1、1履行广告监管职能 维护文明诚信的广告市场秩序广告监督管理是工商行政管理部门承担的法定职责。广告监督管理职责主要是：制定和控制执行广告发布标准，监督规范广告活动，指导广告业发展。推进广告监管工作，必须加强广告监督管理法律法规和制度建设；必须坚持标本兼治，积极探索建立广告监管长效机制；必须与时俱进，丰富“工商监管、部门配合、行业自律、社会监督”有机结合的广告监管模式，逐步建立起一个比较完善，与社会经济、政治、文化生活发展相适应的广告监管体系。一、关于广告监督管理的几个基本概念(一)关于广告。1、广告的特征。广告是人类有目的信息交流和传播活动的产物。广告与商品生产和商品交换有着不解之缘。随着人类社
2、会生活的发展，广告概念的内涵与外延也在不断地丰富和发展。美国市场营销协会对广告的定义是：广告是由明确的广告主在付费的基础上，采用非人际传播的形式，对观念、商品或劳务进行介绍、宣传的活动。2简明不列颠百科全书对广告的定义是：广告是传播信息的一种方式，其目的在于推销商品、劳务，影响舆论，博得政治支持，推进一种事业或引起刊登广告者所希望引起的其他反应。广告信息通过各种宣传工具，其中包括报纸、杂志、电视、广播、招贴、海报及直邮等，传递给它所想要吸引的观众或听众。广告不同于其他传递信息的形式，它必须由登广告者付给传播信息的媒介以一定的报酬。上述广告定义都是特定历史时期的产物，为我们提供了对广告的不同思考
3、角度。一般认为，广告主要有以下特征：（1）广告必须有明确的广告主，是广告主承担某种代价的信息传播。（2）广告通常是通过科学策划和艺术创造，将信息符号形象化的信息传播活动。（3）广告要借助于某种传播媒介广泛传达信息。（4）广告是为了实现传播者的目标，而带有较强自我展现特征的说服性信息传播活动。2、广告的分类。依据一定的标准，可以将广告划分为不同类型。（1）广告有广义与狭义之分。广义的广告就是广而告之。狭义的广告是指商业广告。按照传播目的或性质分类，可将广告划分为商业广告和非商业广告。3广告法调整范围是商业广告，是商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商
4、品或者所提供的服务的商业广告。非商业广告主要包括公益广告、政府公告、社会广告(如寻人启事、征婚广告)等等。（2）按照传播媒介或形式分类，可将广告划分为平面广告、影视广告、广播广告等。平面广告包括：报纸广告、期刊广告、印刷品广告等；影视广告主要指电视广告、电影广告；广播广告包括有线广播广告和无线广播广告。此外，随着新媒介的增加，依媒介或形式划分的广告也越来越多，如网络广告、手机短信广告等等。（3）按照传播范围分类，可以将广告划分为国际性广告、全国性广告、区域性广告。(二)关于广告活动。1、广告活动的概念。广告活动，是指广告主、广告经营者、广告发布者在广告设计、制作、代理、发布过程中所产生的特定的
5、法律行为。2、广告活动的主要特征。（）广告活动主体包括广告主、广告经营者、广告发布者。对此， 广告法作了明确界定。根据广告法的规定，广告主、广告经营者、广告发布者是广告活动主体。广告活动的其他参与者，如社会上热议的广告代言人，不属于现行广告法律规定的广告活动主体。4这里需要强调，某一经济组织或者个人在不同的广告活动中，可能具有不同的角色身份。以一家广告公司为例，在其接受委托提供广告设计、制作、代理服务时，其主体身份是广告经营者；在其接受委托发布户外广告时，其主体身份是广告发布者；在其招聘广告中，其主体身份是广告主。所以，要在特定的广告活动中判定广告活动主体的角色身份。(2)广告活动是包括了广告
6、设计、制作、代理、发布等部分或者全部环节的过程。完整的广告活动环节包括设计、制作、代理、发布等环节。单独或几个环节也可构成独立的广告活动。广告发布活动包括广告主自行发布和委托发布。广告实务中的广告创意、广告策划、广告效果测定等概念不独立构成法律规定的广告活动环节。(3)广告活动是法定的行为。广告主、广告经营者、广告发布者的主体资格是法定的，广告活动主体范围是法定的，活动环节是法定的。从事广告活动及其行为后果是有责任的，也是通常我们所说的，广告是有责任的告知，广告活动主体的合法权益应受到法律保护，违法的广告活动应承担相应的法律责任，包括行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任。(4)广告活动具有
7、民事活动的一般特点。广告活动是围绕广告主自行或委托发布广告而展开的，具有法律规定的民事活动的一般特点，遵从法律规定民事活动的一般准则，如主体平等、自愿、等价有偿、诚实信用等。法律5关于民事活动主体应当能够独立承担民事责任的规定，成为广告主应对其广告内容真实性承担主要责任这一广告活动制度的法律依据。（三）关于广告监督管理。1、广告监督管理的概念。广义的广告监督管理是指运用司法、行政、自律等手段对广告活动和广告行业的调整和控制。狭义的广告监督管理，是指广告监管机关依据法律和国家有关规定，代表国家对广告活动实施干预、控制的过程。2、广告监督管理的主要特征。（1）广告监督管理的直接目的是维护国家利益、
8、公共利益和消费者合法权益，维护公平竞争秩序，促进广告业又好又快发展。（2）广告监督管理的性质是来自广告活动之外的行政和法律的制约力对广告活动的干预和控制，它不同于行业内部和企业内部管理。（3）广告监督管理的客体是广告活动，贯穿整个广告活动过程的始终。（4）广告监督管理由特定的国家机关来依法实施，其他团体、个人或者未经法律授权的机关无权进行。（5）广告监督管理通过法律和行政等综合手段来实现。（6）广告监督管理作为行政行为，必须依照法律和国家有关规定进行。63、广告监督管理具有重要的经济意义和社会文化意义。（1）广告监督管理的经济意义。在市场经济运行中，广告是经济运行的润滑剂。广告作为沟通生产和消
9、费的中介，具有辅佐企业参与竞争，开拓市场和引导消费的特殊功能。科学有效的广告活动对企业发展，行业发展，乃至整个经济的运行都极为重要。广告监管的意义在于，预防和制止信息失真，最大限度地降低交易成本，保护消费者合法权益，维护公平竞争，使整个经济运行处于一种成本最低的发展轨迹上，从而促进经济的发展。（2）广告监管的社会文化意义。广告不仅具有商务属性而且具有意识形态属性。广告在推销商品服务的同时，也在推销消费习惯和消费观念。因此，它对于广告受众和社会的行为价值取向具有影响。广告在传递商品服务信息的同时，也在宣传商品服务知识，涉及自然科学、历史文化、社会伦理等诸多领域。既然广告作为商业文化的重要形式，和
10、其他文化形式一样,也必然会有格调问题,也会对广告受众产生积极或消极的影响。真实、合法，健康的广告，宣传正确的消费观念、科学的消费导向，对广告受众和社会产生积极的影响；低俗不良广告对广告受众和社会产生消极的影响。广告监管的意义在于通过广告法律法规制定与实施的引导力、规范力和制约力，促进广告活动主体维护行业信誉，切实履行社会法律责任，自觉抵制低俗不良广告，营造健康有序的广告市场环境。（四）关于广告监督管理体制。71、现行广告监管体制的基本内容。我国广告恢复发展的历程也是广告监管体制探索并不断完善的过程，广告监管的发展适应社会主义初级阶段的中国国情，初步形成了政府主导型体制和具有中国特色的“工商监管
11、、部门配合、行业自律、社会监督”有机结合的管理模式。2、现行广告监管体制的主要特征。（1）以工商监管为主的政府主导型体制，突出了广告监管工作的行政性和政府工作法治化。在建立完善的社会主义市场经济体制的进程中，市场主体竞争意识和自我约束意识亟待加强，需要政府发挥引导和规范作用。就广告活动而言，广告本身所固有的外部性及信息不对称的特征，需要依靠政府的力量进行监管。司法手段以及其他非行政手段也是政府干预广告活动的方式，但在我国社会主义初级阶段，以政府行政手段为主导更符合中国国情，将在相当长的历史时期存在并得到加强。同时，工商机关对广告活动的干预必须是依法行政。广告监管模式明确以工商监管为主，既赋予了
12、工商部门对广告监管的法律地位，同时也强调了工商部门履行广告监管职能的法律责任和义务，有利于实现“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”等依法行政的基本要求。（2）部门配合，集中体现了广告综合治理机制。广告活动涉及面广,辐射力强,涉及到市场监管和社会管理等职能的众多部门，如卫生部门对医疗行业的管理，食品药品监管部门对药品广告的审查，新闻出版和广播影视部门对报刊和广播影视的8规范，司法机关追究虚假广告犯罪的刑事责任的司法活动等，只有各部门密切配合，才能形成严密的监管体系。因此，广告监管部门在履行职责中要处理好牵头和配合的关系，充分发挥各有关主管部门的重要职能作用。（3）加强广
13、告行业自律，强化行业自我约束。广告行业自律对规范广告市场具有基础性作用，广告活动主体诚信观念是否树立，直接影响到广告市场秩序。发挥行业的自律作用，实质是发挥行业内驱力作用。广告监管部门和政府有关部门要支持和指导广告行业组织找准定位，推进自律工作不断深化。2008 年，中国广告协会通过了中国广告行业自律规则 ，制定了广告自律劝诫办法以及部分类别广告的自律规则，开展了广告点评等自律活动，收到了积极的成效。（4）完善社会监督机制，强化社会监督效果。广告的社会监督是指动用全社会资源（包括个人、群体、新闻舆论等）对广告进行监督的一种方式，它与政府监管、行业自律一道形成一个完整的广告监管体系。一方面社会监
14、督广告，使广告置于公众监督之下，有利于识别、打击违法广告，同时，也是广告监管部门在具体执法活动中判定广告是否构成误导的重要依据；另一方面，社会反映集中，投诉、举报量大的广告，也成为广告监管执法的重点。政府主导型广告监管体制和“工商监管、部门配合、行业自律、社会监督”有机结合的管理模式，是改革开放以来广告监管实践的选择，并且会在中国特色社会主义广告监管实践中9不断完善和继续发展。二、广告监督管理机关及其职能（一）工商机关监管广告具有法定性。改革开放以来，我国经济体制经历了从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济体制的发展过程。在这个变化过程中，工商机关的职能也随之发展变化。1981 年
15、，当时的工商行政管理总局就设立了广告处（直属处） 。1982 年 2 月，国务院发布广告管理暂行条例 ，第一次以立法形式明确由工商行政管理机关统一负责管理广告。同年 7 月，国务院批复国家工商局机构编制方案，设立广告司。此后，1987 年国务院发布的广告管理条例和 1994 年全国人大通过的广告法 ，再次分别明确广告的监督管理机关是工商行政管理机关。在历次政府机构改革中，工商行政管理部门作为广告监管部门一直独立承担着广告监督管理职能。2008 年，国务院批准国家工商总局“新三定” ，在总局主要职责第九项中明确规定， “指导广告业发展，负责广告活动的监督管理工作” 。强调工商机关监管广告职能的法
16、定性，具有重要意义。广告管理的社会关联性很强，覆盖各个领域和行业，比如互联网广告，涉及信息管理部门；医疗、药品广告，涉及卫生、药监部门；招生办学广告涉及教育部门等等。但法律明确的广告监管机关只有工商一家。因此，2005 年，国务院决定开展整治虚假违法广告专项行动，就十分明确由工商总局牵头，从这一点来看，我们承担的广告监管责任重大。根据法律规定和国务院10授权，广告监管的主要职责是：制定和控制执行广告发布标准，监督规范广告活动，指导广告业发展。（二）广告监督管理机关职责之一：制定和控制执行广告发布标准。制定和控制执行广告发布标准以及惩戒违反广告发布标准的行为是广告监管工作的基本内容，同时也是广告
17、监管的主要实现方式。、广告发布标准及特点。广告发布标准是一则广告能否发布的法律准则。通俗地讲，就是法律规定了哪些广告不能做的底线。它具有以下特点：（）法定性，通过法律规范形式发布；（）是非性，它是最低标准，不符合该标准即属于违法广告；（）发展性，它是发展变化的，随着社会环境的变化而调整和完善；（）社会性，它是社会规范标准，不同于广告媒体发布广告的技术质量标准。、广告发布标准的主要内容。（）广告的基本原则。 广告法第三条规定“广告应当真实、合法，符合社会主义精神文明建设的要求。 ”这是广告发布的基本原则，即广告的真实性原则，广告的合法性原则，广告符合社会主义精神文明标准原则。这三个原则是广告发布
18、的总要求，在地位上是平行的、并列的，必须同时具备，不能相11互替代。 实践中，有的广告内容是真实的，但可能不合法，如广告中使用国家机关或者国家机关工作人员的名义等，内容可能是真实的，但在广告中使用却不符合法律规定。（）广告发布的一般标准，是指根据广告的基本原则制定的，适用于各种类别、各种形式的广告的通用准则，具体内容体现在广告法第七条至第十三条。如广告法规定，广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。（）广告发布的具体标准。是根据广告的基本原则和一般标准制定的，对某种商品或服务广告的具体规范。如：广告法 、 药品广告审查发布标准关于药品广告的规范；房地产广告发布暂行规定关于房地产广告的规
19、范。目前，药品、医疗器械、农药、兽药、食品、酒类、化妆品、烟草、房地产、医疗服务等商品或服务广告已有具体标准。、广告审查制度。广告审查是控制广告发布标准的一项基本制度，是指在广告发布之前对广告内容的核实和审查，目的是防止违法广告发布。广告审查制度的内容主要体现在广告法第二十四条、第二十七条、第三十四条。具体理解应注意以下几点：（1）广告审查制度包括对广告内容的核实和广告审查。前者是指广告经营者、广告发布者依法查验证明，核实广告内容，也称广告经营单位自行审查。后者是指药品、医疗器械、农药、兽药广告以及法律和行政法规规定应当进行审查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关行政主管部门1
20、2（广告审查机关）对广告内容进行审查，也称广告发布前审查。（2）广告经营单位自行审查是法律规定的广告经营者、广告发布者作为广告活动主体必须承担的义务。广告经营者、广告发布者对于证明不全、内容不实的广告，应当拒绝发布，不按规定查验证明、核实广告内容，无论广告内容是否违法，本身即已构成违法行为。广告发布前审查，是行政主管部门依法进行的行政许可事项。其他部门、单位未经法定授权无权审查广告。（3）广告主无论自行发布还是委托发布广告，必须具有或者能够提供真实、合法、有效的证明文件。（4）广告监督管理机关不是广告审查机关，不具有在发布前审查广告的职能和职权。也就是说，广告监管机关依法对特定广告是否符合发布
21、标准的判定和检查属于事后监督性质。实践中，有的行业组织或者其他中介机构向会员以及非会员提供广告咨询服务，属于行业自律或者一般中介服务。4、查处虚假违法广告。查处虚假违法广告是指广告监管机关依据法律规定，对违反广告发布标准的行为进行检查、认定和实施行政处罚。根据违法性质、情节和社会危害程度，违法广告分为虚假、严重违法、一般违法、轻微违法。虚假广告是一种违法广告的情形，社会危害性大，是广告监管防范和打击的重点。目前，我国法律对虚假广告的构成要件没有做出规定。一般而言，在行政执13法中判定广告真实，主要考虑以下几点：（1）广告介绍的商品或者服务应当真实或者客观存在；（2）广告内容应当能够被科学的依据
22、所证实；（3）构成某一特定广告的基本情节和要素必须真实、准确，不得夸张；（4）广告中使用的艺术表现手法应当能够被普遍接受和认可，不得使人产生误解。违反以上任何一点，都可能导致广告的不真实，甚至构成虚假。在对虚假广告的查处中，要注意行政执法与司法的衔接， 中华人民共和国刑法第二百二十二条规定：“广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准规定，广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：1.违法
23、所得数额在十万元以上的；2.给消费者造成的直接经济损失数额在五十万元以上的；3.虽未达到上述数额标准，但因利用广告作虚假宣传，受过行政处罚二次以上，又利用广告作虚假宣传的；4.造成人身伤残或者其他严重后果的。广告监管机关在实施行政处罚中，对于发现发布虚假广告涉嫌构成犯罪的，应当及时移交公安机关。 （三）广告监督管理机关职责之二：监督规范广告活动。规范广告活动是广告法的立法目的之一，同时也是保证广告真实、合法，符合社会主义精神文明建设要求的重要前提。141、广告活动主体资格和市场准入。（1）广告活动中广告主的主体资格规范。 广告法规定，广告主自行或者委托他人设计、制作、发布广告，所推销的商品或者
24、所提供的服务，应当符合广告主的经营范围。 广告管理条例规定，广告客户申请设置、刊播、张贴广告，其内容应当在广告客户的经营范围或者国家许可的范围内。（2）广告经营单位的广告市场准入规范。基于广告行业知识密集、技术密集、人才密集的特殊性， 广告法规定，从事广告经营的，应当具有必要的专业技术人员、制作设备，并依法办理公司或者广告经营登记，方可从事广告活动。广播电台、电视台、报刊出版单位的广告业务，应当由其专门从事广告业务的机构办理，并依法办理兼营广告的登记。广告经营者主要是指提供设计、制作、代理服务的各类广告公司和个体工商户，其民事权利和经营资格通过工商注册和登记来确立。广告发布者主要是指兼营广告的
25、媒介单位，确认其广告经营资格的形式是广告经营许可证 。广告监管机关通过制定、发布广告经营资质标准，并监督检查广告经营单位实施，保证广告经营活动主体市场准入的质量。2、广告活动行为规范。（1）广告活动的基本原则。 广告法规定，广告主、广告经营者、广告发布者从事广告活动，应当遵守法律、行政法规，遵循公平、诚实信用的原则。（2）广告活动具体规范的主要内容。这部分内容主要体现15在广告法第三章。如：广告主、广告经营者、广告发布者之间在广告活动中应当依法订立书面合同，明确各方的权利和义务。广告经营者、广告发布者按照国家有关规定，建立、健全广告业务的承接登记、审核、档案管理制度。广告收费应当合理、公开，收
26、费标准和收费办法应当向物价和工商行政管理部门备案。广告经营者、广告发布者应当公布其收费标准和收费办法。3、广告监督管理工作中的行政许可。（1）广告经营许可证审批。广告经营许可证的发放范围：一是广播电台、电视台、报刊出版单位；二是事业单位；三是法律、行政法规规定应进行广告经营审批的单位。这里需要说明，随着我国文化事业发展和文化体制改革的推进，有些报刊出版单位要转制为企业法人，依法办理企业法人登记。目前，根据现行法律法规和国家有关规定， 广告经营许可证是确认广播电台、电视台、报刊出版单位广告经营活动资格的法律文件。（2）外商投资广告企业及分支机构设立审批（为两项行政许可项目） 。外商投资广告企业的
27、审批内容是外商投资企业项目建议书和可行性研究报告，符合条件的颁发外商投资广告企业项目审定意见书 ，审批机关是国家工商总局及其授权的省级工商行政管理部门。外商投资广告企业分支机构的审批内容主要是董事会决议和广告经营年度审计报告，审批机关是外商投资广告16企业所在地的省级工商行政管理部门。（3）户外广告登记。户外广告登记事项包括：户外广告发布单位名称，户外广告发布地点及具体位置，户外广告发布期限，户外广告形式、数量及规格，户外广告内容。符合条件的发给户外广告登记证 。2006 年，国家工商行政管理总局公布户外广告登记管理规定 ，对户外广告登记许可行为进行规范。 （4）烟草广告审批。这项审批的意义在
28、于依法控制烟草广告的发布。审批内容包括烟草广告设置的地点、内容和形式、发布期限等。审批机关：在国家禁止范围以外的媒介或者场所发布烟草广告，必须经省级以上广告监督管理机关或者其授权的省辖市广告监督管理机关批准。（5）固定形式印刷品广告登记。这项审批的意义在于，将固定形式印刷品广告与非法出版物区别开来，确认该广告形式的合法性。审批内容包括：固定形式印刷品广告名称、规格、发布期数、时间、数量、范围、介绍商品与服务类型、发送对象、方式、渠道等。符合规定的，核发固定形式印刷品广告登记证 。登记机关是省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理部门。（四）广告监督管理机关职责之三：指导广告业发展。1、指导广
29、告业发展职能的由来。我国广告业是在改革开放以后恢复和发展，并显示出强劲17的活力。1981 年至 2009 年间，广告经营单位从 1160 户发展到20.50 万户，年均增长 21.86%；广告从业人员从 1.6 万人增加到 133.49 万人，年均增长 18.50%；广告经营额从 1.18 亿元增加到 2041.03 亿元。目前，我国广告业已经进入国际广告市场前列。在改革开放之初，广告业规模很小，还没有形成产业，也没有统一的行业主管部门，广播电视、新闻出版、外贸等部门从自身业务角度对本领域的广告进行行业管理。多年来，广告监管机关实际上一直承担着指导广告业发展的有关工作。一是通过依法规范广告活
30、动和指导广告协会的工作，维护广告市场秩序，促进行业健康发展；二是在广告行业具有一定规模后，积极协调它在国民经济和社会发展中的定位。1993 年，国家工商局与国家计委印发了关于加快广告业发展的规划纲要 ，明确了广告业在国民经济和社会发展中的行业地位。1998 年 6 月到 2002 年 8 月，国家工商局承担的指导广告业发展的职能曾一度交给原国家经贸委。2002 年，经中央机构编制委员会办公室研究并报经国务院领导同意，将指导广告业发展的职能再次交由工商总局承担。2008 年，国务院批准工商总局“新三定” ，进一步明确了“指导广告业发展的职能” 。可以说，指导广告业发展是工商部门以监管执法为主体的
31、诸多职能中唯一直接指导发展的职能。指导广告业发展既是广告监管机关的历史使命，又是广告监管机关的法定职责。2、指导广告业发展职能的主要内容18广告业的发展水平直接反应一个国家或地区的市场发育程度、科技进步水平、综合经济实力和社会文化质量。广告业在西方发达国家是一个成熟的产业，1998 年，英国创意产业专责小组提出“创意产业” ，并将其定义为“源于个人创造力与技能及才华，通过知识产权的生成和取用，具有创造财富并增加就业潜力的产业。 ”一些发达国家和地区提出了以创意为基础的经济发展模式，发展包括广告业在内的创意产业，已经被提到发展的战略层面。我国的广告业作为新发展起来的一个行业，产业化程度与我国经济
32、发展水平还不相适应，与经济发达国家相比仍有较大差距，我国广告营业额在 GDP 中所占比重不到 1%，发达国家一般为 2%左右。推动我国广告业的发展具有重要意义：第一，是适应对外开放新形势、加速国内国际市场信息交换、提高资源配置效率、增强自主创新能力和品牌竞争力的迫切需要。第二，是促进产业结构调整优化、加快经济发展方式转变，推进文化体育、影视、媒体、会展、创意、中介服务等相关产业发展的有效途径。第三，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的内在要求。作为具有广告市场监管和产业发展指导双重职能的工商行政管理机关在规范广告市场秩序的同时，要采取有力措施，指导促进广告业的发展。主要职责：一是研究分析
33、广告业发展情况，按照国家中长期发展战略和目标，组织拟定广告业发展规划；二是组织实施广告业产业政策，协调执行中的重大问题；三是研究广告业发展和改革中存在的突出问题，提出相关对策19建议；四是研究拟定促进公益广告事业发展的有关政策措施，组织指导公益广告活动；五是组织协调广告业统计信息建设工作；六是指导行业组织的工作。3、 关于促进广告业发展的指导意见的主要内容。国家十一五规划纲要明确提出，加快发展服务业，推动广告业发展。国务院下发了国务院关于加快发展服务业的若干意见 ，明确把广告业列为重点发展的行业。2008 年 4 月，国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会联合下发了关于促进广告业发展的指导
34、意见 （以下简称指导意见 ） ，明确提出了当前和今后一个时期广告业发展的指导思想、目标任务和政策措施。 指导意见由“促进广告业发展的重要意义” ，“促进广告业发展的指导思想、主要目标和任务” ， “促进广告业发展的政策措施”三部分构成。（1）阐述促进广告业发展的重要意义。明确：知识密集、技术密集、人才密集的广告业，属于现代服务业，是第三产业的重要组成部分，是创意经济中的重要产业。 指导意见对广告业的定位，明确了广告业享受国家给予第三产业，现代服务业的有关优惠政策。（2）分析广告业发展状况，面临的发展机遇以及存在的严峻挑战，提出促进广告业发展的指导思想、主要目标和任务，为当前和今后一个时期广告业
35、的发展指明了方向。（3）根据广告业发展的指导思想，提出了实现广告业发展目标和任务的十四项政策措施。 （主要是：健全广告法律制度；20加大政策扶持力度；完善广告业发展机制；拓宽广告业投融资渠道；增强广告企业竞争力；提高广告制作发布技术水平和经营水平；加强广告业对外开放与交流；协调区域广告市场发展；提升广告从业人员整体素质；建立具有广告业特点的知识产权保护制度；促进公益广告发展；建立健全广告业公共服务管理体系；提高广告监管体系效能；加强对广告业发展工作的组织领导。 ）（4）明确广告业管理职能部门、政府相关部门、广告行业组织的职责。特别赋予了行业组织协助政府部门贯彻产业政策、落实行业规划、完善行业管
36、理等职能，为指导意见的贯彻落实提供了有力的保障。指导意见是新时期中国广告业发展史上的一件大事，第一次将“监管与发展，监管与服务、监管与维权、监管与执法四个统一”的理念写进广告业发展规划。落实指导意见是当前和今后一个时期指导广告业发展的中心工作。三、广告监管法律法规和制度建设（一）广告法律体系。改革开放以来，我国广告法制建设以 1982 年广告管理暂行条例 、1987 年广告管理条例 、1994 年广告法为标志，30 年经历三大步，基本建立了符合我国社会主义市场经济体制要求的广告法制框架，体现了工商行政管理改革开放三十年以来“四个基本建立”的成果。特别是广告法实施后，广告21监管机关开展了一系列
37、的建章立制和多种形式的执法活动，不断推进广告监管工作法制化建设。1、法律。1994 年 10 月，八届全国人大常委会审议通过了中华人民共和国广告法 ，于 1995 年 2 月 1 日起施行。 广告法共六章 49 条，规定了对商业广告的调整范围。 广告法是我国第一部专门调整广告活动的法律，它使广告发布标准和广告活动规范的主要方面实现了有法可依，也为广告监管工作提供了强大的法律武器。其他有关法律也对广告作了规定。如食品安全法第五十四条规定：食品广告内容应当真实合法，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广
38、告或者其他形式向消费者推荐食品。第五十五条规定：社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。 刑法 、 反不正当竞争法 、 药品管理法 、 消费者权益保护法等法律也对广告作了规定。2、法规。1987 年 10 月，国务院发布了广告管理条例(以下简称条例)， 条例是关于加强广告管理的行政法规，其管理范围包括商业广告和非商业广告。在广告法施行以后， 条例并未被废止，只是与广告法相抵触的部分以广告法为准，即作为行政法规在整体上继续有效。22地方性法规，如浙江省人大通过的浙江省广告监督管理条例等。3、规章。包括行政规章和地方性规章
39、。行政规章主要是由国家工商行政管理总局依照立法法 ，根据法律、行政法规规定，以局长令等形式颁布的法律文件。如规范市场准入的广告经营许可证管理办法等。地方性规章，是由地方人民政府依照有关法律规定发布的广告管理规定。4、规范性文件。广告监管机关根据法律、法规、规章规定，针对特定广告活动和广告市场秩序情况制定的各种规定。现行广告法律体系在规范广告活动，促进广告业健康发展，保护消费者合法权益，维护社会经济秩序等方面发挥了重要作用。但随着形势的发展，客观要求广告法律体系不断完善。（二）主要广告监管制度。广告监管机关在多年的广告管理实践中，针对广告活动的特点和规律，及时总结一些行之有效的监管做法，归纳、提
40、炼成相对成熟的工作制度。1、广告监测制度。广告监测制度，是广告监管机关根据法律规定，依托信息技术，对个案广告、类别广告、全部广告是否符合广告发布标准进行的跟踪检查。广告监管机关通过监测发现违法广告，分析广告违法趋势，及时提出违法警示，制定相应监管措施。232004 年国家工商总局下发了关于规范和加强广告监测工作的指导意见（试行） ，指导各地建立广告监测制度，推动广告监测工作。2、违法广告公告制度。建立这项制度的目的在于，充分发挥社会舆论的监督作用。主要包括：一是广告监管机关根据广告监测情况，定期或不定期发布违法广告警示公告 ，向社会公布一定时期内广告的主要违法表现和典型违法广告，提醒消费者注意
41、识别；二是广告监管部门与其他有关部门联合向社会发布违法广告联合公告 ，公告内容包括一定时期内发布违法广告问题严重的广告主、广告发布单位和典型严重违法广告。违法广告公告制度是社会监督的一种有效形式。3、暂停发布制度。暂停发布制度，是广告监管部门对违法或涉嫌违法广告在一定时间、范围内采取的暂时停止发布的措施。一是对某一特定的明显违法广告，在行政处罚之前，暂时停止发布，制止违法广告社会危害的蔓延；二是对某一类别或形式的广告，涉嫌违法或者可能造成较大危害，暂时停止该类别或者形式的广告发布。广告发布活动的特点之一，是违法广告一旦发布，消极影响和社会危害即已造成，为有效防止不良影响蔓延和把危害降到最小，暂
42、停发布制度是一项必要的行政措施。暂停发布不是行政处罚。4、行政告诫制度。24行政告诫制度是广告监管部门对广告活动主体法律执行情况所采取的纠偏措施。行政告诫的适用范围：一是对发布违法广告情节轻微，对市场秩序和消费者权益危害不大，并主动采取措施消除影响的违法当事人进行告诫；二是对屡次发布严重违法广告的广告发布者，在停止其广告业务之前，对其进行的告诫。行政告诫是惩戒和教育相结合的行政管理措施,不属于行政处罚。5、广告审查员制度。根据广告法规定，广告经营者、广告发布者对其设计、制作、代理、发布的广告进行审查，是一项法定义务。据此，广告经营单位应当建立相应的工作制度，配备熟悉广告法律的广告审查人员，广告
43、监管机关应当指导监督广告经营单位建立审查制度，开展对广告审查人员的法律培训，加强对广告审查员的管理。 1996 年，国家工商行政管理局下发广告审查员管理办法 ，规定了广告审查员制度的主要内容。广告审查员在考试合格后取得广告审查员证 。2004 年，配合行政许可法的实施，国家工商总局下发关于广告审查员管理工作若干问题的指导意见（试行） ，对广告审查员制度的有关内容进行了修订完善，不再统一印发广告审查员证，广告监管机关继续加强广告审查员法律培训和相关管理工作。6、违法广告案情通报制度。该制度针对违法广告案件跨地域以及存在多个违法主体的25特点而制定，目的是及时制止违法广告，使实施广告违法行为的广告
44、活动主体都受到处罚，同时有利于解决同一违法广告在不同地区处罚标准不一致的问题。具体要求：一是广告监管部门对于严重违法广告，在行政处罚后一定时间内，将案情和处罚决定上报上级机关，上级机关根据情况及时向全国或者有关地区通报，接到通报的广告监管部门对本辖区的同一违法广告依法进行处罚；二是在某一特定的违法广告案件中，违法当事人不在一地，作出处罚决定的广告监管部门可根据管辖规定，将案情向有关地区广告监管部门通报，有关地区广告监管部门及时对本辖区的违法当事人进行处罚。广告监管制度是实现广告监管任务和目标的重要保障，已有的广告监管制度将在探索和实践中继续得到完善，一些做法也将在实践中不断成熟，进一步推进广告
45、监管工作的制度化。四、统筹兼顾，积极处理好“三个关系” ，深化广告监管工作（一）积极处理好规范广告市场和促进广告业发展的关系。加快我国广告业的发展已经形成共识，但广告业发展必须强调经济效益和社会效益的统一，是健康的发展，全面的发展、协调的发展，可持续的发展。广告监管应当强化广告业在全面建设小康社会进程中的社会责任，维护文明诚信的广告市场秩序，为广告业健康发展提供保障。规范广告市场和促进广告发展是辨证统一的关系。积极处理好规范与发展的关系，核心是26努力做到“监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法四个统一”监管广告市场、指导广告业发展都是广告监管的重要职责，监管是手段，发展是目的和归宿。
46、为此，要不断完善广告监管体制，使之更加适应社会经济、政治、文化生活发展；要不断改善广告监管机制，使之实现对法律负责、对消费者负责和对广告活动主体负责的统一。（二）积极处理好广告专项整治和建立长效机制的关系。专项整治是遏制和解决一个时期突出问题的重要手段，而长效机制更具有基础性、根本性和长远性。积极处理好二者的关系，一方面要充分认识广告专项整治的必要性、复杂性和艰巨性。同时，在专项整治工作中，要坚持标本兼治，着力治本，强化广告发布前审查把关、发布中动态监督、发布后依法查处的全程监管，将预防、教育和惩治结合起来。具体说，就是要把集中性、阶段性的广告专项整治成果与经验，把专项整治实践中行之有效的做法
47、、措施，总结、提炼，逐步用法律、法规、规章、规范性文件的形式固定下来，坚持下去，通过不断加强广告法律法规和制度建设，建立长效机制，促进广告市场秩序的根本好转，营造文明诚信的广告市场环境。（三）积极处理好广告监管与科技创新的关系。广告传播的发展有赖于生产力的发展和媒介技术的进步，从历史上看，媒介技术的每一次创新，都很快被广告业所运用。近年来，科技进步日新月异，不断催生以互动式、数字化复合媒体为代表的新的广告媒体和形式(例如：网络广告、手机短信27广告、视频广告、互动电视广告等)。新技术发展不仅丰富了广告传播形式和渠道，同时促使广告主体多元化，广告信息丰富化，广告表现多样化，传受关系互动化。这些新
48、的变化，必然会给广告监管工作带来机遇和挑战。通过广告监管实践，在传统广告媒介或形式监管方面，我们积累了宝贵的经验。在对新兴广告媒介或形式的监管方面，我们需要积极研究探索。处理好广告监管与科技创新的关系，最重要的是着力提高运用信息技术实现监管的能力，一方面，通过提升广告监管信息化水平，规范工作程序，提高监管效率；另一方面，对新兴广告媒介或形式，如网络广告等，要借助信息化力量，运用高科技手段，积极探索以网管网，利用广告监管网络系统，依托网络监管平台，实现监管目标。总之，广告监管是政府市场监管和社会管理的一项重要内容，同时是一项具有深远意义的工作。我们要以科学发展观为指导，努力做到“四个统一” ，大力加强“四化建设”,切实更新“四个理念”,积极推进“四个转变”,牢牢把握“四个只有” ，全面实现“四高目标” ，为经济社会发展进步做好本职工作，做出应有的贡献。
