1、第四讲 我国市政公用事业市场化改革探讨随着我国城市化水平的快速发展，城市经济、人口的增长，引起了对市政公用设施需求的迅速增长。多年来，市政公用事业在计划经济体制的束缚下，已成为国家投入最多，所有制形式最单调的领域之一，深层次的体制性矛盾已经清晰地显现和暴露出来，这必将影响城市经济的进一步发展。市政公用事业打破垄断，引进竞争，进行所有制改革，已成为大势所趋。为此，笔者试图运用现代经济、金融理论，结合自己在工作中积累的经验，围绕市政公用事业市场化改革作一尝试性探讨。第一章 研究背景与研究现状第二章 我国市政公用事业现状及存在的问题第一节 市政公用事业经济分析 第二节 我市政公用事业存在的问题 第三
2、章 我国市政公用事业市场化改革第一节 世界各国市政公用事业市场化改革借鉴 第二节 有效竞争的产权制度与我国市政公用事业改革第三节 可竞争性理论分析与我国市政公用事业改革第四节 社会参与：一种有效的制度安排第五节 我国市政公用事业市场化改革的路径选择第四章 政府在市政公用事业市场化改革中的监管第一节 中国政府规制改革研究第二节 市政公用事业市场化改革中政府监管借鉴第五章 政府职能定位及在提供公共产品中的角色分析第一节 政府在经济活动中的角色演变第二节 市场经济条件下政府职能定位第三节 政府在提供公共产品中的角色分析第一章 研究背景与研究现状一、研究背景及意义中国的经济改革使中国成为世界上经济增长
3、速度最快的国家之一，伴随着经济的高速增长，城市化水平也有很大提高，截止 2003年底，全国城市化水平已达 40%左右。城市经济、人口的增长，引起了对城市公用设施需求的迅速增长。自 1978 年以来，市政公用事业如供水、供电、道路、桥梁、供热、供气、污水排放、固体废弃物处理等逐年都有明显的改善，但其发展与经济、人口的增长仍不能保持同步，城市经济和人口的增长速度均超过了公用设施的供给速度，这就不可避免地造成市政公用设施不同程度的短缺，同时过度使用也导致公用设施的边际产出效率急剧下降，造成了城市环境恶化等负面影响。1985 年以来，城市公用设施增长基本情况如表 1-1 所示 。从表中可以看出，198
4、5 年以来，城市公用设施的人均拥有量的增长速度明显慢于其总量的增长速度。根据对各国城市化发展的研究，一个国家在城市化水平达到 30%以后，将进入一个高速发展期，直到城市化水平达到 70%左右，以后再进入慢速发展 1期。因此，可以预见，在未来几年，随着我国城市化的快速发展，城市人口急剧增长，市政公用事业将面临越来越大的压力。 资料来源：张允宽、刘育明等中国城市基础设施投融资改革研究报告 ，中国建筑工业出版社表 1-1 中国城市市政公用设施增长基本情况项目 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000生活用水量（亿吨） 51.9 100.1 158.1 167.1
5、 175.7 181.0 189.6 200.0增长率（%） .92.9 57.9 5.7 5.1 3.0 4.8 5.5人均日生活用水（升） 175.7 195.4 208.1 213.5 214.1 220.2增长率（%） 11.2 6.5 2.6 0.3公共车辆总数（辆）45155 62155 136821 137620 169121 189002 188804 205523增长率（%） 37.8 119.9 0.6 22.9 11.8 -0.1 8.9平均每万人拥有（辆） 3.9 4.8 7.3 7.3 8.6 8.6 9.4 9.8增长率（%） 23.1 52.1 0 17.8 0
6、9.3 4.2道路长度（公里）38282 94820 130308 132583 138610 145163 152385 159617增长率（%） 147.7 37.4 1.8 4.5 4.7 5.0 4.7每万人拥有（公里） 3.3 6.4 7.0 7.0 7.1 7.3 7.6 7.6增长率（%） 93.9 9.4 0 1.4 2.8 4.1 0道路面积（万平方米） 35872 89160 135810 142796 152664 163993 177339 190356增长率（%） 148.6 52.3 5.1 6.9 7.4 8.1 7.3每万人拥有（万平方米）3.1 6.0 7.3
7、 7.6 7.8 8.3 8.8 9.1增长率（%） 93.6 21.7 3.6 2.6 6.4 6.0 3.4下水道长度（公里） 31556 57787 110293 112812 119739 125943 134486 141758增长率（%） 83.1 90.9 2.3 6.1 5.2 6.8 5.4平均每万人拥有（公里）2.7 3.9 6.0 6.0 6.1 6.3 6.7 6.8增长率（%） 44.4 53.9 0 1.7 3.3 6.3 1.5公共绿地面积9 公顷） 32766 57863 93985 99945 107799 120326 131930 143115增长率（%）
8、 76.6 62.4 6.3 7.8 11.6 9.6 8.5人均绿地面积（公顷） 2.8 3.9 5.1 5.3 5.5 6.1 6.6 6.8增长率（%） 39.3 30.8 3.9 3.8 10.9 8.2 3.0注：1、人均拥有指标按城市人口中非农业人口计算；2、本表 1990 年以后各项指标按全社会范围计算，1985 年按城建部门管理的范围计算。多年来，市政公用事业在计划经济体制的束缚下，已成为国家投入最多，所有制表现最单调的领域之一，深层次的体制性矛盾已经清晰地显现和暴露出来。这必将影响城市经济的进一步快速发展，从而减缓城市化进程。因此，市政公用事业进行市场化改革，打破垄断，引进竞
9、争，已成大势所趋。2002 年 12 月 27 日，建设部颁发了关于加快市政公用行业市场化进程的意见 ，打破垄断，引进竞争，进一步开放市政公用市场。这是我国继电力、航空、电信等垄断行业对外资和民间资本全面开放后，又一大突破，标志着中国城市供水、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公众利益的行业也将告别政府垄断经营的局面，加速市场化进程。二、研究现状市政公用事业与城市人民的日常生活密切相关，如何保证市政公用事业的市场化改革的顺利进行，实现社会公益性与市场竞争的兼容，多年来，国内外许多专家学者对此进行了一些有益的探讨。有的学者借鉴公共选择的相关理论，分析政府作为一个“经济人”在提供市政
10、公共产品方面如何正确定位；有的学者从所有制改革以及股份制改造的角度入手，分析市政公用行业如何引入市场竞争，提高运行效率；还有的学者借鉴政府规制改革的有关理论，分析市政公用行业中所存在的行政性垄断，提出打破垄断，进行政府管理体制改革的思路。本文主要是运用经济、政治、金融等相关理论，结合自己在工作中积累的经验，提出市政公用事业市场化改革的核心内容、目标及路径选择，并对政府如何改革其对市政公用事业的监管，确保产品和服务的有效供给，作一尝试性探讨，以希望对当前我国市政公用事业的市场化改革实践能起一定的指导作用。三、市政公用事业的概念及其经济属性。所谓“市政公用事业” ，是指建设部“三定”方案中所规定的
11、城市供水节水、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等行业，它们是城市基础设施和社会服务业的重要内容。市政公用事业提供的产品或服务作为公共物品或准公共物品，具有公益性、垄断性和超余性的特征。第二章我国市政公用事业现状及存在的问题第一节 市政公用事业经济分析市政公用事业提供的产品或服务作为公共物品或准公共物品，具有公益性、垄断性和超余性的特征。公益性：市政公用行业的产品和服务具有公用性和公益性的特征，其产品和服务是针对所有城市居民的，并不象普通产品的销售都有特定的消费群体。市政公用行业的产品和服务在我国还被赋予了一些公益特性，往往还需承担一些社会公益义务。垄断性：市政公用基础设施的一个最
12、基本的技术经济特征是：通过网络传输系统，提供服务或产品，在绝大多数情况下，这种网络传输系统具有很强的资产专用性。也就是说，它只能用来传输某一种产品或服务，而不能移作他用；它是服务于特定区域，而不能转移到其它区域。所以这种投资有“沉淀成本” 。在这类产业中，沉淀成本的大小，规模经济的大小决定了其自然垄断性的大小。超余性：市政公用设施建设周期长、投入大、改造成本高、难度大，一般在建设过程中要预留出中、远期需求增长后的规模；大部分市政公用设施的功效是必须保证的，一旦失效将给城市带来失序和损失，因此在建设时就要考虑系统能力的超余，以在系统部分失效时仍能满足使用要求；第二节 我国市政公用事业存在的问题长
13、期以来，我国的市政公用事业一直被视为公益性事业，采取低价格、高财政补贴的体制和政策，其价格基本不受供求关系和成本变动的影响。市政公用事业在计划经济体制的束缚下，已成为国家投入最多，所有制表现最单调的领域之一，深层次的体制性矛盾已经清晰地显现和暴露出来。这必将影响城市经济的进一步快速发展，从而减缓城市化进程。政府从社会福利的观点看待市政公用物品，没有赋予它价值与“价格” ，市场化“基因”很难真正注入市政公用物品运营领域，造成供求矛盾难以得到根本缓解。另外，政府公共权力的滥用和设租寻租导致的腐败等，也在更大程度上制约其市场化配置，这已经成为转型期特有的“难点”问题，表现为公共配置方面的若干低效率。
14、第一，非竞争性的低效率。市政公用产品或服务存在特定的“市场”需求与供给，它通常难以由真正的“市场”供求关系决定供给，难以由“价格”联系生产者与消费者。没有市场的价格信号，政府就难以把供给与需求真正联系起来，在供给时也就将其价值与生产它的成本割裂开来，这使得公共资源错误配置的程度将大大增强。第二，管理目标不清晰与管理体制陈旧造成的低效率。对于私人部门来说，它的经营目标非常清楚，就是利润最大化，而市政公用企业的经营目标则要复杂的多。它不仅要考虑效率，还要甚至更要强调公平，不仅要考虑部门内的经营效率，还要甚至更为重视社会效益。在实践中，这种管理目标的不明确、清晰，使得企业有足够的理由逃避经营不善的责
15、任并使正常的商业评价手段无法应用，从而不利于硬化预算约束和实行有效的激励。我国市政公用产品或服务经营企业已在一定程度上扩大了自主权，但其并没有从根本上摆脱附属地位。政企不分，所有权难以人格化，委托-代理问题不容易解决等制度性缺陷，这些缺陷必然导致约束和激励机制不足，从而带来经济效率的损失。同时，实行垄断经营并处于政府规制之下的市政公用企业外部缺乏竞争的压力，内部缺乏成分经营自主权，在经理层面上没有利润刺激，并在职工层面上一起缺乏报酬方面的激励，因而缺乏投资的积极性。它们不可能自发地产生单纯增强风险约束的制度需求，对投资风险也会采取规避的态度。 资料来源：孙钰， 中国城市公共物品市场化配置的政策
16、导向 ，西北师大学报，2002 年第 1 期第三，权力滥用的低效率。政府垄断了市政公用行业的供给和经济政策的实施，使得政府行为在某种程度上类似于“市场”行为：政府的决策者同经济人一样是理性人。其在政务活动中也追求某些特殊利益（并非完全追求公共利益） ，同时它又与经济人不完全一样，它的目标不是利润和效率的最大化，而是规模的最大化。由于我们缺乏对政府官员的有效监督，不能有力地限制政府与某些特殊利益集团的“合谋” ，所以少数人通常可以通过合谋而获得额外利益（利益集团游说政府官员取得他们有利的公共物品供给政策，生产者游说政府官员希望得到公共物品生产订单，经营企业游说政府官员而获得垄断经营权等） 。特权
17、产生与权力滥用伴随着政府的管理活动的出现，阻碍市政公用行业运营效率的提高，从而导致“直接非生产寻利活动” （即 DUP，Directily UnproductiveProfitseeking） 。20 世纪 90 年代以来，各级政府虽然采取了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价机制等，但从整体上看，市政公用事业改革严重滞后于其他行业，传统的体制弊端不但没有消除，反而随着公用事业发展壮大表现得更为明显和严重。表现之一：亏损经营，财政补贴沉重。一方面，由于受市政公用事业指令价格形成机制及宏观经济调控和城市居民较低水平的制约，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响
18、，我国的市政公用事业普遍存在亏损运营的现象。另一方面，市政公用事业本身具有的福利性和公益性，使得国家财政无可奈何地背负 资料来源：巴格瓦蒂直接非生产性寻利 DUP 活动 ， 美政治经济学杂志，1982，10，第 90 卷起补贴亏损的沉重包袱。 表现之二：企业缺乏自主权和积极性。市政公用事业的生产经营活动，尤其是较大的投资活动一般由政府安排，企业没有真正的经营决策权。由于市政公用事业在生产经营中亏损巨大，而政府的财力又很有限，因此有些地方政府尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本的供求，宁可闲置多余的生产能力，也不鼓励企业进行技术创新。 表现之三：生产效率低，服务质量差。市政公用事业一般在特定的
19、区域内具有独家垄断经营权，这样就不可能刺激企业努力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率。同时，由于垄断经营，市政公用企业的服务意识比较淡薄。据国家工商总局的报告显示，市政公用企业利用垄断地位侵权，成为 2001 年消费者投诉的十大热点问题之一；在国家计委划分的 19 个服务行业中的 37 个小类中，供水、煤气等服务领域的投诉达 10670 件，占第三位。 表现之四：投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，无法形成多元化的市基础设施建设投融资新机制，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。第三章我国市政公用事业市场化改革市政公用事业市场化改革的核心是打破计划经济的束缚，引进竞争机制和激励机
20、制，实现社会公益性与市场机制的兼容。改革的整体思路是打破垄断，引进竞争，进行所有制改造，吸引社会参与。中国经济发展的瓶颈不是资源的短缺，而是资源配置的低效率。而要解决资源利用的无效性问题，必须通过市场机制，通过鼓励竞争来实现。市政公用事业，打破垄断，引入竞争，迫在眉睫。无论是行政性垄断、自然垄断还是市场垄断，其造成的弊端都大同小异，因此政府肩负的重任不在于引进何种经济成分的投资者，而是要引入一套能够使行业活跃起来的市场竞争机制。在市政公用事业改革进程中，政府应尽快改变直接办企业的局面，只需管市场准入资格经营期设计、价格论证决策、安全运营和服务质量的监管以及环保效益，其余事项可一并交给企业这一市
21、场主体去打理。政府的主要职责是要在市政公用行业中，引进激励机制和竞争机制，进行产权制度改革，以吸引社会参与。第一节世界各国市政公用事业市场化改革改革借鉴一、西方发达国家的“私有化”运动20 世纪 70 年代末，西方发达国家城市公用设施国有化显露出许多问题，许多国家都开始筹划旨在引进私有化和市场竞争机制的改革。这种改革最初在西欧被称之为私有化运动，西欧的私有化运动最早是从英国开始的。在此之前，作为“英国病”的一个方面，英国政府基本上把城市公用设施视为具有自然垄断的福利产品，因此主要采取政府投资运营的单一模式。这一模式一方面要求政府投入巨额的财政资金，给政府带来严重的财政负担和财政赤字，但依然无法
22、满足城市建设迅速发展的需要，因而存在市政公用设施严重短缺的问题；另一方面，政府投资运营模式在实践中被证明是缺乏积极性和约束性的，而且普遍导致城市公用设施建设的低效率。在上述情况下，英国从 1979 年起，以撒切尔夫人为首相的保守党政府开始了一系列私有化为主要内容的改革，在市政公用行业中，许多自然垄断部门，包括所有的供水公司、污水公司、电力公司等，都要进行私有化改造，政府向公众明确表示，私有化无禁区。其私有化的主要方式有 ：整体出售国有企业的资产；在国有企业难以整体出售的情况下，将其能盈利的一部分资产卖掉；把国有企业有偿或无偿地转让给本企业职工；对城市公用设施采用 BOT 方式投资建设；采用政府
23、出资，而由私人承包提供城市公用产品或服务的方式；特许经营方式，即政府给予某些企业经营某种公用设施的权利；把私人经营原则或市场竞争精神引入国营部门；用“自愿团体”或准政府机构来代替政府的某些管理部门。英国的私有化运动不但极大地减少了政府对城市公用设施的资金投入，而且为英国经济注入了新的活力，促进了各项事业的发展，因而掀起了西欧私有化的浪潮。二、发展中国家市政公用事业市场化改革经验到了 20 世纪 80 年代，迅速发展的城市化趋势使广大发展中国家发生了巨大的社会变革。城市化的趋势对市政公用设施提出了更 资料来源：张允宽、刘育明等中国城市基础设施投融资改革研究报告 ，中国建筑工业出版社，2002多的
24、需求，这就赋予政府更多的责任，要求政府有更强的管理能力，但各国政府在实践中意识到他们既没有足够的资金，也没有足够的管理能力来满足市政公用设施建设的要求。这种状况迫使他们在市政公用行业中进行市场化改革，引入私人部门作为市政公用事业投资和服务的合作者与提供者。私人企业的高效率管理使其能够以低成本提高公用服务，这使政府开始在某些领域积极支持并鼓励私人部门的参与，并进一步促使政府在市政公用设施的提供和运营方面采用以市场为基础的经营办法。以城市供水部门为例，许多发展中国家的城市，由政府企业供水导致效率低下是一个突出的问题，政府当局以及其企业常常搞不清一半甚至一半以上的水哪儿去了。为了有效地解决供水问题，
25、许多发展中国家采用了两种可行的办法，这两种办法都包括了与私有部门的合作：一种办法是以集中化的私有特许经营代替政府的直接经营管理模式，有些大城市如阿根廷的布宜诺斯艾利斯、马尼拉、雅加达，就是通过与跨国公司签订合同这么做的。然而，这种做法造成两个问题：私有垄断提供者在评价和满足低收入社区的需要方面是否比公共部门更成功，政府是否能够对其进行适当规范和必要的调控。科特迪瓦提供了一个正面的例子。在阿比让和其他一些城市，SODECI一家本国公司与法国公司的私有联合企业承担了吸引投资的责任，凭其私人合同保证了全部投资的回收。按照为低收入家庭直接供水的一项政策，SODECI75%的国内顾客不交建设费就得到了供
26、水。另一种办法是主要针对小城市的。即让私有公司以分散化的、竞争性的体制供水。在巴拉圭，供水市场对私有企业开放，允许他们合法地打井、在公共街道下铺设管道。据估计，现在有 500 家私人企业向居民家庭供水，水的损失微不足道而且收回了全部投资。在亚洲，这种以市场为基础的城市公用设施建设趋势开始于 20世纪 80 年代中后期，在 90 年代发展势头急剧增长。在菲律宾，90年代中期，政府鼓励私人投资港口、轻轨电车、供水和能源部门，并建立了专门管理私人部门投资公用设施的机构，为私人部门的投资创造良好的环境。在印度尼西亚，BOT 方式被广泛运用到供水项目与垃圾处理项目中，1995 年，印度尼西亚还颁布了关于
27、私人参与城市公用设施的法律。第二节有效竞争的产权制度基础与我国市政公用事业改革从计划到市场，从垄断到竞争，随着经营模式的改变，必然会涉及到产权制度，即要实现什么样的所有制形式。引进竞争与所有制改革缺一不可，但产权和竞争的顺序非常重要 ，在竞争可行的条件下，首先要在企业外部最大限度地引入竞争，然后（或者是在同时）还要在企业内部进行所有制改革，只有这样才能真正形成有效竞争的局面，通过引入竞争提高效率和改善福利的目标才能达到。实践证明，无论是政府独家垄断经营，还是私人独家垄断经营， 资料来源：美约瑟夫.斯蒂格利兹：促进规则与竞争政策：以网络产业为例 出版社，时间都由于缺少竞争而效率不足，而在同样的市
28、场和竞争压力下，不仅私有企业会提高效率，国有企业也会提高效率，实践同时证明，处于垄断地位的国有企业的非效率性在程度上要比竞争性产业中的国有企业更为严重 。从这两个不同角度的比较中，可以看出，所有制并不是决定产业运行绩效的根本因素，提高效率不能过分地强调所有制。所有制性质的变化不一定是效率改进的必要条件，一个竞争性的环境对企业行为和市场绩效更重要。问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断。经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。但同时，如果在引入竞争后不相应进行所有制改革，仍坚持国有资本“一统天下” ，投资主体单一，那么就不能产生以产权明晰为基础的真正意义上的
29、市场竞争主体，市政公用行业的竞争机制也就不能真正形成。只有建立明晰、规范的产权关系和完善的企业内部治理结构，才能培育出真正的市场竞争主体，进而形成有效的竞争。第三节市政公用行业可竞争性理论分析与我国市政公用事业改革从总体上看，城市公用设施具有一定的垄断性。但是在不同部门间、部门内部和各种技术类型之间的城市公用设施的经济特征大不相同。一般来说，产品或服务的可销售性越高，私人参与的可能 资料来源：常欣， 规模型竞争论：中国基础部门竞争问题 社会科学文献出版社，2003性就越大，可竞争性的程度越高，市场机制起的作用就越大。然而，对某一市政公用行业的可销售性的评判不可能仅仅是“是”或“否” ，而只能是
30、“高”或“低” 。因此对于不同的市政公用产品或服务，其私人参与的程度和方式也各不相同。西方各国对不同类型的城市公用事业采取了不同的政府介入程度。以下是经济学家 Christine Kessides 对市政公用事业不同部门的可销售性做出的分析。其中对于可销售性，Christine 选取了 6 个指标加以评价，其中，两个是物品或服务的自然属性竞争性和排他性；三个是物品或服务的生产经济属性规模经济、沉没成本和对协调性的要求；最后一个是生产的外部性，也可成为社会目标。具体参见表 4-1 ：可销售性 6 项指标。表 4-1：可销售性 6 项指标 物 品 服 务 的 自 然属 性 生产的经济属性行业 竞争
31、性 排他性沉没成本规模经济协调性要求外部性电力电力生产热电 高 高 中 中 中水电、核电 高 高 高 中 高电力运输 高 高 中 高 高电力分配 高 高 中 中 高污染系统效率固体废弃物处理收集 中 中 低 低 中运输 高 高 低 高 高公共健康水、土地处理填埋 低 中 中 高 高焚化 中 高 中 高 高回收 高 高 低 低 低污染城市运输卡车公共汽车 高 高 低 低 低出租汽车 高 高 低 低 低快速交通铁轨和电轨 中 高 高 中 高地铁车厢 高 高 低 低 高交通信号灯 低 中 低 低 高公共安全空气污染污水处理传统污水街道下水道 低 高 高 中 中泵站 低 高 高 中 低处理厂 低 高
32、高 中 低低成本污水处理公用污水 中 中 中 低 高就地处理 中 中 中 低 高其它污水 中 中 中 低 高基本卫生设施 高 高 低 低 低公共健康水污染非管道供水供水运水车 高 高 低 低 低蓄水池 高 高 高 低 低公共健康资源行业物 品服 务的 自然 属 性生产的经济属性外部性竞争性 排他性沉没成本规模经济协调性要求管道供水管道系统 高 高 高 高 高分配系统 高 高 高 高 高终端设备公用 高 中 低 低 低个人 高 高 低 低 地在各个部门的分配资料来源：根据institutional options for the provision of infrastructure（Chris
33、tine Kessides）整理基本上以同样的思路，世界银行在 1994 年提出了不同类型公用设施评估和体制改革的政策建议。世界银行的报告同 Christine 的研究报告相比，采用了不同的指标体系，但得出了类似的结论。如前所述，公用设施服务产品有公共物品和私人物品的混合经济属性。从理论上讲，物品可销售性越高，私人物品的属性就越强，私人部门提供的可能性就越大。世界银行是选组了竞争潜力、货物与服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务和环境的外部因素五个指标做出可销售性评价，最后给出可销售性的综合评估值。具体参见表 4-2 ： 表 4-2：可销售性评估表竞争的潜力货物与服务的特征以使用费弥
34、补成本的潜力公共服务义务环境的外部因素可销售性指数热电 高 私人 高 极少 高 2.6输电 低 会员 高 极少 低 2.4配电 中 私人 高 很多 低 2.4天然气的生产运输 高 私人 高 极少 低 3.0路基和车站 低 会员 高 中 中 2.0铁路运输和客运 高 私人 高 中 中 2.6城市公共汽车 高 私人 高 很多 中 2.4城市有轨交通 高 私人 中 中 中 2.4城市道路 低 共有 中 极少 低 1.8城区管理网络 中 私人 高 很多 高 2.0非管道网络 高 私人 高 中 高 2.4管道排污和处理 低 会员 中 极少 高 1.8公寓污水处理 中 会员 高 中 高 2.0现场处理 高
35、 私人 高 中 高 2.4收集 高 私人 中 极少 低 2.8环境卫生处理 中 共有 中 极少 高 2.0从上表中，各种活动的可销售性从 1（最不易销售）到 3（最易销售）计分。最后一栏是前五项的平均值。从表中可以看出，市政公用设施的商业和竞争程度远比人们通常认为的要广泛。城市客运服务和固体废弃物的收集，一旦脱离了其他相关活动，就可以由市场提供，其他如城市自来水和电力输送等活动具有内在的垄断性，但可以遵从商业化原则和成本收回原则由私人部门来提供。而城市道路从根本上说是公共基础设施，它具有垄断性，是一种成本收回可能性不大的公共物品。以下是根据上述分析得出的制度选择方案。具体参见表 4-3 ：改革
36、方案表。表 4-3 ：改革方案表中个收入国家可销售性指数 低收入 国家变革中 正 在 变革 高增长热电 2.6 C，C1 B，C1 B，C1 C1输电 2.4 A，B A，B B，C1 B，C1配电 2.4 B B，C2 C2 C2天然气的生产运输 3.0 B B，C1 C1 C1路基和车站 2.0 A A A，B铁路货运 2.6 A，C1 A，C1 C1 C1客运服务 2.6 A，B A，B B，C2 B，C2城市公共汽车 2.4 C1 C1 C1 C1城市有轨交通 2.4 B B B B城市道路 1.8 A A A A城区管理网络 2.0 B B A，B A，B非管道网络 2.4 D D
37、D D管道排污和处理 1.8 A，B A，B A，B A，B公寓污水处理 2.0 D D D D现场处理 2.4 C，D C，D C，D C，D收集 2.8 C1 C1 C1 C1环境卫生处理 2.0 A，B B，C1 B，C1 B，C1注：A：商业化的公共机构B：特许或租赁C：不受规章限制的私营部门C1：受市场管制的私营部门C2：受价格管制的私营部门D：当地社区和使用者自助第四节 社会参与：一种有效的制度安排近几年来，随着人们对市政公用事业的可竞争性的重新认识，以及政府的财力不足和市政公用设施供给的低效率，越来越多的城市逐渐开始引入民间资本市政公用设施的建设和投资。民间资本，是指除政府资本以
38、外的所有资本（包括境外资本） 。民间资本区别于政府资本的最主要特征是它以利润最大化为经营目标。民间资本的参与，可带来以下好处：首先，可以提高运营效率。引入民间资本可以从所有权方面完善企业的激励和约束机制，强化企业的利润最大化目标，硬化企业的预算约束。其次，可以减轻财政投资压力。对城市公用设施需求的日益增加使政府财政压力越来越大。而通过民间资本参与提供城市公用设施，有利于减轻这种压力。一是通过出售和租赁国有资产或者出售特许经营权，可以为财政带来一笔可观收入；二是在实行特许经营的情况下，通过竞争性的招投标过程，例如对消费者收费的最低价格的竞标，或对提供这些服务的最小补贴的竞标，可减少财政投入；三是
39、民间资本减少了对政府在基础设施维护和新投资等方面的要求，这样不但将风险转移到民间部门，而且也减轻了政府的财政负担。最后，可促进资本市场的发育。为吸引民间资本的进入，一批基础设施项目将通过发行债券或股票的方式在资本市场上筹措资金，由于城市公用设施建设往往具有收入流量大且稳定的特点，因此发行市政债券有利于改善资本市场的流动性。由于市政公用事业产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报的稳定性，因此备受企业青睐。同时，随着全球经济进一步放缓，以电信、传媒、生化等为代表的新经济产业纷纷遭遇低潮，关系国计民生的市政公用产业却一直保持较稳健的业绩和较高的回报率，成为上市公司
40、和各种投资基金追逐的对象。 据统计，深、沪两市 48 家电力、煤气、供水等上市公司盈利能力远高于同期两市平均水平。业内人士指出，我国的市政公用事业公司具有稳定的回报率，其盈利水平显著高于世界上的其他公司。2002 年前三季度，沪深股市公用事业行业每股收益达到 0.185 元，位居所有行业之首。 实践表明，在大陆和海外上市的我国公司中，公用事业是最稳定的行业之一。在香港上市的公司 19962001 年的净资产收益率在11.220.9之间，平均为 15.3,这是我国公司相对于外国公司而言具有稳定的业绩和决定性利润优势的少数几个行业之一。 2002 年以来，上市公司频频进军市政公用事业。据不完全统计
41、，2002 年有 30 多家上市公司开始投资或加大投资市政公用事业。泰达股份、金路集团等多家上市公司陆续投资绿化、自来水、燃气等领域；漳州发展将巨额募集资金投向自来水和垃圾处理项目、科学城（原乌江电力） ，甚至将主营业务也转向了市政公用事业的投资和管理。社会参与市政公用事业主要有以下六种方式：1.经营业绩协议所谓经营业绩协议，是指政府作为企业所有者同管理者之间签订的有关经营业绩以及如何分配经营所得的协议，其主要目的是在政府和经营者之间形成一种互惠关系。经营业绩协议是一种社会参与程度很浅的方式，更应该被看作是一种过渡性的制度安排。虽然这一方式可以在多数社会资金参与城市基础设施行为中使用，但主要应
42、在一些可经营性很低的城市公用设施行业中采用。在这些行业中，由于可经营性很低，因而社会资金几乎不可能进行较深的参与。此时，政府的补贴往往是这些行业能够得以运行和发展的基础。显然，实行经营业绩协议无疑是可以选择的提高效率和效益的最佳方式之一。一个合适的企业管理者的选择往往意味着成功的开始。在实行经营业绩协议时，虽然政府保留了所有权和最终的决策权，但是企业管理者仍然拥有一定的实际管理权，并将影响未来企业业绩效的结果。因而在管理者的选择上，政府从规范评价和经营评价两个方面出发，遵从适度竞争的原则去选择管理者。只能是适度竞争的原因在于，可经营性较低的行业要实现的社会效益往往要大于经营效益，因此管理者是否
43、能够为企业带来最大的经济效益并不是最重要的选择因素。经营业绩协议方式的局限性十分明显。首先，这种方式的社会参与程序很低，只是在实际管理中将很小部分的管理权下放给管理者，并时刻保留收回权力的可能。因此，这种方式只能在提高企业效率方面起到一定的作用，并且难以出现效率的持续提高，除非在社会资金引入程度方面出现提高。其次，实行这种方式只能在一段时间内起到改善效率的作用，而未能引入社会资金的参与，对于城市基础设施行业资金缺乏的现状没有任何改善。再次，对于那些已经拥有良好财务报告体系的企业来说，经营业绩协议最能够发挥作用。但是由于始终存在着政府出于经济政治压力而单独更改协议的可能，而企业管理者却无法就此与
44、政府讨价还价。因此，这种方式缺乏足够的稳定性，并容易导致管理者只考虑短期效益的行为。总之，对于可经营性很低的部分市政公用行业而言，经营业绩协议在改善效率方面还是能够迅速起到作用的。但是对于可经营性较高的行业而言，经营业绩协议方式并不适合，即使实行也只能作为过渡性的制度安排。一旦过渡阶段过去，必须实行社会参与程度更深的其他方式，否则将不会再起到任何作用。2.管理合同所谓管理合同，是指政府部门或其授权机构通过与民间部门签订合同的方式，将其所有的城市基础设施交由民间部门管理，并按照合同向民间部门支付管理费用。表面看管理合同方式同经营业绩协议十分相似，但这种方式却给予了民间部门较深层次的参与。同上一种
45、方式相比，管理合同将范围更为广泛的经营和维修责任委托给民间部门，并且社会资金开始出现在城市公用设施行业之中。由于社会资金参与的程度在数量上出现了很大的提高，因此就取得类似目标而言，管理合同方式比依靠经营者业绩协议更为有效。实践经验也多次证明，在诸多经营者业绩协议纷纷失灵的地方，管理合同往往却行之有效。对于实行管理合同方式能够提高效率和效益，一个重要的解释就是这种方式实现了更为有效的分工。政府在建立了可经营性较低的城市公用设施之后，仍然面临着经营管理效率不高的问题，因而希望社会资金介入后能改善财务状况、提高工作效率和服务质量；而民间部门虽然对参与可经营性较低项目的所有权不感兴趣，但却愿意发挥经营
46、管理效率高和服务质量好的优势，并希望通过努力取得更多的管理费用。因此在分工之后，总的经营管理效率得到提高。同经营业绩协议这种过渡性的制度安排相比，在管理合同方式中真正出现了社会资金的身影。此时民间部门并未在所有权方面有所突破，但城市公用设施专业管理公司的确获得了较大程度的决策权，这种管理独立性的增长无疑将成为城市公用设施行业在引入社会资金方面的巨大进步。管理合同方式可以在多数民间参与城市公用设施行为中使用，但是更应在一些可经营性程度不高的城市公用设施行业中集中采用。在这些行业中，实行管理合同方式引入社会资金，无疑是提高效率和增长效益的最佳方式之一。管理合同方式也有其局限性。首先，这种方式的民间
47、部门参与程度仍然不高，虽然民间部门已经得到了很大程度的管理决策自主权，但这仍不是充分的权力，民间部门在发挥自身优势时仍可能遇到政府部门的种种干预。因此，这种方式只能在一段时间内起到提高企业效率的作用，此后只能起到保持稳定的作用，而无法出现效率的持续提高，除非在社会资金收入程度方面更进一步。其次，实行这种方式只是在经营管理方面更大程度的引入了民间部门，而未能引入民间部门的资金参与，所以对于城市公用设施行业资金缺乏的现状没有任何改善。再次，始终存在着政府出于经济政治压力而单独更改合同的可能。例如政府违反了合同某些重要条款，但管理公司却无法就此与政府讨价还价。因此，这种方式能否具有足够的稳定性，主要
48、取决于政府的守信度和决心。当然，假若社会资金管理公司对政府的守信度产生怀疑的话，将很容易导致其对不恰当短期利益的过分追求。总之，对于可经营性不高的部分城市公用设施行业而言，管理合同在改善效率方面还是能够起到极大作用的。但对于可经营性较高的行业而言，管理合同方式并不适合，即使实行也不能时间过长。作为可经营性较高的部分城市公用设施行业而言，只有实行民间部门参与程度更深的其他方式，才是长久之计。3.服务承包合同所谓服务承包合同，是指政府出于提高效率、降低成本的目的，在一项较大的城市公用设施项目中，将部分或全部的建设、服务通过订立合同的方式分包给社会去实施。同管理合同方式相比，服务承包合同方式的社会参
49、与程度再次出现提高。此时，政府分配给民间部门的虽然往往是部分职能，但民间部门在履行这一职能时却能够具有完全的决策自主权。尤其当政府部门某一城市公用设施行业的全部职能承包给民间时，政府只保留了一定的监督管理权。由于民间部门获得了更多的决策自主权，因而对提高效率的帮助也超过了管理合同方式。由于政府放松了对权力的控制，自然在选择担任服务承包的民间部门时应更加谨慎。因此在合同招标时应采取竞争性招投标方式，以便于选定最优和为政府部门带来更大的利益交换。而且，由于服务可以被划分为很细的部分，政府可以只将某项小的城市公用设施服务功能承包给民间部门负责，从而减小政府的担心程度。总之，服务承包合同方式是社会参与市政公用设施在量上的又一个进步，而在质上并未大的改变，因此这种方式在程度、应注意的问题和局限性等方面与管理合同方式存在着较大的相似性，可以相互参照。4.租赁所谓租赁，是指社会承包商通过向政府或其授权机构支付一定费用而获取某一市政公用设施排他性的经营权。在租赁方式中，政府或其授权机构首先承担为市政公用设
