1、加快解决“三农”问题的思路与对策“三 农 ”问题 是关系我国改革开放和 现代化建 设全局的重大问题。由于长期实行城乡二元结构，导致城乡差距大，并积累了诸多难以解决的深层次矛盾， “三 农” 问题也因此而凸显出来，成为全面建设小康社会的重点和难点，成为全社会关注的焦点。本文将“ 三农” 问题纳入整个 经济社会系统进行系统研究，分析了“ 三农” 问题的严重性和解决的 难度，按照统筹城乡经济社会发展的思路，有针对性地提出了加快解决“三 农 ”问题 的路径和措施。 一、中国的“三农“ 问题的严重性和解决的难度（一）“三农 ”问题的严 重性“三农”问题，之所以成为问题，是因为有一个共同的“ 弱”字，即农
2、业是弱质产业，农民是弱势群体，农村是弱势地域。国外有人描述， “中国的城市像欧洲，中国的农村像非洲” 。中国农村未必像非洲，但用两个极端来比喻中国的城市与农村的差距之大则是成立的。以城乡居民生活消费差距为例，2004 年农村居民人均生活消费支出为 2 185 元，比城镇居民人均生活消费支出的 7 182 元少 4 997 元，仅为城镇居民的30。“三农”问题，核心是农民问题，而农民问题，又取决于农民收入水平。说“三 农” 问题严重，最突出的表 现是农民收入水平太低，它不仅表现在城乡居民收入绝对值差距较大，还表现在城乡居民收入增长速度的差距。城乡居民收入差距持续扩大，城市居民人均可支配收入与农村
3、居民人均纯收入之比，由 20 世纪 80 年代中期的 18：1，90 年代中后期的25：1，扩大到 2004 年的 32：1。同时，城市居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享有国家的补贴，而农民纯收入按照现行统计口径，还包括要交纳的税费，以及用作生产资料的投入，把这些因素计算在内，城乡居民收入实际差距约为（56）：1。城乡居民收入增长速度差距大，19782004 年，农民人均纯收入由 1336 元增加至 2 936 元，即增加了 2 8024 元；而城市居民人均可支配收入由 3434元增加至 9 422 元，即增加了 9 0786 元，这使得城乡居民收入的绝对差额由 1978 年的 20
4、98 元扩大到 2004 年的 6 4857 元，扩大了 299 倍。实际上，城乡居民收入差距比上述情况还要严重。这是因为农民人均纯收人水平掩盖了更为严峻的事实。据国家统计局农村社会经济调查总队对全国 31 个省（自治区、市）68万个农户的抽样调查，按照农户人均收入水平进行 5 等分分组（每组各占总户数的 20），2003 年低收入组农户的收入人均仅有 866 元，不及当年全国农民人均纯收入水平的13，比 1993 年全国农民人均纯收入还低 56 元，即落后全国平均水平 10 年；高低收入组农户的收入差距逐年拉大，1997 年高低收入组农户的收入差距为 43：1，到 2003 年扩大为 73：
5、1。据全国农村固定观察点办公室对 340 多个村、20 082 户农民调查，626的农户人均纯收入低于全部调查样本的平均水平；对 4 个省农村固定观察点的数据分析，农村 20的人拥有 433的财富，1的人拥有 96的财富。换言之，农村居民中的低收入阶层的收人与城市居民收入的差距比我们认识到的还要严重。我国城乡居民收入差距还有继续扩大的可能。这一结论主要从以下三方面得出。一是农业劳动生产率和非农产业劳动生产率的差距拉大。农业与非农业人均创造的 GDP，由1990 年的 1：39 扩大到 2001 年的 1：52。在步人新型工业化道路之后，工业的科技含量增加，信息化进程加快，农业与非农产业的劳动生
6、产率扩大的可能性存在。二是西蒙库兹涅茨 1954 年提出的“倒u 形假说”，即经济发展在由低收入国家向中等收入国家提升的过程中具有扩大差距的作用，但随着收入水平的提高，差距会缩小。日本经济学家速佑次郎根据西蒙库兹涅茨假说，利用 1990 年的人均 GNP 数据和 19 个国家 20 世纪七八十年代的基尼系数资料，绘制了收入分配的倒“U” 形曲线，并通过计算得出倒“U”形曲线的顶部为人均 GNP 20003 000 美元，最高点 为 2 700 美元（图 1）。2004 年我国人均 GDP 为 1 275 美元，正处在由低收入向中等收入提升的过程中，距离人均 GNP 2 700 美元还有很大差距
7、。根据西蒙库兹涅茨的“ 倒U 形假说” 及日本经济学家速佑次郎根据西蒙库兹涅茨假说绘制的收入分配的倒“u”形曲线推断，我国城乡居民收入差距扩大的可能性是存在的。尤其是我国农业生产条件总体不好，非农业人口占少数，经济效益又差，还不能用很大力量“反哺” 农业 ，根据国际经验判断，我国城乡居民收入差距扩大的趋势可能还要持续一段时间。三是发达国家工农业就业者收入差距仍存在。以城乡居民收入差距为例，几个经济发达国家 20 世纪 60 年代的情况是：以工业就业者收人为 100，农业就业者收入法国为 36，原联邦德国为 44，美国为 56，差距都很明显，而这些国家当时已经是现代化国家了。美国农业资源禀赋和生
8、产条件得天独厚，即便如此，20 世纪 20 年代农业就业者收人为非农人口的 40，50 年代为 50，80 年代为 80，靠大量优惠条件和补贴现在才基本持平。根据上述三点可以很好地解释改革以来我国城乡居民收入差距拉大这一经济现象，也可以预测将来城乡差距仍呈扩大的趋势。可见，如果现阶段不在政策上做出较大调整，扭转城乡收入差距拉大的目标很难实现，“三 农 ”问题 也将延续 。还有 3 组数据，可以进一步让我们认识到“三农”问题的严重性。（1）全国农村有近 3 000 万人尚未解决温饱问题，近 6 000 万人处于低水平、不稳定的温饱状态。我国的贫困线是625 元，这是低水平的贫困线。如果按国际上每
9、天消费 1 美元为绝对贫困线，2004 年中国农民人均纯收入 2 936 元，还未达到这一水平。根据世界银行2002 年发展报告中的数据，1999 年我国每日生活费用不足 1 美元的贫困人口为 215 亿，低于 2 美元的为 613 亿。（2）无地农民日益增多。19872001 年全国非农建设占用 160 多万公顷（2 400 多万亩）耕地，至少有 3 400 万农民人均占有耕地减少到 002 公顷（03 亩）以下或者完全失去土地。按现在的经济发展进度，20002030 年的 30 年间占用耕地将达到 363 万公顷（5 450 万亩）以上，失地和部分失地农民将超过 7 800 万人。另据调查
10、，一般每征用 0067 公顷（1 亩）地，就伴随着 15 个农民失地，到 2010 年，全国失地农民将由现在的 3 500 万人，猛增到 6 000 万人左右。如果失地农民种田无地、就业无岗、创业无本、低保无份，将引发这一边缘群体的社会问题。（3）农民就业不充分，农村富余劳动力高达 15 亿人，每年还新增 600 多万劳动力。正是由于城乡二元经济社会结构的长期化，导致城乡居民收入差距大，同时城乡公共产品的提供又非同等待遇而使得农村社会发展滞后， “三农” 均戴上“弱”字号帽子， “三农”问题极其严重。（二）解决“三农”问题的难度加大1解决“三农” 问题，首先难在农民增收难解决“三 农” 问题，
11、要从增加农民收入人手。农民收入的增长，除体制性因素外，还受制于经济运行的影响。从经济运行角度分析，影响农民收入增长的深层次的制约因素有三个。其一，农产品需求制约越来越明显，来自农业的收入减少。影响农产品需求的恩格尔系数和食品的收入弹性系数这两个指标都呈急剧下降趋势。2004 年城镇居民的恩格尔系数已降至 377，农村居民的恩格尔系数降至 472，且将继续呈下降趋势；19982002 年，城市居民每增加 1 元收入，只增加 004 元用于购买食品，即食品收入弹性仅为 004。而食品支出增加部分，又只是在外就餐和烟、酒、饮料等与农民增收关系不紧密的开支，而对粮、油、肉、菜等农产品的支出却减少。在这
12、样的背景下，农民显然难以从农业中增收。19982003 年的 6 年来，农民的人均纯收入增加了 572 元，但农民人均每年来自农业的纯收入没有一年能够达到 1997年的水平，即在新增加的部分中，没有一分钱是来自于农业的。1996 年以来，由于农产品市场价格持续下降，尽管全国每个农民出售粮食等农产品实物量增加，但是出售农产品现金收入额却减少，由 1 013 元减少到 2001 年的 637 元，仅此一项测算，19972000 年全国农民累计现金损失达 4000 亿元左右。全国每个农民农业盈余（指出售农产品的现金收入减去用于农业的现金支出）1997 年为 655 元，2001 年下降为340 元。
13、如果计入农民自身的劳动工资，实际农业剩余是负值。面对需求制约，又很难靠提高农产品价格来维持农民的收入，因为人为地提价只能使供给扩大而迫使市场价格下降。其二，如前所述，由于工农业技术水平的差异，工农业劳动生产率差距拉大，更使农民增收的难度加大。其三，农村富余劳动力在非农产业就业的难度增大。工业化先行国的产值结构转换和劳动力向工业转换基本上是同步的。而我国就业结构转换严重滞后于产值结构的转换，即我国农民的转移速度明显滞后于农业在 GDP 中的下降速度。2004 年，我国农业在 GDP 中的份额仅为 152（2003 年曾降至 146），但农业的从业人员却还占到全社会从业人员总量的近一半。经过改革初
14、期至 20 世纪 90 年代中期农村劳动力的快速转移之后，农村富余劳动力转移的速度已呈减缓趋势。同时，还应当认识到，新型工业化的发展对劳动力的需求增长速度也有影响。我国正处于“工业化任务尚未完成，信息化时代已经到来”的“ 工业化和信息化并行 ”的阶段。这个阶段有助于实现经济和技术的跨越式发展，但由于资本和技术替代劳动的趋势加速发展，给扩大就业带来了新的矛盾，农民转向非农产业和城镇就业面临着新的困难。2解决“三农” 问题难，还表现在建立覆盖城乡的公共财政制度是一个艰难的渐进过程解决“三 农” 问题，要求把农村经济社会事业纳入公共财政，对农民实行“多予、少取 ”的方针。就我国 处于工业化中期阶段而
15、言，应当摒弃农业养育工业、农村支援城市的政策，而选择工业“反哺” 农业 、城市支持农村的政策。但是，我国工业化有特殊性，由于就业结构转换严重滞后于产值结构的转换，使得用相对小份额的产值（不仅包括第一产业，还包括农村第二、三产业）提供相对多份额的人口的公共产品难度较大。同时，在农村长期缺乏公共财政支持的历史条件下，建立覆盖城乡的公共财政制度，把农村经济社会事业纳入公共财政，这涉及方方面面的利益关系的调整，是一个艰难的渐进过程。以农村税费改革为例，如果仅涉及减免几百亿农业税，那么问题就简单了，但是，它还涉及经济、社会和政治领域的方方面面改革，因而只能选择分步实施的方案，时间跨度长，自 2000 年
16、开始试点，计划到 2006 年才能最终取消农业税。以上因素，都使得“三农” 问题的解决有着很大的难度。二、解决“三农”问题的政策目标、路径与思路（一）解决“三农”问题的政策目标解决“三 农” 问题是全面建设小康社会的重要内容。根据全面建设小康社会的要求，解决“三农” 问题的政策目标有三个：一是农民数量减少和收入增加，二是农业竞争力增强，三是农村社会发展。在“三农 ”政策目标中，增加农民收入是核心的目标。根据全面建设小康社会目标要求，到 2020 年农民人均纯收入需要达到 6 000 元，即每年的增长率需达到 5。农民收入是农村经济发展水平和整个国民经济流程的综合体现（或称结果）。农民不增收，农
17、民问题、农业问题、农村问题都没有解决的可能。只有实现农民增收目标，解决“三农” 问题才有可能性。换言之，实现农民增收是解决“三农” 问题 的前提条件。把减少农民数量列为解决“三农” 问题的政策目标，既是根据国家现代化发展要求提出的，更是根据我国农村人口众多的特点提出的。根据国际经验，城市化水平和劳动力在第一、第二、第三产业的就业结构是衡量一个国家现代化水平的重要指标，即减少农民数量是现代化建设的重要内容。根据我国农村人口众多的现实，仅靠农业的发展实现农民增收是不现实的。农民增收最现实的途径是解决农民在非农产业就业的问题，亦即通过农村劳动力向非农产业的转移，减少农民数量，使农民享受工业化的成果，
18、同时抑制农业经济的更加细小化并有可能逐步改变经营规模过小的问题，进而实现农民增收的政策目标。如果说农民增收是衡量“三农” 政策绩效的最核心指标，那么把减少农民数量列为“三农” 政策目标，不仅通俗，而且把解决“三农” 问题 的路径更加清晰化，这一路径就是农民就业非农化和农村人口城镇化，因而对于解决“ 三 农” 问题 的实践更具有引 导作用，并促 进城乡经济社会的统筹发展。把提高农业竞争力列为解决“三农”问题的政策目标，是因为在加人世界贸易组织后和经济全球化过程中，农业的发展取决于其竞争力的强弱。只有一国农业的竞争力强，才会提高其在国内外市场的占有率，农业才能获得发展；反之，则停滞甚至衰退。换言之
19、，解决农业问题，实质上是要解决农业的竞争力问题。把农村社会发展列为解决“三农” 问题的政策目标，是在农村建设小康社会的要求。农村现代化，不仅仅是村庄现代化，它包括农村整个社会的现代化。目前农村社会事业发展严重滞后。今后，要大力推进社会主义新农村建设，通过大力发展农村社会事业来缩小城乡差距，维护农民的权益，建立起农村社会保障体系，构建农村社会进步和谐的有效机制，努力形成社会主义新农村进步和谐的局面。（二）解决“三农”问题的路径解决“三 农” 问题难，并不是说无解。只要选准路径，并采取相应的政策措施，这个难题是可以逐步获解的。在不同时期，解决“三农” 问题 的途径是不同的。解决 “三农”问题的路径
20、，应当根据我国所处经济社会发展阶段及其表现出的突出问题来做出科学的选择。现阶段的“三农” 问题，是工业化中期的“三农 ”问题。我国工 业化中期的“三农”问题与工业化先行国家工业化中期的“三农” 问题有重大差异，主要表 现是在长期实行城乡经济社会二元制度下形成的产业结构转换与就业结构转换不同步，大量人口留在农村，大量劳动力留在农业，农村劳动力严重过剩，且在短时期内不可能缓解，以致农业现代化进程缓慢、农民增收难、农村社会事业发展滞后，并成为难解的结。针对这一矛盾， “三农” 问题的解决，已经不能就农业论农业，就农民论农民，就农村论农村，而是应当将其纳入整个经济社会系统来加以解决。具体而言，就是要从
21、第一、第二、第三产业，农村和城市等多方面寻找破解“ 三 农” 问题 之策。从 农业层面寻找破解 “三农”之策，就是要实行农业产业化经营。从非农层面寻找破解“三农” 问题之策，就是要推进工业化和城镇化进程，实现农民就业的非农化和人口城镇化。未来 20 年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决中国“三农” 问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也使解决“三 农 ”问题 的难度增大。同 时，农业产业 化、工业化和城镇化之间又是联动的。从地域层面寻找破解“三农” 问题之策，就是要壮大县域经济，而壮大县域经济也要
22、以农业产业化、工业化、城镇化为路径。简言之，除了调整国民收人分配等政策外， “三农 ”问题的解决依 赖于壮大县 域经济及其农业产业化、农村工业化、农村城镇化的联动发展。换言之，解决“三农” 问题 的路径是 农业产业 化、农村工业化、农村城镇化。（三）解决“三农”问题的思路解决“三 农” 问题的总思路是，以统筹城乡经济社会发展为指导思想，坚持以人为本，给农民国民待遇，以农民数量减少和收入增加、农业竞争力增强、农村社会发展为政策目标，实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，按照“ 多予、少取、放活”方针 推进农村各项改革，建立覆盖城乡的公共财政制度，以农业产业化、工业化和城镇化为路径，在壮大县域
23、经济中促进城乡经济社会协调发展和“三农” 问题的解决。这一思路涉及四个层面的问题。一是统筹城乡经济社会发展，这是带根本性的指导思想，具体而言是要通过统筹城乡经济社会发展，缩小城乡差距，这是一项长期的历史任务。二是在宏观层面调整国民收入分配结构，建立覆盖城乡的公共财政制度，即按照“工业 反哺农业、城市支持农村”的方针，增加对“三农 ”的投入，这是长期要 坚持的方针。三是以农业产业化、工业化和城镇化为路径解决“三农”问题，这是工业化中期阶段、特别是我国在工业化过程中就业结构与产业结构转换不同步的具体情况下做出的必然选择。如果在农村仅仅推进农业产业化经营，对于破解农业问题的作用明显，但还不能从根本上
24、破解农业问题，特别是农民和农村问题。因为农业产业化经营，容纳不了为数众多的农民的就业。解决“三农” 问题，核心是解决 农民问题，而农民问题的出路在于众多农村人口就业的非农化和人口的城镇化。要实现众多农村人口就业的非农化和人口的城镇化，根本出路在于工业化和城镇化。只有工业化和城镇化顺利推进，农民从第一产业转移到第二、第三产业，进城变成市民，实现多数农村人口就业的非农化和人口的城镇化，使依赖于土地的人少了，土地的使用和农业的经营才能更有效率，留在农业中的劳动力才能从专业化、大规模的农业经营生产活动中获取更高的收入，农业才能真正实现现代化，农业和工业的人均收入的差距才会缩小，城乡居民收入的差距才会缩
25、小。四是壮大县域经济。统筹城乡经济社会发展，首先要在县域内实现城乡经济社会统筹发展，解决“三农” 问题既是壮大县域经济的难点、重点，也是壮大县域经济的基础。 “三农” 问题解决之时，也是县域经济壮大之时：而县域经济壮大之时。也是“三农 ”问题解决之 时。三、用现代农业理念破解农业问题农业问题的解决，必须更新观念，用现代农业的理念来加以解决。现代农业是专业化、规模化、商品化的农业，其核心是农业要具有较强的竞争力。破解农业问题，核心是要增强一国农业竞争力。这一目标的实现，有两种路径。一是实行土地规模经营。我国农村人口众多，每年还将新增大量劳动力，即使工业化和城市化进展顺利而将大量农村富余劳动力向非
26、农产业和城镇转移，据测算，到 2020 年农村人口仍有约 6 亿人。在这种就业结构中，依赖于土地的人较多，农业土地规模经营将有所扩大但规模仍很小，每个农户经营半公顷土地的局面将在长期内很难根本改变，这与欧美发达国家的大农场、大公司的规模经营仍是无法相比的。同时，还必须看到这样的现实，如果少数农民实现了规模经营，意味着多数农民无地经营，亦即规模经营不仅是一个经济问题，而是一个集就业和收入于一体的问题，这会使经济问题演变成社会问题。在农村富余劳动力离开土地之前，土地规模经营是难以实现的。可见，依靠土地规模经营提高农产品竞争力和市场占有率，是可选择的路径之一，但鉴于我国农村人口众多，这是非主要的选择
27、，应当另辟途径。二是以农业产业化经营为路径。农业产业化经营，即以家庭经营为基础，通过“龙头” 企业、农民合作 经济组织将产业链整合在一起，并与发达的市场网络连接，解决分散小规模经营与大市场的对接问题。实行农业产业化经营，可以获得农产品加工增值的后续收益，其非市场安排形成的“风险共担、利益共享”机制又可以使 农业获得产业链的平均利润，进而形成良性发展机制，实现规模化和专业化生产经营，逐步打造成龙型经济，增强农产品的竞争力。换言之，农业产业化经营是以现代产业理念解决农业问题的现实途径。农业问题的解决，除了实行产业化经营外，还应针对影响我国农产品竞争力的因素，采取相应举措。（一）改进和加强对农业的支
28、持与保护 一个完整的农业支持保护体系，应当包括五个基本的支撑框架：理论框架、制度框架、法律框架、管理框架和公共支出框架。理论框架是政府支持保护农业的价值基础，它主要回答为什么要对农业进行支持保护问题；制度框架是政府立法施政的制度基础，它对农业支持保护起着制约或促进作用；法律框架是政府支持保护农业的权力基础，它主要解决支持保护农业的政策渊源问题；管理框架是政府支持保护农业的组织基础，它为农业支持保护体系提供执法主体；公共支出框架是以政府财政支持农业为基本内容，它是农业支持保护体系的核心。本文仅就农业国内支持进行探讨。2004 年，无论是反映经济水平的人均 GDP（1 275 美元），反映工业“反
29、哺” 农业 的能力的财政收入（ 26 300 亿元），还是经济结构指标如城市化水平（418）、农业劳动力占社会劳动力的比重（49），都表明我国已进入工业“反哺” 农业、城市支持农村的阶段。但与此不对应的是，我国农业国内支持总体水平偏低。同时，政府支农资金投入结构不合理，财政农业支出部门分割严重，有限的资金不能形成合力，加上农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。国外对大宗农产品的大量补贴与我国的负补贴，是我国农产品缺乏价格竞争力的重要原因。因此，应当加强和完善国家对农业的支持与保护，总体思路是：进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，增加政府财政支农资金投入总量；在世界贸易组
30、织规则的框架体系下，按照建立公共财政的要求，调整财政支农资金的使用方向，主要通过世界贸易组织规则允许和提倡的“绿箱” 政策来实 施，同时用好用足世界贸易组织规则有严格限制但又在一定范围内允许的“黄箱”政策，从多方面实施政府对农业的有效支持，增强农业的自身发展能力；按照专业化、规模化、商品化的现代农业的理念，更新观念，将对农业的支持向主产区或优势区倾斜，促进主产区或优势区提高商品率，逐步形成专业化、规模化、产业链一体化的龙型经济的发展，以增强农业的竞争力；对于农业和农村经济中的一些薄弱部位，诸如农业科研与技术推广、农民职业培训、农业保险、生态环境建设、欠发达地区扶贫开发等，应当给予更加有力的支持
31、，同时将支持措施尽可能地整合到主产区、优势区的相关项目，以形成合力；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。按照世界贸易组织的“绿箱” 政策，提高财政用于农业支出的比重和增长幅度，重点用于以下几方面的建设。（1）加强农业和农村基础设施建设。这是提高农业综合生产能力和促进农村可持续发展的根本性措施。（2）加强农业综合配套体系建设，扎实推进种养业良种、农业科技创新与应用、农产品质量安全、农业信息和农产品市场、动植物保护、农业资源与生态环境保护、农业社会化服务与管理等农业“七大体系” 建设，以提高 农业“七大体系”的服务能力、应急能力、行政能力，为高产优质高效安全生态的现代农业提供支撑
32、和保障。（3）建立功能完备的政策性农业保险体系。农业保险具有对风险损失进行经济补偿的功能。从目前来看，由于农业有自然和市场的双重风险，保险公司一般不愿意为农业保险，以致农业保险金额在全国整个保险领域之中所占份额极小，且农业保险日趋萎缩，不能适应农业发展的需要。实行政策性农业保险，是国家支持农业发展、有效解决“三农” 问题的重要手段，是补贴农民、农业、农村最直接和最有效的形式之一。今后要实施政策性农业保险，或者以保费补贴的形式扩大农业险的承保范围，逐步完善农业保险机制，逐步形成产品丰富、功能完备的政策性农业保险体系，以帮助农民屏蔽自然和市场风险，确保农民收入稳定增长和农业稳步发展。目前要扩大农业
33、政策性保险的试点范围，试点业种应优先考虑水产业的渔船和人身保险、畜牧业的奶牛保险、种植业的良种推广和病害防治。同时，要建立健全对农业保险的再保险支持体系，形成农业保险的风险分散机制。（4）完善粮食、棉花专项储备制度，增加食油、食糖、猪肉、羊毛、橡胶等的储备，以增强中央政府的市场调控能力。（5）加强农民职业培训。调整和改革“黄箱” 政策的目的是尽量减少中间环节的损失，提高财政支出的使用效率，使有限的财政资源尽可能发挥较大的作用。调整的方向是由主要对流通环节进行补贴转向重点对生产环节进行保护，特别是要实行对农民的直接补贴，使生产者和消费者得到更多的实惠，更加有效地保护农业综合生产能力，提高农业的竞
34、争力。具体而言，可采取以下措施。（1）对农民实行直接补贴。直接补贴相对于流通环节补贴，是重大进步，并且政治意义重大。要不断增加补贴规模，扩大补贴范围，提高补贴标准，实现稳定种粮农民收入的政策目标。同时完善补贴方式，在发挥政策导向作用的前提下，降低操作成本，逐步形成符合国际惯例的完备的农业补贴机制，并尽快出台“农业补贴 条例” 或相关法律，使其 规范化、制度化、法律化。（2）增加对农业投入品尤其是种子的补贴。对种子补贴的实际效果远远超出减少农民生产成本的效果。通过补贴种子，可以有效地引导极为分散、狭小的农户统一种植品种，实现区域化统一品种种植，更好地满足市场需求，并有利于实现优质优价。除对高油大
35、豆推行良种补贴外，逐步对黄、淮海流域的优质小麦、东北地区的优质玉米和新疆优质棉花等的推广实行良种补贴。条件成熟时应扩大到对主要农作物、畜禽和水产良种推广进行补贴，并形成一种制度。要充分考虑良种推广数量、价格、生产成本及农民的承受能力等因素，制定合理的补贴标准。对于农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。（3）贷款贴息。对于农业综合开发、农业产业化“龙头”企业基本建设和技术改造项目、来自国外的农业援助等项目贷款，由财政负责贴息。（4）增加对农产品营销设施建设的补贴，包括农产品加工、储藏和运输。尤其是对新发展起来的各种农民合作经济组织，应借鉴
36、国际经验，给予投资补贴。（5）对所有农产品的铁路运输取消铁路建设基金的征收，建立全国的农产品绿色通道，对农产品的公路运输取消所有收费关卡，对一些特殊产品如新疆棉花等提供运费补贴。在诸多支持与保护的具体建议里，特别强调两点。（1）完善财政支农资金的增长机制。要进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，增加政府财政支农资金投入总量，财政对农业的投入比例不低于 10，力争达到 15。完善财政支农资金的增长机制，主要通过三方面措施加以实现。一是为了把中华人民共和国农业法关于国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度的规定落到实处，应当明确界定“农业总投入” 的范围和科目，以
37、增加财政支农资金的透明度和可检查性；二是建立支农政策目标体系和框架，避免政策执行环节多、成本高、资金使用效率低下现象的发生，把国家的重大支农政策制度化、规范化，并加快立法，把支农政策纳入法制化轨道；三是规定财政投入以中央和省级政府为主，逐步降低中西部地区，特别是降低县市财政在农业基础设施建设项目中的资金配套比例，减轻粮食主产区的财政负担，确保农业基础设施投入的落实。通过这三项制度的建立，并使之法律化，从而真正从制度和法律上形成对农业投入稳定增长的机制，真正体现工业对农业的反哺、城市对农村的支持和带动。（2）围绕农业产业化经营的发展安排项目和资金，改变资金分散使用状态，重点扶持商品农业，扶持龙型
38、经济，实现专业化、规模化、商品化，进而提高我国农产品的竞争力。扶持农业产业化，既要扶持基地建设、扶持“龙头” 企业的发展，还要扶持农民合作经济组织的发展。通过国家基本建设资金的介入和扶持，促进“龙头” 企业不断 发展壮大，带动农户的能力不断增强，进而使农民普遍得到更多的实惠。支持农民合作经济组织，也是支持农业产业化的发展。农民合作经济组织已成为农业产业化经营不可或缺的方面军，其在农业产业化经营中的功能正发生着积极的演变，不再是单纯的中介功能， “龙头” 带动 功能日益增强。政府 对农民合作经济组织的财政支持，即把支持农民合作经济组织发展纳入公共财政覆盖农村的政策范围，可以达到特殊的公共政策效果
39、，如促进就业、扶助弱势群体或经济发展不发达地区、促进农业产业化发展等。同时，在我国农业经济单位和农民家庭数量庞大且分散的情况下，政府难以面对一家一户，在财政上支持农民合作组织的发展，为国家财政支农提供了一个有效的载体和桥梁，将提高财政支农资金的有效性，对发挥政府在农村和农业领域提供公共服务的作用，起到事半功倍的效果。现阶段财政支持农民合作经济组织的重点是：制度建设及有利于形成和提高服务能力的建设项目，这对农民合作组织发展初期尤其重要。（二）创新农业经营体制，促进农业产业化经营发展目前，我国农业的弱质性，一个很重要的因素是经营制度所致。这主要表现在三方面。一是农业经营规模细小。目前我国农户平均仅
40、 05 公顷耕地，且分散在四五块地块，每个农户一般种植 35 种作物，多的可达 78 种。这是典型的自给自足的小农经济。美国和加拿大的耕地经营规模达几百甚至上千公顷。这意味着在农产品物化生产成本相同的条件下，美国和加拿大生产的农产品劳动成本低于我国农产品的劳动成本。二是农业经营者老龄化。农村劳动力扣除乡镇企业务工和外出打工者，从事农业的劳动力为 258 亿人，基本上是中老年人。三是农业经营粗放化。这些，都严重影响着我国农业的竞争力和农业现代化建设进程。为此，应当在经营制度上进行创新。农业经营模式和制度创新的基本思路是，以家庭承包经营为基础，以农业产业化经营为方向，形成“公司加合作社（协会）加农
41、户（现代家庭农场）”“合作社加农户”“合作社加公司加社员”等产业化 经营的发展模式。在农业产业化经营中，所有农业经济组织都应成为适应市场经济发展要求、能够不断提高竞争力而应对经济全球化导致的日益激烈的竞争的市场主体。为此，各种农业经济组织经营制度创新的方向如下。农民家庭经济组织创新：向现代家庭农场发展。在农村土地承包权物权化的基础上，对村社区集体经济组织实行股份合作制改造，以改变现行村社区集体经济发展与农民利益矛盾的状况，形成双赢的良性发展机制；将村社区集体经济组织改造成股份合作制企业，应当从产权制度、内部管理体制、政治体制三个方面进行配套改革。农民合作经济组织：通过产权制度、治理结构和分配制
42、度的创新，形成符合国情和适合现代市场经济要求的合作社机制。农业产业化“龙头” 企业 ：建立现 代企业制度。为促进农业经营体制创新，必须采取一系列的配套措施，其中最重要的是改革土地制度和制定合作社法。例如，在土地方面，应当做出三项制度安排：或实行按份共有制，或实行承包制和承包权物权化；发育和开辟土地承包权流转市场，按市场价流转；实行最严格的土地征用和补偿制度。（三）发挥比较优势由于自然、经济、社会、历史、文化等各方面的原因，经济的发展呈现出较强的区域性特征。按照比较优势发展经济，可以同时实现增长和公平的目标。要通过实施比较优势战略，调整产业布局，形成数量、质量、效益相互统一，区域、产业协调发展的
43、新格局。 “亚洲四小龙” 等在 经济发展过程中，实现了经济高速增长和收入分配同时改善、避免了收入分配的“库兹涅茨倒 U形” 曲线，其原因是在经济发 展的每个阶段充分发挥各个阶段的比较优势。充分发挥比较优势，应当将农业和农村发展与西部开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、东部率先实现现代化等国家总体战略部署结合起来，合理分工，形成农业和农村发展的新布局、新定位。东部地区要发展资金密集型、技术含量高、外向发展型农业，探讨率先实现现代化，进一步加快体制机制创新。中部地区作为粮棉主产区，要加强农业综合生产能力建设，确保粮食等大宗农产品的供给，并大力发展粮食等农产品加工业，做强做大粮食产业，以提高农业效益
44、。西部地区要保护生态环境，大力发展特色农业，既摆脱贫困，又保护环境，更好地发挥生态屏障作用。东北地区要加强商品粮基地建设，加快发展畜牧业和农产品加工业，增强农产品市场竞争力。（四）走可持续发展之路可持续农业，其内涵主要有：一是保护人类及其后代能够在地球上继续生存与发展；二是保持资源的供需平衡和生态环境的良性循环。农业和农村的可持续发展，是实施国家整个经济社会可持续发展战略的基础和优先发展领域。没有农业的可持续发展，就没有真正意义上的农业现代化，也就谈不上整个国家的现代化。今后在相当长的一段时期内，我国农业面临着庞大人口对农产品数量和质量日益增长的需求同落后的农业生产力的矛盾。为满足对农产品不断
45、增长的需求，靠大规模增加新的资源尤其是自然资源的投入显然是不现实的，根本的出路是提高资源的利用效率。同时，我国资源浪费还相当严重，化肥有效利用率只有 30，灌溉用水有效利用率不到40，农业副产品资源有效利用率不足 20，远远低于发达国家的水平。在资源投入方面如果不改变这种高耗低效的生产方式，我们将难以为继。此外，我国农业科技水平和劳动者素质低，严重影响了农业生产率的提高。走可持续发展之路，根本在于依靠科技进步，加速传统农业向现代农业的转变，促进农业增长方式的根本转变，大力发展资源节约型、环境友好型农业，促进资源、环境和现代生产要素的优化配置，既节约农业资源，又发挥劳动力优势，大幅度提高土地生产
46、率、农业劳动生产率和资源产出率，以缓解资源约束的压力。（五）加快农业管理体制改革现行农业管理体制存在诸多的问题，突出表现在农业管理部门分割导致的职能分散和严重交叉，严重影响了农业的发展：贸工农脱节、产加销分离，不适合现代农业发展的要求；受利益驱动，部门间相互牵制、相互排斥，不仅办事程序复杂、成本高、效率低，而且对农业发展的干预多，对农业的实际支持少，甚至一些部门出于自身利益而实行逆向调节；事权、财权、人权不统一，调控手段不足，制约了农业政策目标的实现，也降低了政府的行政效能；政策实施成本昂贵。现行农业管理体制既不适应建设现代农业，也不能灵活应对加入世界贸易组织的挑战。农业行政管理体制创新的方向
47、是，根据统一、效能和权责一致的原则，以适应现代农业发展和提升农业整体竞争力为出发点，破除政出多门、条块分割，遵循产前、产中、产后一体化管理的思路，把计划经济时期分散到多部门的职能整合在一起，强化服务，逐步形成“从田间到餐桌 ”，行 为规范、运转协调 、公正透明、廉洁高效的农业行政管理体制。建立一体化农业行政管理体制是一项艰巨的改革，涉及到方方面面的利益调整，应当根据现实和可能，选择分步实施、逐步推进的方式。近期要初步整合农业产业范围的职能分工。在矛盾突出的领域，由中央权威机构牵头建立起制度化的磋商机制，减少体制摩擦，增强政策的有效性和一致性，保证涉农部门之间的协调配合，发挥整体效应，防止政出多
48、门。近期特别要建立起农产品进出口磋商机制，对农产品进出口进行有效调控，更好地维护我国的农业利益。值得注意的是，应当顺应农业行政管理体制一体化发展趋势，一切新出台的相关改革举措，都不能与之相背，更不能采取相反的措施以固化非一体化管理体制。如果继续固化非一体化管理体制，将使今后的改革付出更大的成本。四、按照统筹城乡发展的思路探索解决“三农”问题之策（一）走统筹城乡发展之路统筹城乡发展，就是政府通过采取政策和措施，打破城乡二元体制、消除制约农业和农村发展的体制性障碍，调整公共资源配置，增加对农业和农村的投入，促进工业化、城镇化和农业现代化协调发展，缩小城乡差距和实现城乡协调发展。实行统筹城乡发展的方略是国民经济社会可持续发展的内在要求。目前，我国工农业、城乡之间有较大差距，工业和农业、城市与农村“一条腿长、一条腿短” ，这严重影响和制约着工业和城市的进一步发展。农业基础地位不牢固，农业生产能力不提高，就难以维护国家经济安全，支撑经济社会平稳运行；农民生活水平不提高，农民购买力不增强，就难以拉动消费扩大内需，保持国民经济持续增长；城乡差距不缩小，农村面貌不改变，就难以缓解矛盾，体现公平，构建社会主义和谐社会。只有走统筹城乡发展的道路，促进农村教育、卫生和社会保障等事业的发展，提高社会公平程度，减缓乃至扭转城乡差距扩大趋势，才能实现农村社会进步和谐。（二）建立城乡统一的就业制度
