1、第八章 行政忠诚,学习内容： 1、了解行政忠诚的基本含义及特征； 2、熟悉行政忠诚与认同的关系； 3、掌握转型时期行政忠诚的困境以及实现途径；,说说西游记中谁最忠诚 谁最不忠诚？,故事：三国时期，袁绍手下的重臣审配，当时袁绍已经死了，他辅佐袁尚，袁尚在城外被曹操击败，当时袁尚只想着逃命放弃了邺城，可是审配一直不放弃，因为他知道邺城是袁家的首府，也是河北的门户，命门，一旦放弃，袁家就彻底失败了，所以他只带领城中的残兵守城，曹操大军多次攻城都被他击退，后来他的侄子审荣贪图富贵，出卖了他，开打了城门，当时曹操极度欣赏他，说要给他很多赏赐，然后重用他，可是他就是不降，后来曹操要杀他的时候，他还说：“我
2、的主公（袁绍）的坟墓在北方，我一定要向着北方死去！”后来曹操同意了他。,第一节 行政忠诚的基本概念,“忠诚”这一范畴在我国传统文化中，它既是处理政治生活中统治阶级与最高统治者君主之间关系的基本准则，也是现实生活中处理人际关系中的一个基本范畴，它体现了儒家的伦理主张与政治要求，是儒家的道德理想主义在现实政治生活的实现。 定公问：“君使臣，臣事君，如之何？”孔子对曰：“君使臣以礼，臣事君以忠。”,一、忠诚及相关问题 （一）忠诚的含义 从字义上讲，忠：古人说：尽心为忠 。诚：诚者，信也；开心见诚，就是真实不欺。 忠诚就是竭尽全心全力，言行一致，表里如一地做好事情。 从词源学来看，中心为忠，是内心真实
3、的反映和真情的流露。“忠”可据论语所载，释为尽心为人谋，亦即朱熹所注“尽己之谓忠”。忠于朋友、忠于爱情、忠于国家和人民，都是忠诚的具体表现。,“忠诚”的初意为利民、利公、利国，是处理个人与国家关系的原则，例如“忠于祖国”、“忠于党”、“忠于人民”、“忠于组织”便是个人与国家、个人与集体之间的伦理规范。后来儒家将忠诚引申、扩大到社会伦理的范畴，处理人与人之间的关系。如:对朋友忠诚、对丈夫忠诚、对妻子忠诚等。,（二）忠诚与义务的关系 在忠诚与义务的关系上，张艳国忠诚文化及其现代价值中认为，“忠诚文化有三种层次： 第一层次是对自己来说，忠诚是一种责任，一种义务、操守和品格，它的核心是坚守； 第二层次
4、是由自己对他人来说，忠诚是一种信任，一种荣誉，并要为之付出代价； 第三层次是对社会来说，忠诚是一种广义的文化规范和社会关系互动。,从上述解释，我们可以看出，忠诚其本身就是一种义务的体现，只不过义务更过的是来自于现代契约制度的规定，而忠诚更多的来自于个体的内在世界的看法和心理状态。,（三）忠诚的对象 美国哲学家乔西亚罗伊斯教授和西亚洛伊斯认为忠诚自有一个等级体系：第一层是忠诚于个体，即对某个人的忠诚，比如忠诚于组织的领导者；第二层是对团体的忠诚，比如忠诚于组织本身；第三层是对一些原则的忠诚，比如信仰、思想或操守。 这三类的忠诚有时是合在一起的，忠诚于某个组织里的人，同时也忠诚于这个组织，但对组织
5、的忠诚要比对个体的忠诚稳定，对原则的忠诚又比对组织的忠诚稳定。,（四）忠诚的分类 国内学者大致有三种认识： 第一种认识将忠诚分为职务上的忠诚和职务外的忠诚。 王锴认为行政人员必须具有和履行忠诚义务，即维护国家的安全、荣誉和利益，这种忠诚义务分为职务上的忠诚和职务外的忠诚两类。职务上的忠诚就是尽职尽责，做好本职工作；职务外的忠诚义务是一种政治行为节制，从中可以引申出政治中立义务。,第二种认识将忠诚分为愚忠和智忠，或消极的忠诚和积极的忠诚、绝对的忠诚和批评的忠诚。 对上级的指示毫无条件地贯彻执行，一味的循规蹈矩和明哲保身，这种忠诚是一种畸形的忠诚，即愚忠。 对社会不公、不平、不合理现象大胆提出质疑
6、、直言敢谏，勇于提出建议、意见、甚至批评，这样的批评性忠诚即智忠无论过去还是今天，都是一种弥足珍贵的品质。,第三种认识将忠诚分为公忠与私忠。 公忠讲的是对国家、民族及社会整体利益的忠诚。公忠的对象是祖国、人民、正义事业，人应当忠于自己的祖国，要有敬业的精神，恪尽职守，强调的是为社会尽责，为天下尽忠的献身精神。 私忠则是忠于某个人或者某个集团，一般指忠于君主、主人、权利集团等权威更彻底的臣服，忠贞不二的品质转化为了绝对的服从。,（五）忠诚的影响因素 首先我国传统忠君行政文化中，更多的是忠于君主个人，缺乏一种忠于法律、忠于人民的传统。 其次，是现代社会的忠诚危机，他认为现今时代的忠诚是一种离开正确
7、的思想和政治原则而将对某个人的忠诚凌驾于对党、对人民的忠诚之上的忠诚； 最后我国现状缺乏对背叛忠诚义务的有效制约机制，仅停留于对领导责任的追究引咎辞职。,二、行政忠诚的界定 行政忠诚是行政主体在执行国家意志的过程中所表现出来的一种真心实意、积极理性的行政情感，高尚的行政美德与执着的行政精神等相统一的道德心理。它既是行政人员自我发展的实现前提，又是行政组织有效运作的必备条件，还是人民群众利益最大化的强劲保障。,（一）行政主体的内涵 对行政主体的的界定，学术界有很大的争议，比较完善的界定是“具有行使行政权力的一般性资格，在具体的行政法律关系中行使行政职权的组织和个人”。 从这个意义上来说，行政主体
8、基本要素构成分为：行政人员(公务员)、领导者和行政组织。,行政人员作为行政主体之一，是行使行政职权的主体，在名义上行政职权的行使归属于行政机关或被授权组织，但行政活动必须具体落实到受委托组织以及行政公务人员身上。 由于行政人员特定的职业特征，要求其必须具有忠诚品德。忠诚是公共行政所追求的一种应然状态，反映了人们对于公共行政的希望和理想、信仰和寄托。,（二）行政忠诚的内涵 首先，行政忠诚是一种积极理性的道德情感。 自然情感直接以个人物质需要满足与否为基础，表现为饥恶之念、趋乐避苦之心、躲严寒避酷热之意等“七情六欲”。 自然情感属人的非理性因素，带有自发性、自保性、盲动性等特点。,道德情感则是人们
9、依据一定道德准则估量、评价自己或他人的言行、处境时所发生的内心清绪体验，它所要求于对象的已不单纯是个人物质欲望的满足，而主要是道德需要的满足。 道德情感的基本心理形式虽然仍是情感，但已是受道德理性内控的情感，从而使主体情感活动保持正确的方向性、有序性和可控性。,行政忠诚是一种道德情感，这种情感反映了行政主体的价值观以及内心所秉持的伦理准则。 “理性”体现在：行政人员在行使权力时，往往在对社会整体利益与个人利益的实现之间的关系进行了认真的梳理之后才会产生一定行为。 “积极”体现在：它不再是对“君”的愚忠，也不是消极的，无以抗争地服从，而是一个具有伦理自主性的行政人员积极的选择。,其次，行政忠诚是
10、一种优秀高尚的行政美德。 行政忠诚是这样一种美德，它主要表现在忠实服从、忠于职守、效忠人民三个方面： （1）忠实服从是行政组织的首要美德。 （2）忠于职守使大众利益的充分实现。 首先，行政人员要立足于提高自己的行政能力，增强行政岗位所要求的专业素养，努力使自己成为高效行政的“业务上的专家”。,其次，行政人员要有“不看人办事”的行政理念，为各个阶级、广大的人民群众办事、服务。 再次，要有“为”行政而生存的价值观念，从内心认定，要成为此项事业的忠诚卫士，将行政作为自己的生命。 （3）效忠人民是个人义务的完美超越。 从某种意义上来说，一个公共行政人员个体有责任避免直接或间接地参与不道德的行为，有责任
11、试图阻止别人的不道德行为，有责任将无法阻止的事情公布于众，有责任至少减轻犯罪行为的破坏性影响。,再次，行政忠诚是一种与时俱进的行政精神。 （1）在价值观各异的行政组织中，只有依靠行政忠诚，才能将它们统一于对行政职责的履行，行政效率的追求和行政良知的倡导之中来。 （2）倡导对公平正义精神的忠诚也将对当代严重的权力腐败现象形成有效的制约。 （3）行政发展理想需要行政忠诚的贯彻落实。行政精神不仅是行政实践的积极总结，也是行政发展方向的理想。,三、行政忠诚的对象 对于公共行政人员而言，忠诚对象的确定就意味着需要承担责任和义务的范围，才能在公共行政活动中最大限度地实现行政忠诚的价值。 1、忠诚于公共利益
12、 根据主权在民的基本原则，人民是国家的主人，行政人员只是人民的雇员。行政权力来源于人民 的授权，所以忠诚于人民、忠诚于国家责无旁贷，具体表现为忠诚于公共利益。,公共利益至上的实质上就是全心全意为人民服务精神。当行政人员将公共利益摆在第一位，成为自己的价值追求的目标后，行政忠诚才可以真正实现。 首先，明确了这一理念，公众的利益将会得到最大化的保障。 其次，有了这一理念，行政人员在面对公众、组织和个人的忠诚冲突时会做出合乎理性的选择。,2、忠诚于国家法律 尊重法律意味着尊重公众的意志，而不是长官的个人意志，这便是行政忠诚的最高准则。 忠诚于国家法律有两个层面的向度：法制行政和法治行政。 法制行政强
13、调的是行政主体外在的约束和监督，而法治行政则偏重的是行政人员的自律，是一种积极主动的行政,3、忠诚于行政职责 行政忠诚的核心是忠诚于行政职责。它由行政职能和行政责任两方面构成。 行政职能是一种制度性的安排，行政职能的履行以制度正义为前提； 行政责任则是行政主体对其行政行为的动机和结果的自我承担。,责任可以从两个方面来理解： 第一，责任是指分内应做之事； 第二，责任是指未做好分内应做之事所应受到的谴责和制裁。 行政主体在行政体系中充当一定的角色，拥有一 定的职权，也必须承担一定的责任。 美国学者特里L库珀认为“行政主体来自于行政制度内的责任主要有：对上级负责和对下级负责；对民选官员负责；对公民负
14、责”。,4、忠诚于行政良知 行政良知是行政人员之本体，它不是由外界所强加的，而是行政活动内生的、最本质的内容。 良知为人格之本体，“我”之主宰、“魂”之守护神，一切意识和德性皆出于此。行政忠诚也是一种内生于心、自律的行为。 公共行政呼唤公正、平等，行政人员必须忠诚道德良知。行政人员的良知任何时候都是社会健全的支撑点，行政人员如何处理对己、对人、对社会、对外部环境的关系不仅直接地为整个社会提供了公正，而且会影响到整个社会成员对公平正义的追求。,四、行政忠诚与认同 认同是行政忠诚的逻辑起点。 认同的动因，从根本上说，是道德主体背后的利益。利益的支配及推动作用，既是道德他律转化为自律的第一需要，也是
15、道德主体自觉地认同他律的第一需要。忠诚的认同就是忠诚主体在对忠诚规范的他律性进行深刻的利益反思基础上，由内心萌生出来的对这种包涵着利益内容的道德他律的真挚的敬仰。,行政人员的忠诚认同包括角色认同和责任认同。 角色认同是对在特定时空中社会所赋予的社会关系的认同。 角色认同有两方面的含义：一为自己对社会赋予的角色的认同，二为社会对行为主体所处社会关系应得的角色的认同。 社会角色认同的本质，是对行为主体角色根基的审查和对行为主体所在社会关系的确认。只有当行为主体对所处角色的自我认同与社会认同相一致时，才是真正的角色认同。,责任认同是角色认同的继续，责任认同往往与角色认同同步。 对角色和责任的认同也是
16、一个灵活的动态的过程，行政主体是在不断的行政管理活动中逐渐认可的。,五、行政忠诚的基本特征 行政忠诚具有主动性、层次性和服从性等主要特征。 （一）自主性 行政忠诚是一种社会意识，它具有自主性特征。忠诚只有在获得行政人员的普遍认可后，才能真正地实现，不仅仅是表面上的服从，更是心理和精神上的自觉和自愿行为。,1、行政自主性的三个前提。 行政人是否具有自主性,可以下面提及三个超越作为衡量标准。 前提一: 是否超越了工具性。 前提二: 是否超越了合法性。 前提三: 是否超越了官僚制。,2、行政自主性的实现路径 以善抑恶的设计思路。 道德责任的大力张扬。 主体创造的充分发挥。,（二）服从性 1、服从是实
17、现行政目标的基本条件。 2、盲从是不良行政人格的形成原因。 3、智从是优秀行政美德的完美体现。 智从是理性地服从。与盲从相反, 智从者是具有伦理自主性的个人。,（三）相对性 行政忠诚在不同的行政环境下, 忠诚的客体是呈多样性的, 当这些多样的行政客体之间出现利益上的冲突时,行政忠诚的相对性的特征便突显出来。 忠诚于组织, 抑或上级? 忠诚于上级, 抑或人民? 总而言之, 正确的行政忠诚 要求行政人员应以人民大众 为终极义务, 以道德良知来 审视自己、上级和组织的行为。,第二节 行政忠诚的困境及实现途径,一、行政忠诚实现的困境 行政忠诚是行政体系有效运行的保障,是廉政建 设的道德支柱,是行政权力
18、合法性的基本, 行政忠诚在现实管理上具有重要意义。然而,在实际运行中行政忠诚的实现却存在着诸多困境。,（一）行政忠诚的有限性与道德风险 第一, 行政个体是有限理性的存在的认识缺乏全部的理性和对自己私欲就会产生行政忠诚个体的不确定性。 具体体现在： 一是行政忠诚个体有可能因为趋向自利性而导致权力的腐败。 二是行政个体在认知上的局限性导致决策的偏差。,第二,行政忠诚是与他人或与共同体交往沟通的行动,它的实现是主体规范性的自我要求, 并建立在道德的他者或者道德的社会这一基础之上。 但是, 在现实中, 他者或者共同体都是有限理性的存在者, 当他们与忠诚个体构成伦理关系时, 也会呈现出一种不确定的特征,
19、如典型的囚徒困境和搭便车等问题。,第三, 行政忠诚的实现依赖于正义的制度氛围，然而制度在价值多元化的主体中保持不偏不倚的立场,试图在有限理性的群体中保持其完全理性的形象,这在行政实践中很难实现。,(二) 行政忠诚与服从 服从是行政忠诚的一个核心概念, 行政组织为了 保持其高效稳定的运行需要行政人员的服从。 首先，服从需要有权威作为其支撑力量,树立权威是忠诚的重要基础。但是,需要行政个体注意的是在服从权威颁布命令前,思考这个指令是否具有合理合法性,需要用一个审慎的态度去做出合理判断，但高效的行政活动又不允许行政个体有太多的自由空间。,其次，忠诚个体所面对的一般是上级领导,由于慑于上级的权威,服从
20、很容易演变成为盲从, 容易在现实决策中有失规范, 忽视决策美德, 丢失对“ 善”的维护。,(三) 行政忠诚与权利滥用 现代社会的行政管理中存在着大量的自由独裁和权利滥用,进而滋生出腐败的毒苗。表面上看造成这些问题的原因或是利益驱使或是制度漏洞,但是究其价值根源,可以归结为行政忠诚的偏差、 缺位和异化。 具体表现：权力的角色错位,运权的程序失控、目的私化,造成了用权的随意、 失衡, 产生了权权交易、 权钱交易、 权法交易等腐败现象。,二、行政忠诚的实现途径 行政忠诚对保障行政组织的运行效率、 提升政府形象和公信力、 促进行政权力合法性等方面具有重要价值。所以, 培养行政主体的忠诚品质也具有重要意
21、义。 (一) 严格遵守法律、 行政规律规则 首先, 忠诚于国家法律。 法律是公意的行为,是人们对自己意志的记录。忠于法律意味着忠于公众的意志, 而非长官意志, 这是行政忠诚的最高原则。,忠于国家法律包含两个向度, 即法制行政与法治行政。 法制行政偏向于静态的既定法规制度, 而法治行政则偏向于行政个体的自律, 是一种积极主动的行政。法律法规具有滞后性, 即使制定得再完善, 没有道德的约束, 也无用。,其次, 忠诚于行政规律。 行政规律不被行政个体所左右, 它有着自己必然的发展方向。所以行政人员要认识利用它, 从思想和行动上忠诚于它, 坚持行政规律的客观必然性和行政主体的价值选择性的辩证统一，要既
22、有原则又讲究灵活, 既抓大方向,也不漏小细节。 行政活动必须首先忠诚于行政规律, 才能履行好行政职责, 提高行政效率。,(二)加强对行政人员的忠诚美德的塑造 由于行政个体之间存在价值差异化、多元化,就要通过加强对行政个体忠诚道德的塑造, 即为德性的建设。 主要体现在：一是“真”，即要求行政行为公开、公正、透明，行政人员履行公务要求真务实，对人民群众真诚负责；,二是“善”，即维护正义，依法行政、以民为本，施以善政，提高增量民主； 三是“和”，即努力实现人民群众美好幸福的和谐社会理想。最后要加强行政法制道德建设，规范行政人员的行为。,(三) 建立“忠诚”的保障制度 其一,正义基础的建立。正义基础包
23、括现实基础 理想基础两部分, 现实基础是相互利益的实现, 理基础是相互善意的表达。 其二,人性基础的建立。行政个体需要良序社会作为忠诚义务实现的外在条件, 良序的社会又需要正义的制度作为支撑。以性善为制度的基础强调个人的自律与道德, 以性恶为制度基础则强调的是他律、 法律的作用。,其三,道德激励与道德惩罚机制的建立。道德激励能够从正面调动行政个体的积极性,使其既具有活力又能自律, 达到一种与周围环境的和谐状态。这种激励机制不仅要注重行政个体的精神需要, 也不能忽视行政个体的物质需要; 应该充分结合公正的制度, 创造人们从“德行”到“德性”的转变, 形成道德激励的长效机制。,道德惩罚较于道德激励
24、是一种负面的激励, 在行政实践过程中, 违反忠诚规范的个体在内心上会受到懊悔、 不安的折磨, 通过这种惩罚, 行政个体才会获得忠诚的再次认同。道德惩罚是一种内在的制裁,是所有惩罚形式中最深刻的一种。所以, 建立一个良好的行政忠诚机制,道德激励和道德惩罚是必不可缺的。,四、遵循责任伦理的价值观 责任是民主政治的基本内涵之一，一个负责任的政府不仅是人民所需的，而且它符合公共行政基本的理论逻辑。 强化行政机关及其公务人员的责任意识，必须要从以下几个方面着手：第一、严格追究公共行政的消极责任。当公共行政人员面对责任，不是觉得“要我干”，而是觉得“我要干”时，就能形成“在其位、谋其政、尽其责”的良好公共行政风气。,第二，依法规定公共行政的客观责任。行政人员的客观责任可以从三个方面来阐述：一是岗位责任。这是最基本的责任，要求行政一经确立了行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不乱用职权；必须合理的行使自由裁量权，避免行政失当。二是法律责任。法律责任即确保政府及其行政人员的行政行为符合法律。为此必须要遵循以下几点基本的法律精神：行政合法；违法有责；越权无效。三是政治责任。由于国家性质决定了政府就是人民的政府，因此，各级政府及其公务人员都要承担对人民负责的政治责任。,
