1、1统筹城乡是改变二元结构的有效途径“以经济建设为中心”的发展道路为整个国家带来了日新月异的变化，一方面是国家综合实力的迅速增强，另一方面却是尖锐复杂的社会矛盾丛生。但是，国家发展的步伐不可能停滞，即所有的问题和矛盾只能在前进的过程中消化，这就需要找到一些有效的途径实现兼顾。成都一直在改革，一直在探索最适合于本地区发展的道路。事实上，成都是全国唯一在城乡快速增长的同时城乡人均收入差距略有下降的特大中心城市。但是成都并不满足，也不掩饰问题和矛盾的存在，并希望能够在今后“以社会建设为重心”的发展中逐步解决。现在，成都历经七年改革和探索的“城乡统筹”发展思路和实践已经得到了从中央到地方的大范围认可，其
2、经验有望成为国家破解城乡二元结构的有效途径之一。在此基础上，成都更进一步提出要建设“世界现代田园城市”的新目标，并计划以立法的方式来保证新制度的正常延续。众所周知，成都历来是一个“既能出经验，也能出政策”的活跃地区，许多发展思路都因其勇敢、智慧的行动而获得。针对成都市目前的一些变化及对其未来发展走向的关注，本刊记者近日专访了成都市委常委、常务副市长孙平。找到解决问题的方法南风窗：成都为什么要大力推进此番改革，而且把重点放在城乡统筹上？孙平：社会能否和谐，主要在于社会是否平等公平。中国的现实矛盾存在于很多方面，但是最大的矛盾源于城市与农村的差距。在中国，城和乡是不平等的，包括人格，本是职业的农民
3、变成了一种身份。所以，中国最大的矛盾就是城乡矛盾，如果这个问题解决了就解决了中国最大的问题，这对实现科学发展、构建和谐社会，意义重大。众所周知中央 11 个“1 号文件”都是针对“三农”问题的，都是为了解决一个重要问题缩小城乡差距。但令人遗憾的情况是，上世纪 80 年代以来，中国非但没有能够缩小这样的差距，反而差距在扩大。中国的城乡差距已经到了非常严重的程度。据测算，目前我国的城乡收入差距已到了1：3.3 以上。成都全域具有大城市带大农村的特点，农民数量众多，城乡差距导致的矛盾和问题，在成都都有明显的反映。要从根本上解决“三农”问题、缩小城乡差距，我们认为有效的途径就是用城乡统筹的理念来推进新
4、型城市化，形成城乡经济社会发展一体化新格局。以往人们比较熟悉的城市化路径就是通过征地把农民变成城镇居民，但是效果并不理想。新型城市化与传统城市化既具有联系，又有区别，一方面，它跟传统城市化有相同的内涵，就是一部分农民转移到城市；另一方面，它跟传统城市化又有本质的区别，有条件的农民进入城市、成为城镇居民是通过市场和自愿的办法而非采取单一的征地办法。同时，由于中国的国情，还有一部分农民不可能进入城市，仍然从事农业、生活在农村，但是他们的生产生活条件和生活质量应该与城市相当。解决“三农”问题、缩小城乡差距有两个重点：一是要大幅度增加农民收入；二是促进城乡基本公共服务均等化。要大幅度提高农民的收入，一
5、方面要大力提高农业、农村的产出，即做大分子；另一方面要尽量减少农民，即缩小分母。现代农业是以资本高投入为基础的产业。但现实农业的生产方式主要是一家一户的兼业化小生产，自给自足特征明显，与社会化的大市场联系薄弱，市场机制在农村农业中的作用不明显，社会资本很难进入农村农业。因此，发展现代农业必须激活农村各种要素，让市场经济的主体企业这种生产经营组织形式进入农村农业，形成市场机制能够在农村农业发挥作用的微观基础，使之在市场的推动下成长壮大，提高农村和农业的市场化程度，实现传统农业向现代农业的跨越。农民向城镇转移，需要支付社会成本（公共设施和社会保障等）和众多成本（住房、教育、2医疗等） 。巨大的城镇
6、化成本阻碍了城市化进程，政府承受不了，农民负担不起。但是农村和农民占有大量丰富的资源，如果能让这些资源进入市场流动，在为工业化和城镇化提供发展空间的同时，实现其价值的显化，就可以解决城市化成本问题。因此，促进农业农村经济发展、加快新型城市化步伐、大幅度增加农民收入都应当加快构建城乡统一的市场经济体制，实现生产要素在城乡之间的自由流动，发挥市场配置资源的基础性作用，促进土地、资本、劳动力等生产要素价值的最大化。南风窗：成都的“城乡统筹”有什么特点，主要包括了哪些工作内容？孙平：从 2003 年开始的成都实践，不但初步形成了一套统筹城乡发展的办法，也初步形成了城与乡同发展共繁荣和城乡群众共创共享改
7、革发展成果的良好局面，更初步形成了城乡经济社会一体化发展新格局。经过这些年的实践，特别是党的十七届三中全会的召开，可以说成都的干部群众对统筹城乡发展的认识达到了高度的统一，推进城乡一体化的自觉性大大增强。概括地说，让成都市获得初期成效的城乡统筹工作思路主要有“三个集中” 、 “六个一体化” 、农村工作“四大基础工程”几大方面。城乡统筹必须促进城乡基本公共服务均等化，一方面，要强化政府对农村的社会管理和公共服务职能；另一方面，要消除附加在农民身份和农村土地等方面不合理的功能。强化政府对农村的社会管理和公共服务职能，一是要建立城乡一体的公共福利制度。包括城乡一体的社会保障、就业培训、教育、医疗卫生
8、、社会救助等，凡是城市居民享有的各种福利保障，农民也应同样享有。二是要建立以支持农村发展为重点的公共财政体系，逐步使城乡公共服务水平差距消除，逐步使城乡的财政支出与其人口比例大致相适应。消除附加在农民身份和农村土地等方面不合理的功能，一是要建立城乡统一的户籍制度，把附加在户籍上的社会保障功能剥离开。二是要还农村土地、房屋等生产要素的本来功能。农村土地和房屋与城市的土地和房屋一样本质上也是生产要素。长期以来，我们把农村土地和房屋更多地作为一种社会福利和保障产品，把本该由公共财政承担的职能强加给农村土地和房屋。这既不公平，也是造成城乡基本公共服务差距的一个重要原因。因此，促进城乡基本公共服务均等化
9、、实现社会公平正义应当加快促进公共资源在城乡之间均衡配置。推动公民社会建设步伐南风窗：城乡统筹的工作重点似乎在农村，成都可能建设一种怎样的基层官民关系？孙平：前面谈到的“四大基础工程”正是针对农村而言，其每一项内容都是为了解决农村目前的问题和矛盾。按照成都市统计局的估算，一名农民要变成居民，成本约 20 万元，目前成都仍然有 600 万农民。可见，城市化的代价不菲，成本不低，在这个过程中，由于农民自身没有这样的能力，政府也没有这样的能力，所以进展缓慢，比如之前成都每年只能有 1020 万农民变成市民，进度很慢。从 2008 年初开始，成都全面推行了以“还权赋能”为核心，以建立“归属清晰、权责明
10、确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为目标的农村产权制度改革。对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证，全市 90%以上农户参与了农村产权制度改革，2010 年 6 月将完成全部确权颁证。经过这些努力，农民拿到了土地承包经营权证、宅基地使用权证、房屋所有权证和林权证，有了维护自身权益的手段，也有了获取财产性收益的途径。与此同时，成都设立了市县乡三级农村产权交易平台，推动农村产权规范有序流转，已实现农村产权流转 6.63 万余宗，金额达到 33.62 亿元。在土地整理和增减挂钩试点的基础上，成都计划用六年时间逐步改变农村面貌，新增耕地30 万亩，使半数即 300 多万农村居民逐步实现城镇化。同
11、时，把土地级差收益返还用于改善农村生产生活条件，实现增加耕地、增加城市绿地，减少城乡建设用地、减少征地规模的“两增两减”工作。成都最具创新和特色的两项工作：一是在全国率先创设耕地保护基金，已发放耕保基金 11.9亿元，惠及 114 万户农户，确保了耕地总量不减少、粮食生产能力不下降；二是第一次把村级公3共服务和社会管理经费纳入财政预算，按每个村年均不少于 20 万元拨付，形成了保障有力、满足运转需要的公共财政投入机制，而根据人口、土地规模的不同，个别村甚至可以获得 30 万元经费。同时，成都注意“还权于民” ，明确了办理村级事务的方法，即不但要“有钱办事” ，而且要“民主议事” ，每笔钱怎么花
12、必须由群众民主议决，获得了群众的热情参与和积极支持，这些措施在促进基层民主，推动公民社会建设步伐方面都有着实际的效果。总的体会是，政府积极引导和服务而不是干预，充分依靠群众自主、自治、自愿，农村的许多矛盾就自然消除了。另外，以巩固党在农村的执政基础为目标，加强农村“两委”建设，构建在村（社区）党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。推行村民议事会制度，维护和保障群众的各项民主权利，让农民在参与发展和管理中发挥作用。实践证明，这些探索在广大农村取得了很好效果，农村基层基础工作得到有效加强，干群关系更加和谐。总的来讲，成都是从群众（老百姓）需要一种什么样的官民关系来考虑
13、这个关系的构建，同时兼顾合情、合理、合法的原则。除了“还权于民” ，成都还在“严格管官”和“规范服务”方面也花了不少力气，见到了许多实际效果。南风窗：对于成都的改革，支持和反对意见一样此起彼伏，最大的成绩和困惑有哪些？孙平：成都在整个改革过程中，得到了各方面的支持：一是党中央、国务院提出了统筹城乡发展的一系列政策措施和部署要求，国家有关部委的精心指导；二是四川省委、省政府的正确领导和省级有关部门的大力支持；三是成都绝大多数干部对统筹城乡发展的认识统一；四是城乡群众有推动统筹城乡发展的迫切愿望。反对意见也不少，长期以来，由于城乡“二元”分割的体制障碍，一些干部头脑中形成了“二元”思想，不自觉地站
14、在“重城轻乡”或“就农说农”的立场上。比如有的只就城市说城市；有的就“三农”说“三农” 。由于广大城乡居民真切地感受到了统筹城乡发展带来的实惠，而不再是空洞的口号宣传，所以对统筹城乡发展普遍赞同和拥护。2009 年，成都实现地区生产总值 4502.6 亿元，比上年增长14.7%，比 2003 年翻了两番多。通过土地适当集中和发展特色农业，农业增加值由 2002 年的125.5 亿元增加到 2009 年的 275 亿元。2009 年全市农民人均纯收入达到 7129 元，比 2002 年增长 111.1%。成都此次改革动作很大，所以困难也很大，积累了 30 多年甚至更长期的矛盾要在短时间里解决显然
15、不容易。尽管成都一直把农民的评价作为衡量自身工作优劣的重要标准，但是要破除二元结构仍需走很长的路，特别是改革进入了“深水区” ，更希望得到各方面的理解和支持。比如512 大地震给成都带来了一些损害和影响，但是成都智慧地把自然灾害转化成为发展机遇，借灾害重建的机会促进了城乡统筹的一些工作，就得到了各方面的支持。立法保证制度延续南风窗：成都为建设世界现代田园城市正在进行长达 50 年的规划，如何保证这一规划能够得到最终实现？孙平：成都提出 50 年时间的规划有两个背景：一是国家推动发展方式转变的宏观背景，二是成都统筹城乡综合配套改革试验进入新的攻坚阶段，成都的发展需要一个更加清晰的定位和长远的目标
16、，要有战略眼光和超前意识。更长期的规划是为了避免产业定位、城市定位过于短期，目标过于局限，避免走上低水平重复建设的老路，造成资源浪费。为以后的发展预留空间，让成都在发展过程中少走弯路。至于如何保证这一规划能最终得到实现，首先必须承认成都的现任领导们都有着一些担心，所以很希望能够最终通过立法的形式来保证。但是成都也很有信心。首先此次改革得到社会认同和群众支持。这个规划符合成都统筹城乡发展实际，其着力点在于解决城乡问题，破解“三农”难题，这与国家赋予成都城乡统筹综合配套改革的任务高度一致。同时，这一历史定位和长远目标，实质上是把推动发展方式的根本转变4提到了战略层面，是符合科学发展观要求的，是推进
17、城乡一体化的必然结果。更重要的是这一规划具有广泛的群众基础，切合成都实际。一般来说，城市的目标定位被普通老百姓理解认同，需要一个过程，但建设世界现代田园城市，却在成都老百姓中取得了广泛的理解和认同，主要原因是在制定这个规划的过程中，始终强调了群众参与，吸收民意，维护群众的权益。其次是按三个阶段战略部署分步实施。在长远规划下成都有具体的实施步骤，没有追求一蹴而就，为此确立了“三步走”战略部署，近期目标是用 58 年将成都建成中西部地区“新三最”城市（人居环境最佳、创业环境最优、综合竞争力最强） ；中期目标是用 20 年左右初步建成世界现代田园城市，争取进入世界三级城市行列；长期目标是用 3050
18、 年最终建成世界现代田园城市，争取进入世界二级城市行列。可以说，这个 50 年的长远目标，在战略步骤上有着比较清晰的“路线图” ，充分考虑了战略决策与实践路径的结合。同时，在规划的实施过程中，在注重稳定性的基础上也将注重灵活性，根据实际情况进行优化完善，从而保证这个规划始终符合成都实际，具有可操作性。最后，进一步完善“全域成都”规划，同步加快多个方面的建设也是成都希望保证目标实现的一些重要举措。政府治理方式之变回顾 2009 年，在一揽子经济计划下，保增长的目标已经铁定实现。但摆在中央政府面前的治理难题却是一个不少，有些方面甚至仍处于恶化之中。廉洁水平继续下滑，民众的医疗、教育和住房的压力依旧
19、，生产安全、食品安全仍存在问题，环境污染事故有增无减更重要的，诸如此类的治理难题，不仅制造了大量政府与民众、企业与民众的矛盾，而且在社会心理层面上日益扭曲人们的价值观念，动摇社会的信任根基，以至于恐慌性流言也并不少见。面对种种社会不稳定的表现，温和的学者们试图用追求利益这个定性来化解对于政治性后果的担忧，实际上也是善意提醒具体的官员要抛弃敌我、阶级斗争的思维。但这样的说辞显然是不够的。的确，民众越来越关心更具体的问题，而不是大问题（所谓“忧国忧民” ） ，涉及的利益也越来越具体：我要有份工作，工资能不能高点，交通能不能顺畅一些，能否喝干净的水，呼吸新鲜的空气，拆迁补偿能不能更合理些仔细考察，正
20、是这些小问题、具体利益，解决起来却困难重重。第一个原因在于这些具体问题处于不断积累的过程中，一个问题没有解决好，另一个问题就又出来了，最后是日益叠加在一起。在发达国家，虽然也在某个领域或某个阶段出现重大问题（比如说旧的医疗体系走向了失败，某个阶段出现了经济危机） ，但显然已经走过了治理难题无法解决，以至于累加的发展阶段。第二个原因是单个民众的利益诉求很具体，但汇聚起来的不同阶层的利益就很大。有些诉求当然是全民族性质的，比如说环境友好。但上述这些利益诉求的背后多数都隐然有阶层的界限。人们以前用强势群体和弱势群体来划分，当然还是有效。在社会层面上，强势群体和传统的弱势群体的和解远未破题。只是，弱势
21、群体既包括被强势群体用各种手段控制住“价格” （如劳动力、土地）的人们，也包括被强势群体用各种手段掏空“货币”的人们。这些具体利益、具体问题的冲突、纠葛往往演变成官民之间的矛盾。对于转型国家而言，这是一个重大风险。因为转型国家的政府承担的使命繁重，推动社会信任，调和阶层矛盾，发展经济等等，并且要逐步把经济发展的动力还给社会。但官民矛盾的加深反而造成了政府在解决社会问题上的资源匮乏（比如公信力下降） ，不得不更依赖经济发展来维持合法地位。这就与转型的初衷完全相悖了。悖论为什么治理难题日益累积，回旋余地日益狭窄？联系到财政收入先忧后喜的保八目标的实现，2009 年再次展现了北京大学公共管理学院李强
22、教授近 10 年前提出的国家能力与国家权力悖论。不适度的提高财政汲取能力只能说明国5家权力的过大和扩张，而现代国家能力主要体现在提供公共品的能力上。强悍的国家权力和低效的国家能力构成当代中国的一个突出悖论。这种低效，主要表现在全国统一供给的公共产品严重缺乏上。在现实中，人们也看到，一个地方如果官员更重视教育、社保一些，情况会好些，投入力度就大些，换了个地方情况可能就不一样了。即使同一个地方，行政首长换了另外一个人，情况也可能不一样。在舆论监督、环境保护、依法行政、廉租房建设等等方面，也同样如此。北京大学光华管理学院副教授周黎安认为，传统政府治理依赖以经济增长为基础的锦标赛模式，以“官场竞争”带
23、动地区经济竞争，在政府官员手中拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下，确实提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式。但这是一柄双刃剑。诸多属于在全国范围内需要统一供给的公共产品，大都是在属地基础上供给的，严重依赖于各地政府的财政能力和供给意愿，各地的供给水平差距很大。事实上，中央政府很早也就提出了转变政府职能、建设公共服务型政府的目标，努力逐步削弱淡化政府、特别是各级地方政府管理、组织经济活动与社会生活的职能，力图使地方政府从一方父母转变为提供公共产品的权威机构。但主观愿望和实际生活相差甚远。为什么？众所周知，中央政府对于地方官员的杀手锏有两个，一个是人事权，一个是财权。
24、但从 2009 年的历程看，这两方面都面临着巨大难题。前者，中组部部长李源潮多次讲要解决干部管理失之于宽、失之于软的问题，切实解决干部处理难调整难。人事权的使用，有利于贯彻中央政府的改革意志才有意义。这两难，也从一个侧面说明中央政府的改革意志贯彻难。以前的改革历史中有句狠话：不换脑筋就换人。但在政府转型过程中，没有见到有人喊过。后者，事情更是很清楚，比如高房价背后有地方的土地财政，土地财政背后有财权、事权不配套，不配套背后有各级政府财政收入上的严重失衡。这方面问题的解决更是难。必要条件这种情况下，政府的转型就显得“遥遥无期” 。但既得利益者们可不会等待。一方面，地方政府和企业的“GDP 联盟”
25、仍然牢固。现在上个项目，搞环保测评，还有社会稳定风险评估等等，相当于在联盟里掺点沙子。但即使相关部门不看地方脸色，也难以解决信息不对称、评估不准、强大的游说压力的问题。一个公民搞点维权，都会被随时指责破坏了地方经济发展，遑论政府内部。而另一方面，尤其是在竞争不充分或存在要素垄断、政府可以寻租的领域里，相应的黑金利益链条成长起来。比如说山西煤炭重组一事，官煤黑金政治的链条浮出了水面。私人煤老板要求将贿赂成本纳入补偿范围。在黑金利益链条形成之后，腐败当然还得反，但问题是已经普遍腐败了，都形成了稳定市场，几百万给政府系统的子弟，帮你全部搞掂。矿难事故不频繁才是怪事。以前怎么查腐败案件，这个利益链条还
26、在。张三不行，李四上来，几天也陷进去了。抓了张三，对有关部门是成绩，但问题照旧。于是，晋煤模式登场。国有资本全盘接收，原有的刚性的利益链条休克。姑且不论其中的是非曲直（国退民进、私人资本的利益等） ，从治理角度看，中央政府在人事、财权之外，是不是多了一个经济化的资本手段？国有资本介入后，治理效果会不会更好，尚无法判断。但使用资本手段直接、大规模颠覆了原有的利益链条或利益联盟则是无疑的。对于贯彻中央政府的改革意志和施政目标而言，破除这个利益链条是一个必要条件（虽非必要充分条件） ，也就是说做到这一点未必就能实现最终的目标，但做不到这一点则肯定无法实现最终的目标。高房价背后的利益联盟（其中包含一部
27、分灰色成本）是一个十分相近的例子。纯从经济学上而言，增加总量供给、抑制投机性炒房是顺理成章的药方。但要把暴利给挤出来，破除利益联盟同样是个必要条件。假设央企真如“酒后驾驶” （不算经济账）般在一线大城市疯狂拿地，助不助推房价且不论，原有的利益链条肯定也要休克。从目前来看，2009 年的实践远不足以概括这种治理方式。这更像是一种转大圈的治理，绕一圈到达目的地，中间会发生什么难以定论（比如说央企本身日益是一个独立的利益主体，任何借助其达到自身目的的有关方面都不能不考虑道德风险问题） 。毋宁说，这种经济手段只是暂6时说明，目前的诸多治理难题背后都有已经成熟的利益链条，这决定了传统手段已不足以解决这些
28、难题。对于这些利益链条，回避总不是办法。时间不等人，民怨、民愤不等人，政治家的抱负也不等人。既然是必要条件，那么 2009 年的实践有没有说明其它的必要条件？无论是煤炭，还是房地产，背后都有资本的逐利。这是今天解决治理难题的一个非常不同的因素。运用经济手段破除利益同盟，在形式上一定是把其它资本给逼走了。它总要找去处。资本喜欢追逐暴利是一回事，能够追逐暴利又是另外一回事。在 2009 年，关于节制资本的讨论很多。与其说是节制资本，不如说应该让资本有更良性的逐利通道。毕竟，用国有资本破除与公众利益相悖的利益链条只是手段，不是要毁灭创造财富的资本源泉。至于需要破除的利益同盟的另一主角政府权力，不是没有答案，缺的只是行动而已。
