 06_010203040_ _ _122 HUMAN GEOGRAPHY Vol.24.No.2 2009/42009 年第2 期总第106 期 人文地理二是因为一些工程（尤其是水电项目）的实施，需要将所影响范围内的居民迁出。我国一些风景名胜区在保护和建设的过程中也常涉及到移民问题，这种移民对当地居民的合法权益造成的损害是多方面的，有时涉及文化权利的损害22。2002 年，为了更好地保护樟江小七孔景区的自然环境，促进旅游业发展，世居于景区的上己定、下己定、拉
17、蒙等三个苗族村寨的87 户居民共340 人被迁至景区外围驾鸥乡的绿林移民新村。对于这些移民来说，住房条件是改善了不少，但同过去的生活条件相比，居民对生活现状并不满意，尤其是中老年人相对剥夺感强烈。通过两次实地调研发现，此次移民造成的权益损害是多方面的。首先损害了迁移居民的水权。移民新村建在一个本就缺水的乡镇，在农灌时期，新村所在地的生活饮用水匮缺问题严重，生活用水条件大不如景区内方便。同时，移民对迁入地水资源供给造成不小的压力，在一定程度上损害了迁入地居民的水权。其次，损害了当地居民的土地承包经营权。这几个村寨在景区内都有自己的农田和自留山。外迁后，耕地的征地补偿基本到位，而林地的补偿一直没有
18、解决。第三，损害了当地居民的文化权利。民族文化是以物质为载体的，移民往往导致文化载体的质变甚至丧失。由于移民新村的耕地数量十分有限，大多数村民只能靠在景区内摆摊经营为生，每天“侯鸟”式地往返于新村和景区之间，生活方式发生了根本性的变化。此外，由于当地盛行土葬，迁到新村后，没有自留山，加之耕地十分有限，居民的丧葬成了一个很大的问题。常常因此而和迁入地的居民发生纠纷，出现“死而不葬”和“复葬”等情况。这种生活方式和文化习俗的剧烈变化，使得许多移民产生了明显的心理不适，但又颇感无奈。3.3 旅游污染及其权益损害在我国，发展旅游业而导致的旅游污染屡见不鲜，许多风景区均不同程度地出现了环境质量下降的情况
19、。由于缺乏良好的环保意识和公众监督机制，一些风景区的旅游污染已到了触目惊心的地步，伤害了当地居民的环境权23。总体而言，目前樟江风景名胜区的环境质量良好。但近年来，随着荔波旅游业的快速发展，景区环境质量开始下降，尤其是水环境恶化较为明显。由于旅游人数的迅猛增加，荔波县城的各种旅游餐厅、旅舍、宾馆、酒店如雨后春笋般涌现，旅游污水和生活垃圾对樟江水质的威胁空前加大。位于大、小七孔之间的王蒙（外孟塘组）是樟江风景名胜区的一个十分重要的旅游服务中心，游客接待数量持续上升。由于缺乏有效的污水和垃圾处理设施，直接排放的污水和随意堆放的垃圾已使王蒙附近的河段遭到明显的污染，原有干净、清澈的樟江正在失去往日的
20、风采。3.4 旅游收入分配及其权益损害如前所述，风景名胜区及其周边的农村居民应是旅游资源开发利用的主要受益者。实际上，当地居民因财力单薄，往往无力投资开发旅游资源，外来的投资者则成为风景区旅游开发的最大经营者和受益者。当地居民大多通过经营一些小摊点，销售一些初级的农副产品等方式参与旅游发展。相当一部分居民很少甚至没有从旅游发展中获得任何收益，却不得不承担旅游开发造成的外部性负面影响。诚然，许多风景名胜区的旅游开发确实在一定程度上增加了当地居民的经济收入，他们的生活水平也因此而有所提高，但在旅游总收入分配中所占的份额与其在旅游资源保护中的作用和享有的权益是很不相称的，社区居民因此而产生相对剥夺感
21、明显。樟江风景名胜区及其周边的农村居民参与旅游的方式主要有以下两种。一是参与经营，即经过风景名胜区管理处的许可，在景区内摆摊设点经营一些旅游纪念品和地方特产（以外孟塘、拉柳和驾鸥移民新村的村民为主） 或租借民族服装给游客拍照（均为瑶山乡的瑶族），每月的纯收入一般在500 元左右，这是最主要的参与方式；二是参与管理，一些文化程度较高的农民在旅游旺季时被招入景区临时从事安全维护工作，只有少数人能在风景名胜区管理处长期工作。通过这两种方式，部分当地居民能从风景名胜区的旅游开发种获得一定的旅游收入，但和整个风景名胜区所实际产生的旅游收入相比，这是很不相称的，绝大多数旅游经营收入流到了当地社区以外，旅游
22、收入漏损的情况较为严重。樟江风景名胜区旅游收入的漏损主要有以下情形。一是门票收入的外流。将风景名胜区的门票收入纳入地方财政核算体系是我国较为通行的做法，在樟江风景名胜区，县财政局直接派遣工作人员到各景区督促门票的收取和上缴，2006年的门票收入约700 万元，全部上缴给了地方财政。二是旅游项目经营收入的外流。樟江风景名胜区目前开设的旅游经营项目主要电瓶车、划船和漂流等。其中，划船和漂流项目由荔波县旅游开发公司经营，电瓶车是由一北京商人投资的美嘉旅游公司经营。这两个公司的员工主要来自荔波县城或外县，这些项目的经营收入可观。由于严重旅游经济收益漏损的存在，理应成为旅游开发获益主体的当地居民沦为最边
23、缘化的群体，旅游资源使用收益权没有得到充分的体现。风景名胜区旅游发展造成当地居民的权益受损在我国是一个普遍的现象，这种损害是多方面的，是多因素共同作用的结果。首先，土地及附着其上的旅游资源产权不清晰，在资源向资产转变的过程中，农村社区居民在风景名胜区利益分配格局中处于弱势地位。其次，我国现行的法律、法规对农村居民的权益考虑较少，导致农民权益难以得到充分的法律保障。第三，对农村社区居民权益的认知不足，使得地方政府在协调利益分配格局中的公共管理和服务职能发挥不足。第四，风景名胜区现行管理体制的错位将社区居民排斥在外，风景名胜区管理机构的职能主要是负责景区的保护、建设、规划、管理、开发，而未将景区及
24、其周边农村社区的发展作为主要职能。第五，由于长期积弱，农村社区居民的整体素质较低，对自身的合法权益缺乏足够的认知，不知道如何通过法律保护自身权益免受损害。第六，农村社区居民的经济力量十分单薄，无力投资开发风景名胜区的旅游资源，必然会导致旅游资源及其收益被外来者攫取。4 结束语本文以贵州樟江国家重点风景名胜区为例，初步分析了旅游发展对其农村社区居民权益损害的问题，这种损害往往存在结构上、程度上和地域上的差异性。旅游地农村居民的权益包括政治人身、经济以及社会文化等三大类12 种不同HUMAN GEOGRAPHY Vol.24.No.2 2009/4 12133王剑，赵媛：风景名胜区旅游发展与农村社
25、区居民权益受损分析以樟江风景名胜区为例的合法权利，结合旅游地的实际情况，补充阐述了当地居民应享有的旅游资源收益权。在研究区，旅游发展给当地居民造成的权益损害是多方面的，涉及到发展权、土地使用权、社会保障权、村民自治权、文化权、环境权等方面，这些损害主要来自土地征用、景区移民、旅游污染以及旅游收益的分配不均等。笔者在此提出的探讨是初步性的，主要目的是抛砖引玉，望引起学界同仁对此问题的关注。我国正处在特殊社会经济转型时期，出现这种情况是暂时的也是正常的。实际上，当地政府和相关的管理机构也在采取积极措施促进农村社区的发展，但这是一个复杂的系统工程，还需要扫清诸多内外障碍因素才能实现社区的健康发展。相
26、信随着我国政府职能的调整、各种政策法规的不断完善和民主化进程的深入，社区自觉、公众参与和监督的能力的提高，旅游业能更加积极有效地推动风景名胜区农村社区的发展。参考文献1 Jafari J. The Basis of Tourism Education J. The Journal ofTourism Studies, 1990,1(1):33-41.2 Macbeth J. Towards an ethics platform for tourism J. Annalsof Tourism Research, 2005,32(4):962-984.3 Mathieson A, G Wall.
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