1、街道办何去何从策划/本刊新闻中心 执行/ 本刊记者 冯春久 王晓雅今年以来，改革一词再度成为社会强烈关注的重点。3 月 18 日，全国“两会”刚刚闭幕，国务院就批转了国家发改委关于 2012 年深化经济体制改革重点工作意见 ，包括政治体制改革，深化户籍管理制度改革等；3 月 19 日，全国民政工作会议召开，会议指出：政府的社会管理和公共服务体制改革相对滞后。在改革方向上，要“构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制” 。街道办事处（以下简称街道办）作为我国城市最基层的管理组织，长期以来发挥着“准政府”的作用。随着城市化进程的加快和基层社会管理中出现诸多新变
2、化、新情况、新问题，其管理模式、管理内容、管理手段等都亟须进行创新和改革。近年来，各地也都根据实际情况对街道办的创新和改革进行了探索，有的地方将街道办的职能上收，有的地方将街道办的职能下放，有的地方将街道办的职能加强，总而言之，目的都是“为了加强社会管理职能，完善公务服务职能” 。与此同时，关于“街道办的撤销或保留的争论”便成为此次改革重点关注的问题。郑州市近期也启动了街道办的“网格化”管理模式，这场事关社会管理创新和基层民主建设的变革不能不引人注目。街道办去留之争本刊记者 冯春久“街道办去留”的话题由来已久。近段时间以来， 北京市“十二五”时期体制改革规划提出，将“探索撤销街道办事处的改革试
3、点” 。而安徽省铜陵市已完成了撤销街道办事处的改革。国务院民政部官员亦明确表示，取消街道办“是个趋势” 。一时间，街道办事处的命运再次引起人们的关注与热议。有专家指出，无论撤销或保留，街道办在城市管理中曾经发挥的作用都不能一笔勾销，而且应当放到整个城市管理的体制中去认识和观察。建国伊始，我国规定在人口 10 万人以上的城市分设若干区。1954 年 9 月颁布的宪法则规定，直辖市与较大的市分为区。设区的市便形成市、区两级政府的管理体制，不设区的市（一般为县级市）仅设市政府。为加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，1954 年底，全国人大常委会通过的城市街道办事处组织条例规定，市辖区、不设区的
4、市的政府可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。后来，街道办在城市管理中发挥了积极作用。与此同时，其职能也逐步突破了“居民工作”的边界。随着改革开放的推进，愈益纷繁复杂的社会事务呼唤着城市管理体制的改革。于是，不少大城市强化区政府功能，并让街道办也承担起更多的城市管理职责。至此，街道办虽然名义上政府的派出机关，但实际上已经成为一级“准政府”存在，承担着城市管理的众多职能。这种管理模式虽然在城市建设和管理过程中仍然发挥着积极作用，却也造成一些地方街道和社区在基层管理服务方面职责重叠和公共资源浪费，重点表现为街道办和居委会行政化日益严重。长期以来，街道办、居委会作为两级政府（市、区） 、
5、三级管理（市、区、街道） 、四级网络（市、区、街道、居委会）城市管理体系的重要环节，体制处境尴尬。街道办的尴尬来自于条块冲突，街道办与政府、与职能部门及其驻街派出机构之间、街道办内部，以及街道办与辖区内各类社会组织和居民之间的关系都是剪不断、理还乱，面临着权责不清、行政压力过重等问题。 “上面千条线，下面一根针”的街道办，在实际运行中成了个“二传手” ，不但将许多行政性命令传达到居委会，而且行政考核也落到居委会。职责定位不清，导致了街道办与居委会在角色、功能、任务上的冲突，居委会没有发挥好自治组织的作用，街道办也没履行好管理的职能。 “纵向管不到底，横向管不到边” ，成为城市管理一个亟需破解的
6、共性难题。这些现实条件的变化，迫使各地“试点”街道办改革。探索和声音2002 年 3 月 29 日，南京市白下区委、区政府联合颁发了关于街道管理体制改革的实施意见 ，决定在面积 0.55 平方公里，人口 1.8 万的淮海路街道，进行街道管理体制改革的试点。撤销淮海路街道办事处，成立淮海路社区行政事务管理中心，强化党工委工作和社区自治功能，进一步探索和完善社区“自我管理、自我教育、自我服务”功能。2008 年，深圳市曾提出在条件成熟时撤销区级政府，改区、街道办为政府派出机构，实现扁平化管理，加强公民自治。2010 年，安徽省铜陵市主城区铜官山区率全国之先，试点撤销街道办事处，社区事务实行居民自我
7、管理。2011 年，广东选择部分地级以上市的城区开展城市基层管理扁平化改革试点，操作路径有两种，一是撤销街道，实行市区社区的“二级政府、三级管理”新体制；二是撤销区，实行市街道社区的“一级政府、三级管理” 。2011 年 11 月 8 日，北京市对外公布北京市“十二五”时期体制改革规划 ，明确探索撤销街道办事处改革试点。提出进一步优化政府的组织结构，其中明确扩大区县、乡镇政府管理权限，管理重心下移，并理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系。从这些构思和实践来看，政府纵向权力结构方面形成了两种管理模式的探索。一种是将区政府撤销，保留若干街道办事处，强化街道办事处的职能，使之成为市政府的派出机构。一种
8、是把街道办撤销，保留区政府并强化区政府的职能，这种模式备受推崇。但是无一例外，这两种管理模式都是从强化社区自治管理的目的出发。从这一层面来讲，两种模式的探索都是有重要意义的。综合来看，与这两种模式相呼应，各地共有四种不同的改革路径：一是彻底行政化，把街道办变成一级政府；二是撤销街道办，区政府直接服务社区，实现市区的两级政府、三级管理；三是以街道办为载体逐步转化，强化社区自治功能，向社区型城市基层自治管理体制转变；四是撤销区政府，合并街道，将街道办变为一级政府，由市政府直接领导街道。目前在广东东莞市，就是市政府直接领导街道与乡镇。对这些实践和探索，社会各界也发出了不同的声音和质疑。坚持撤销街道办
9、的人士认为，街道办只是政府的派出机构，撤销街道办不仅在法律上说得去，而且是解决资源浪费、提高政府工作效率的良策，可以使得资源下沉到基层去，真正发挥社区自治、居民自治的功能。 持否定意见的人士认为，若直接取消街道办，一个区政府，怎么管理服务几十个乃至上百个个社区、居委会呢？可以合并几个街道成为大型街道，取消区政府，少一个层级来提高效率。也有人士认为各地、各区、各街道办有很大差别，一刀切地撤销区级政府或街道办在短期内都不是科学的方法。理由是：在地方政府和社区自治并存、职能又不够明确且存在交叉含混的情况下，行政管理改革必然涉及更为复杂的背景，要考虑更多的问题。比如，街道办仍然行使着不少的行政职能，市
10、、区、街道的职权并没有完全理顺或不够清晰，而社区一级自治组织实际上也承担了很多属于政府的工作，与政府存在着复杂而含混的关系。因此，是否改革，是否撤销某个层级机关，如何撤销，简单地冠以“改革”的旗号并不能实质性地解决问题，而应该整体把握、因地制宜。提高行政效率，转换管理服务职能才是街道办改革的出路。“南京模式”遭遇困境“南京模式”的探索始于 2002 年 3 月，南京市白下区委、区政府决定在面积 0.55 平方公里，人口 1.8 万的淮海路街道进行街道管理体制改革的试点。撤销淮海路街道办事处，成立淮海路社区行政事务管理中心，强化党工委工作和社区自治功能。说起来改革的原因，首先是职能“越位” 。大
11、量的行政事务和社会事务沿着政府层级“漏斗”都落到了街道办事处身上，而街道办事处却没有相应的法定地位和权力。其次是功能“错位” 。街道办事处承担的既有政府组织的行政功能，又有经济组织的企业功能，还有社区组织的社会服务功能。这种“政经合一”和“政社合一”的状况严重阻碍了办事处作用的发挥。还有就是社区自治不到位。社区居民组织的经费来源、人员配置、工作部署考核等，在很大程度上依赖于街道办事处。社区居委会承担的任务达 100 多项，成为各级党委、政府部门工作的承受层、操作层、落实层。街道办事处与社区居委会之间“指导”与“被指导”的关系，往往只停留在口头上，影响和束缚了社区自治功能的培育和发展。白下区委、
12、区政府下发的文件说，街道管理体制改革是适应建立“小政府、大社会”的迫切需要。街道办事处本来就不具有法律赋予一级政府的地位和权力，许多行政事务必须“上传”给区政府职能部门办理，街道只是扮演“二传手”的角色，这不仅增加了管理成本，而且助长了政府脱离群众的官僚主义作风。其改革措施是，第一，成立“淮海路社区党工委” ，作为白下区区委的派出机构，领导和指导社区基层党组织的活动，监督政务活动，支持和保障社区自治，维护地区稳定；同时，明确“党工委”不再承担行政管理职能。第二，设立“淮海路地区行政事务受理中心” ，作为区政府有关部门在辖区政务服务的平台。 “中心”由劳动、民政、计生、城建、市容、司法等 6 个
13、职能部门的派出人员构成，按职能分工受理和处理行政事务。与此同时， “街道办”不再承担经济管理职能， “街道办”原来所属的企业按照政企分离的原则，通过产权制度改革全部推向市场。第三，按照“关于淮海路街道行政管理职能移交的实施意见” ，梳理了原“街道办”承担的行政职能，根据“费随事转、权随责走”的原则，把“街道办”的行政管理和行政执法的 57 项职能全部移交给 13 个职能部门，而“街道办”的社会性、群众性工作则由社区全面承接。第四，完成以上工作后，区政府各职能部门依据各自的职能协助完成了原“街道办”行政职能的交接。第五，建立“淮海路社会工作站”和“淮海路社区服务中心” 。 淮海路街道管理体制改革
14、，首次打破长期以来形成的“二三四”城市管理模式，在当时引发不小震动。国家、省、市民政部门和专家学者对其表示肯定，甚至一度被称作“小岗村”式改革典型。然而在之后改革深入过程中，却遭遇重重阻力。2009 年，白下区进行行政区域调整，淮海路社区被重新划归五老村街道，回到试点前状态。淮河路社区的改革之所以遭遇困境，有专家归结为没有理顺从上至下的体制。因此，一些学者和公众对于只改革基层办事机构，不理顺从上至下的管理体制表示质疑。香港城市大学高级副研究员吴木銮认为，城市治理的改革需要有自上而下的通盘改革思路，即“顶层设计”的重要性。从最终目标来讲，无论撤不撤街道办，关键要厘清政府管理服务和居民自治的边界和
15、关系，通过明确管理职能、工作程序和办事规程，合理划分基层行政管理和服务机构的职责权限。“铜陵模式”引发争论“铜陵模式”是指安徽省铜陵市在 2011 年全面撤销街道办事处，成立大社区，减少街道这个管理层级，强化居民自治功能，提升为民服务水平。其改革的精髓在于整合原有街道、社区设置，调整社区规模，实行大社区的体制，实行社区扁平化管理、网格化管理管理。扁平化管理，就是街道办撤销后，城市管理由“市区街道办社区”四级管理变为“市区社区”三级管理，进一步理顺管理职能，将原街道办的经济管理、城管执法、司法行政等主体职能收归区直相关部门，实行分片归口管理，建立社区与区直部门工作对接新机制。其最大变化是实现了三
16、个“下沉” ，即人员下沉，将区直机关、原街道办人员下沉到社区；经费下沉，按照“权随责走，费随事转”的原则，原街道办版块上的管理成本变成了社区服务管理经费；资源下沉，整合原街道、社区工作和活动用房，调整改建为居民服务和活动场所。网格化管理，就是按照“属地管理、条块结合”原则，每 200300 户划分成一个网格，配备一名网格管理员，主要负责日常巡查和综合信息采集工作，实行 AB 岗工作制。专门业务工作 A 岗，网格内各项事务负责为 B 岗。实行各项业务在前台一口受理，后台分类处理。对于铜陵的改革实践，大多数专家学者、政府官员都是给予肯定的评价，认为撤销街道，成立大社区，减少管理层级，加强基层力量和
17、居民自治，是主要的方向。从目前的实践来看，整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，前者主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。这样的职责分工比较合理，将社区和居委会的相关职责和功能定位切分比较清晰，符合居民对社区的期望，也能体现新时期的中国特色的政治领导方针。也有一部分专家学者和公众对于撤销街道办后的社区能否成功转型表示担忧。有人士认为，本来有街道办在，很多具体行政工作交由街道来干，社区只是配合。如果撤销了街道办，社区面临的行政工作任务恐怕会更多。也有专家呼吁，
18、若只是撤销街道办，没有减轻居委会行政负担，其结果必然是换汤不换药， “少了大街道办，多了许多小街道办” 。还有专家质疑铜陵市的改革成效，认为撤销街道办建立大社区，整合后新社区设置了社区党工委、社区居委会、社区服务中心等多个机构，相当于在原来社区居委会之外又叠加了多重机构，这样的改革是否有效，还有待观察。不管怎么说， “铜陵模式”作为城市基层社会管理创新的一次有益尝试，为全国提供了第一个在城区范围内全面改革街道办事处体制的样板。正如有关官员所言，尽管铜官山区的改革还有很多问题需要完善，但是， “方向是正确的” 。郑州启动“网格化管理模式”与南京、铜陵的改革模式相比，郑州近期启动的街道办“网格化”
19、管理，可能更是一个相对折中的办法。最主要的区别在于，郑州不仅没有把办事处取消，而且相对还在人员、经费、职能、机构、硬件设施等方便进行了加强，侧重于把更多的人力、物力、财力下沉，也就是郑州今年以来大力的倡导“人往基层走、物往基层用、钱往基层花、权向基层放、劲往基层使” 。这种模式的基本特点就是通过“全覆盖、无缝隙”的网格化管理网络，实行“条块结合” ，实现社区管理、社区服务和社区自治三者的有效衔接。在“块”上，加强三个方面的领导力量融合。一是办事处的力量。办事处的班子成员要兼任社区党支部第一书记，对社区的各项工作负第一责任。二是社区自身的力量。社区党支部书记、社区居委会主任对社区各项工作负直接责
20、任。三是警务力量。社区警务室负责人或首席民警兼任社区党支部副书记。在“条”的融入上，根据执法管理部门的人员情况，要求人员尽可能下放到每个社区，融入到社区党支部、居委会，与社区的工作人员共同承担起本部门在市场监管、社会管理、公共服务中的职责。如果人员不足，可以一人管 3、4 个社区。但在社区工作人员中要明确或授权一个代理人员，协助开展工作。执法管理部门的下派人员对分管的社区范围内的本部门工作负直接责任，既要直接参与管理，又要指导和帮助社区代理人员开展工作。社区代理人员对代理的某一项或某几项职能，要熟悉基本的政策法规，掌握基本的执法知识，具备基本的业务能力，牵头落实代理职责。社区其他工作人员按照“
21、一职多责、一人多能”的要求，都有协助执法管理部门履行政府职能的责任。市直、区直执法管理部门都要重心下移、力量下沉，以社区为单元把工作人员的职责进行量化，与社区党支部、居委会共同担责、无缝对接、融为一体。在“网格”上的建设是，街道办为第一级网格，由党工委书记、办事处主任负责；社区为第二级网格，对社区地域范围内的工作负责，任第一书记的办事处班子成员负第一责任，社区党支部书记、居委会主任负直接责任；在此基础上，将社区再划分，作为第三级网格，三级网络的每个片区都要明确责任人，并整合办事处领导、社区负责人、社区工作人员和执法管理部门下派人员，组成社区综合服务管理队伍，按照“定人、定岗、定责、定奖惩”的原
22、则逐级量化，将社区管理、社区服务、社区自治纳入网格，建立以人、地、物、情、事、组织为核心的基础信息数据库，使每一个网格真正成为社会管理服务的基本单元和组织基点。郑州市委政研室韩枫桦处长说，政府市场监管、社会管理、公共服务涉及很多内容，需要从政府看家的底线、最基本的职责入手，一项一项梳理，一项一项明确，到底基层人员在履行这些职能中应负什么责任，对片区内的生产、经营、建设行为如何检查，查什么证，如果没有许可证向谁报告，以什么形式报告，报告之后执法管理部门应当负什么责任，履责的标准和要求是什么。郑州市的“网格化管理”就是要将这些细节都梳理出来，形成明细表、明白表，将责任量化到人头上。这些内容清楚了，
23、基层工作人员也就知道应当干什么、怎么干了。他举例说，如果他是社区的一名工作人员，新负责一个 0.1 平方公里的片区，按照工作职责，他首先要对这 0.1平方公里内的人、地、物、情、事进行全面调研和掌握，建立基本的数据库。在此基础上，还必须时刻关注和掌握动态变化，每天深入到片区内的街道、楼院、单位、商户当中，与群众密切联系，依靠群众发现问题、解决问题、推动工作的落实。河南省委党校科技教育教研室梁红军认为，郑州的基层社会管理创新的核心，就是围绕政府的职责任务对责任进行清晰界定，在操作上进行具体规范。总体来说，改革基层社会管理方式，是大势所趋，是现实的需要。至于街道办是否撤销，并非关键，重点要对现有社区进行重新整合，科学规划，有序推进，按照一定的规模、一定的比例，实现资源的合理配置；同时可以考虑建立一支专业化的社区工作者队伍，加强社区基层设施建设，加大社区经费投入，并对经费使用进行依法监督；建立街道级社区，要有法律依据，切忌拍脑瓜办事，搞所谓“政绩工程” ，以确保社区自治依法进行。
