1、环境影响评价之公众参与制度,报告人：杨飞,报告主要内容,环境影响评价公众参与制度概述 环境影响评价公众参与制度的理论基础和功能意义 国外环境影响评价公共参与制度的介绍 我国环境影响评价公共参与制度的现状 我国环境影响评价公共参与制度的完善,环境影响评价公众参与制度概述,1、环境影响评价制度概念 狭义：狭义的环境影响评价也即通常所说的建设项目环境影响评价，是指对拟议中的建设项目在建设前，对其选址、设计、施工以及运营和生产阶段可能对环境影响造成的影响进行分析和预 测，从而提出相应的防治和减缓措施，为项目的环境管理提供 依据。 广义：指对包括区域开发、政策制定、资源开发等一切可能对环境造 成影响或环
2、境后果的人为活动进行论证、分析的全过程，并以此提出相应的对策和防治措施。,2、环境影响评价制度在世界范围的产生与发展提出：1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价会议。立法：1969年美国国家环境政策法(1969 National Environmental Policy Act)。第一部现代意义的环境保护法。1978年，美国环境质量委员会(CEQ )颁布了国家环境政策实施程序的条例。其他国家：瑞典环境保护法(1969年)、澳大利亚联邦环境保护法(1974年)、法国自然保护法(1976年)、荷兰环境管理法(1993年)、英国于环境影响评价条例(1988年)、德国境影响评价法（1990）、加拿
3、大环境评价法）（1992）、俄罗斯环境影响评价条例（1994）、日本环境影响评价法(1997)。,我国立法：1979年颁布的中华人民共和国环境保护法(试行)首先将环境影响评价制度引入我国并作为基本制度。2002年10月28日第九届签过人大常委会第30次会议通过了中华人民共和国环境影响评价法2006年2月23日，中国第一部公众参与自规范性文件环境影响评价公众参与暂行办法。3、环境影响评价公众参与机制 概念：环境影响评价公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利 益相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身益。特点：双向性公益性技术性,环境影响评价公共参与机制一般流
4、程,环境影响评价公众参与制度的理论基础和功能意义,1、环境影响评价公众参与制度的理论基础 （1）环境权理论 公众有在适宜环境中生存的权利，时也承担保护环境的义务。它赋予公众参与环境保护，参与国家环境管理，参与环境影响评价的平等资格，是实行环境民主和环境公众参与的理论基础。 我们认为，环境影响评价制度中的公众参与实质上就是环境权在环境影响评价过程中的实现。 公众参与到环境影响评价制度中来实质上是通过对环境事务的参与，来避免经济发展可能对环境带来的损害，以实现对自身环境权的维护。,（2）“公共财产”理论 环境公共财产论认为，空气、水、阳光等人类生活所必 需的环境要素，不能像古典经济学的观点那样将其
5、视为 取之不尽、用之不竭的自然物和“自由财产”，它是全人 类的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损 害。 公共财产理论解决了环境、资源的所有者问题，公众作 为环境的主人，享有参与环境保护、参与环境决策、监 督政府环境行为的权利，环境影响评价公众参与正是这 些权利实现的重要方式。,（3）“环境公共信托”理论环境公共信托理论由美国密执安州立大学的约瑟夫.萨克斯教授提出，空气、水、日光等人类生活所必需的环境要素，是人类的共有财产,未经全体共有人同意，任何人不得擅自利用、支配、污染和损害;共有人为了合理支配共有财产，国家作为受托人，负有为信托人妥善保存、管理信托财产的义务;因滥用信托权而给信
6、托人造成损害的，受托人应承担法律责任。政府作为国家行政机构，应该按照信托人的意志，以一种公正而高效的方式创造和维护良好的环境;事实上信托人与受托人之间存在着严重的信息不对称。受托人就有积极性从其自身利益出发采取行动，且这种自利行动往往是以损害信托人利益为代价的。我们有必要建立一种约束机制，使受托人按照信托人的利益来行事，实现政府与公众之间畅通的信息传递，以保证公众在适当的条件下直接行使自己的“公共财产权”。由此，公众参与制度成为一种必然的需求。,2.环境影响评价公众参与制度的功能意义 （1）通过公众参与环境影响评价制度来提高项目、规划、决策的科学性，避免决策失误。 （2）环境影响评价公众参与制
7、度是实现环境正义、贯彻环境民主制原则的必然要求。 （3）环境影响评价公众参与制度可以增进公众与决策部门的交流，提高公众对决策活动和建设活动的认同。 （4）公众参与环境影响评价，有利于对环评相关部门的监督和制约，促进其决策的科学性，降低决策执行时的成本和阻力。 （5）公众参与有利于提高公民的民主意识、环境意识和参与精神，促进整个社会的进步。,国外环境影响评价公共参与制度的介绍,1、美国 程序： 政府机关或者私人提出申请 是否有必要进行评价 初步决定 召开有选择的范围确定会议 准备并发布环境影响报告书草案公告 给予公众评论时间 准备并在联邦公告上发布环评公告 给予30天公众评论时间 发布决定。 美
8、国公众参与环境影响评价的三个阶段 第一阶段是确定范围阶段的公众参与。 第二阶段的公众参与是对环境影响评价报告书草案的参与。 第三阶段的参与是做出决策之前的公众对环境影响评价报告的参与。,2、日本 程序： (1)准备阶段，主要是对环境影响评价草案的前期准备工作。 (2)编写环境影响评价报告书阶段。 (3)环境影响评价报告书的提交、公告并接受公开审查。 (4)修正程序。 (5)公众监督程序。 日本公众参与环境影响评价的三个阶段 范围文件准备阶段：提供相关项目环境影响评价范围的信息。范围文件准备后，要将相关文件公布并在一个月内予以公开复审，征求公众意见。 环境影响评价报告书草案阶段：项目发起人要将环
9、境影响评价报告书草案和规定的所需准备的其他、材料一并公告，接受公众公开审查。 环境影响评价报告书编制完毕之后的参与阶段：项目发起人应当将环境影响评价报告书和相关材料公布，并接受公众为期一个月的审查,3、世界银行 程序 (1)筛选 (2)根据项目初步内部总结作出决定 (3)项目主管将获得的有关情况通过“每月工作总结”向执行董事会报告 (4)为环境影响评价准备“一般性调查分析要点” (5)进行环境影响评价 (6)审查环境影响评价并将环境措施纳入项目 (7)监督和事后参与,公众参与的主要阶段 世界银行环境影响评价中公众参与的最突出特点是:公众及早的介入其中 在立项结束前，共享各种信息 在环境影响评价
10、开始时，举行确定范围的会议 对环境评价研究的草案背景进行公开的评论 全面对外征求对环境评价草案本身的书面或口头评论 对环境影响评价最终报告书的听证和讨论4、国际环境影响评价中公众参与制度对我国的启示 完善详细的信息披露制度，以方便公众参与其中 扩大公众参与范围，提早公众参与的时间 完善公众参与所反馈的信息处理程序制度 为公众参与环境影响评价制度提供司法保护,我国环境影响评价公共参与制度的现状,1、环境影响评价公众参与对象的局限性 2002年环境影响评价法将环评对象确定为建设项目和规划，2006年环境影响评价公众参与暂行办法更是直接将公众参与环境影响评价的对象局限为建设项目和专项规划。环境影响评
11、价公众参与暂行办法规定“本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与:(一)对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”首先，在确定建设项目是否可能造成环境影响，环境影响是大是小的过程中没有公众的参与.其次，将环境影响评价公众参与的范围仅限于对环境可能产生重大影响的项目不合理，影响程度如何，只有公众有切身体会。,2、公众参与主体范围过于原则化目前我国法律对于参与环境影响评价的公众范围的基本确定于拟开发行为所在地直接受影响的公众，无直接利害关系但对环境感兴趣的公众、组织的参与权没有得到法律直接的确认。民间环保团体的作用没有得到足够重视。缺乏专家、学者、政协委员、人大代表等群体公众
12、身份的特殊考虑他们是所谓的“社会精英”，理解问题角度和普通公众不一样，所提出的建议并不一定能反映出普通公众的意愿。以上主体在参与环境影响评价时他们所提的意见和建议应该同普通公众区分开来。,3、环境影响评价公众参与方式的规定及存在的问题调查问卷方式存在的主要问题有:（1）公众参与调查表缺乏可信度。（2）调查问卷设计不合理、具体表现为:调查问卷中内容千篇一律，缺乏针对性。（3）样本选择分布不合理，缺乏代表性样本的选择只限于项目区周围。听证会制度存在的主要问题有：（1）听证会的启动程序不完备。（2）监督机制不完备。座谈会制度存在的主要问题有：（1）无法深入探讨（2）组织制度粗糙（3）监督机制缺失。,
13、4、环境影响评价公众参与信息公开的规定和存在的问题,（1）立法未赋予公众环评信息公开的请求权，远远不能满足公众对环评信息的需求。(2)对于涉及到商业秘密、个人隐私的内容保护力度不够。(3)信息公开内容不详实，环境信息没有做到随时公布、对信息内容的列举也过于绝对化、简单化，未与环评具体阶段特点相结合。(4)信息公开监督机制不健全.环境影响评价公众参与暂行办法对于环评信息公开并没有公布相应的法律责任。,我国环境影响评价公共参与制度的完善,1、环境影响评价公众参与对象的完善 （1）将政策、规划、计划等战略纳入环境影响评价公众参与的范畴。立法领域的公众参与评价制度本身存在，环境法律没有必要专门对其加以
14、确定，可以通过宣传、倡导等方式引导公众更多的关注法律在实施过程中可能带来的环境影响。将政策、规划、计划等纳入到环境影响评价公众参与的对象中来是我国完善战略性环境影响评价公众参与制度的重大举措。 （2）将需要提交环境影响评价报告表和填写环境影响评价登记表的建设项目纳入环评公众参与的范畴。,2、环境影响评价公众参与主体的完善 （1）扩大环境影响评价公众参与主体的范围，允许无直接利害关系但对项目感兴趣的主体参与进来，重视民间环保组织的作用。 （2）注意对环境影响评价公众参与主体的内部区分,提高参与公众的代表性合理考虑专家、人大代表、政协委员等特殊群体所扮演的角色,根据公正、平等参与原则为可能受到建设
15、项目或战略实施所造成的环境问题影响的公众提供平等的参与机会。 （3）对建设项目和战略的环境影响评价参与主体加以区分。 （4）合理考虑特殊群体的权益，少数民族、极贫困的人、非自愿移民等，给他们提供经济上、政策上的扶持，让他们也有机会参与到环境影响评价中来。,3、环境影响评价公众参与组织形式的改进 （1）调查问卷形式的完善建议：参与人员的选定，可以与调查范围内的村委、居委会或所在地的环保社团配合开展工作，调查表内容设计应具有针对性，征求公众意愿时要确保是其真实意思的反映。 （2）关于我国听证会形式的完善建议：坚持“公正、公开、客观”的听证原则，赋予公众听权证会申请权、启动权，强化听证监督机制。缺乏有效的监督机制，这是我国很多法律制度存在的普遍垢病。 （3）根据具体情况，选择不同的参与方式，实现各种形式的有序组合。,4、公众参与信息公开制度的完善 （1）规范环评公众参与信息公开的主体，我国目前立法详实的规定了企业、规划编制者的信息公开责任，而对于环境影响评价主管行政机构的信息公开责任没有细化规定，建议细化政府信息公开信息规定。 （2）发展环评公众参与信息的公开方式。建立健全环境信息被动公开方式，给予民众信息公开要求权。 （3）确保环评公众参与信息内容的全面性、真实性。对于信息的公开越全面越好，信息的公开应做到随时公布、及时准确，符合环评具体阶段的特点。,谢谢观赏,
