1、农用地流转农用地流转从流转模式上看包括了农用土地的所有权流转和使用权流转两个方面。 1 、 农用土地所有权流转是指农用土地的利用要由低效低值向高效高值转化。要注意建立多向流动关系 ,规范政府征地行为 ,培育土地产权交易组织。 其运行方式主要有: (1 )征用。 即国家依据有关法规赋予的农用土地征用权 ,对公共事业性用地向集体征用 ,实现农用土地所有权与使用权同时转移 ,并向集体支付一定的征地补偿费。 (2)买卖。 即集体经济组织在坚持土地公有制的基础上 ,将农用土地所有权转移给国家或其它集体经济组织的行为 ,它是顺应市场主体平等要求 ,以土地市场价格方式参与交易 ,分为国家购买与集体购买两种
2、,对于国家经营性土地 ,不宜征用 ,应由国家向集体购买 ,集体土地进入非农用地市场 ,主要体现在国家购买上。 2、 土地使用权流转包括土地出让和土地转让两种形式。农用地所有权的流转的主要内容是土地征用， 这部分内容在以前的专题- 征地中已有详细的论述， 所以本文对农用地所有权的流转不再赘述， 重点关注农用地使用权的流转这一部分内容。 20 多年以前的家庭联产承包责任制改革使我国农用地的所有权和使用权出现了分离。 这一制度改革较好地解决了社会公平问题 ,但是却未能同时兼顾到效率原则。 因此 ,在新时期如何在长期稳定农地承包关系的条件下 ,逐步建立并完善农村土地使用权流转市场 ,从而促进有限的农地
3、资源更有效、 更合理地使用 , 并进而带动包括农村劳动力和资金在内的各生产要素的流动和优化组合 , 使农村经济朝着产业化、 专业化和多元化的方向发展 ,已经成为亟待解决的理论问题和现实问题。 农用地使用权的流转有着以下三个方面的必要性：1 、 农村生产要素市场的建立和完善在客观上要求农用地使用权实现流转土地是农业生产不可缺少的生产要素 ,然而 ,长期以来 ,人们认识上有一个误区 ,即认为: 土地是自然物 ,土地的所有权和使用权应合二为一。 这一理论误区否认了土地的商品化 ,否认了土地在市场上的流动 ,也导致了按人口均分土地的事实。 家庭联产承包制使我国农村土地产权关系发生了重大变化 ,在保留土
4、地所有权归集体所有的前提下 ,实现了所有权和使用权的分离 ,使用权成为一种具有独立经济内容的经营管理权。 两权分离为土地进入生产要素市场创造了条件。 随着我国社会主义市场经济建设进程的加快 , 农用地使用权流转市场的建立和完善日益成为一个迫切需要解决的理论和实践问题。 2、 改变小农经营模式、 实现农业的大规模现代化耕作要求农用地使用权实现流转家庭承包制虽然将土地的所有权和使用权进行了分离 , 从而极大调动了农民生产的积极性 ,为我国农村经济的繁荣发挥了巨大的作用 ,但是 ,它的局限性也是显而易见的。 按人口平均分配土地使得地块过于零碎 ,现代化的机械耕作方式很难推广 ,因而导致小农经营的原始
5、耕作方式仍在很多地方保持 ,这极大地阻碍了农业劳动生产率的提高 , 也导致了我国农业生产成本的高昂和农产品商品率的偏低。只有建立起有偿的农用地使用权市场 ,让土地向一些有种田技术、 经营有方、 愿意继续扩大经营规模的能手大户集中 ,才能发展适度规模经营 ,推广现代的农业耕作方式从而提高劳动生产率。 3、 农用地使用权流转是实现农民非农化和农村经济社会多元化的需要按人口均分土地 ,使得农村户户搞农业 ,大量农民被束缚在土地上 ,使其“ 农民” 身份很难转变。若能建立起完善的农用地使用权流转市场 ,让农民有偿地从市场上得到土地使用权 ,有偿地转让土地使用权 ,就能够“解放” 农民 ,用市场这只“
6、看不见的手” 来配置土地资源 ,使得有些无心从事农业经营 ,而愿意在城市或农村从事其他非农产业的农民可以有机会去实现自己的愿望。 这样做可以从根本上杜绝现在大量存在的土地粗放经营或抛荒的现象 , 使土地资源得到有效利用。 而且 ,从长远来看 ,有偿地实现农村土地使用权的流转可以繁荣农村工商业和各类服务性行业 ,实现农村经济社会的专业化、 多元化 ,对提高我国的城市化水平也将产生积极的影响。 1 、 要有一系列的政策法规保障土地流转工作能够有法可依依法治国是我国的治国方略。 土地流转工作必须依照有关政策法规正常有序地进行。 而目前 ,我国有关土地流转工作的政策法规非常缺乏 ,全国性的可上升到法律
7、地位的文件更少 , 这会给实践中的土地流转工作造成混乱和纠纷并往往会损害集体利益。 目前 ,我国亟待制定以下几个方面的政策和法规。 (1 )关于土地的用途应有明确的规定 ,杜绝土地的不正当使用。 同时 ,对土地抛荒应有若干处罚规定。 (2)规定土地流转必须有偿 ,对有偿额的下限作量化规定。 (3)对因土地流转而涉及的乡村税费负担问题的若干规定。 (4)各种流转形式(转让、 出租、 入股等) 的流转期限规定。 只有在上述法律法规比较具体明确的情况下 ,土地流转工作才能真正做到依法进行 ,农民和集体及国家的利益才能得到有效保障。2、 加大力度 ,推进二元户籍制度和城乡社会保障制度改革二元户籍制度和
8、城市社会保障制度剥夺了大量农民进城的权利。 二元户籍制度是农民将土地流转出去实现非农化转移的一个很难逾越的制度障碍。 二元户籍制度所设置的种种区域性歧视政策使农民流转土地的成本代价变得非常昂贵。 农民在未获得城市户口身份之前是不能享受城市社会保障体系所提供的诸多方面的优惠政策 ,而大多数农村地区的社会保障欠缺 ,这样就人为造成了城乡差别 , 因而大多数农民还不得不寻求以土地为载体的实物保障体系。 改革户籍制度和城乡社会保障制度 ,让不愿意从事农业生产的农民能够放心地、 有保障地流转自己的土地使用权。 在户籍管理上 ,应该让有稳定职业、 可靠收入和固定居所的农户就近入户。 同时 ,改革城乡社会保
9、障制度诸如医疗保险制度和养老保险制度 ,在农村和城市都建立起互相合作性质的开放式的社会保障制度。 3、 农村劳动力转移应该有保障基本生活的收入来源农户决不能把土地流转收入作为自己生活的唯一保障。 主动提出要求将土地使用权流转他人的农户一定要有较稳定的职业和比较可靠的收入来源。 被动要求土地流转的农户必须得到当地政府和集体经济组织的帮助 , 让他们能够得到较可靠的生活保障。 只有这样 ,一方面才会清除因农村劳力无事可做而产生的社会不稳定; 另一方面 , 一旦流转收入不能兑现也不致于使流转出土地的农户陷于生活危机。出于农户的不同需要 ,在实践中产生了各种形式的土地流转。 不过 ,不管什么形式的土地
10、流转 , 有两点必须明确 : 一是农户必须在二轮土地承包工作结束 , 取得合法承包权后 ,才能将使用权流转; 二是有承包权的农户将土地使用权流转他人后 ,获得土地使用权(经营权) 的农户不可将土地经营权流转给第三者 ,即不可多层流转。土地使用权流转包括土地出让和土地转让两种形式： 1 、 土地出让是农用土地所有者将农用土地使用权在一定期限内有偿出让给土地使用者 , 是土地所有者同土地使用者之间的流转 ,供给方是农村集体经济组织 ,需求方是农户或经济联合体。 这种流转又包括出让、 出租、 发包等多种形式。 2 、 土地转让是一种土地横向转移 , 是农用土地使用者将农用土地使用权再转移给其他农用土
11、地使用者形成的农用土地流转 ,是一种土地使用者之间发生的流转关系。 这种流转又包括转让、 转包、 转租、 入股、 抵押等多种形式。实践中常见的土地流转形式有以下几种: 1 . 转让转让的规制涉及两个问题: 转让的内涵及对转让行为的限制。 参照有关的法律、规定 ,转让大致可以界定为: 土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地承包经营权(即使用权) 以一定的方式并附带一定的条件转移给他人的行为。 转让的特点是土地承包经营权由一方转移给另一方 ,且权利和义务同时转让。 土地承包经营权的转让不以发包方的同意为要件 ,但要受到若干法定限制: 权利人转让土地的主体只能是本集体经营组织内的个人 , 转让费不得
12、超过当地政府规定的最高限额; 转让时要履行登记手续。 2. 互换互换也称互易 ,它是指土地承包经营权人将各自的承包地全部或部分进行交换的行为。 互换从形式上看只是地与地的交换 ,但是从法律上讲 ,其实质是土地承包经营权的交易。 互换双方可以约定对不等值部分进行适当实物或资金补偿。互换行为也必须在集体经济组织内部的个人之间发生 , 同时互换时也必须要登记在案。法律对于权利人互换土地 ,但不让渡土地承包经营权的债权行为也应当准许。 3. 出租根据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 可以将“土地承包经营权出租” 定义为: 土地承包人作为出租人将土地经营权随同附属设施租赁给承租人使用 ,由承租人向出
13、租人支付租金的行为。 出租乃土地承包经营权人经营土地的行为 ,法律上应当允许 ,而且这一行为不必以“经发包人同意” 为构成要件。 出租的性质是债权而非物权行为。 因而不改变土地承包关系。 在土地流转实践中 , 有些土地承包经营人将土地“转包” 出去并收取所谓的“转包费” ,实质上这是一种出租行为。 所谓的“ 转包” 并不是转让承包权 , 只是转让承包经营权即使用权 , 因此 , 这是名为转包实为出租的行为。 4 入股入股通常是指土地承包经营权人为了促进土地的集约经营或规模经营 ,将其承包地的使用权折价与他人股份合作或入伙经营。 如果这种股份合作或合伙不改变承包合同所确认的土地用途 ,则无需经发
14、包人同意; 如果改变其土地用途则应由发包人同意土地承包经营权入股不改变权利人与发包人的关系。 入股牵涉到承包地使用权折价问题 ,这应该由政府组织专门的土地资产评估机构去认定 ,这样可以做到规范统一。 在实践中还存在大量其他形式的土地流转方式 (如反租倒包等) ,应当继续探索行之有效的土地流转形式 ,以满足不同的需要并在法规上加以确认和保障。 （一） 农用地使用权流转现状和特点加快建立健全土地使用权流转机制， 促进农村各种生产要素的合理流动和优化组合， 是发展农村生产力的有效途径， 也是实现农民增收的一个重要突破口。 随着农村经济的发展， 有些农民在小城镇或城市务工， 获得稳定的收入， 他们的土
15、地大部分通过流转给种植能手来种， 使流转呈现出一些新的特点。 过去流转形式是无偿的， 现在则无偿、 有偿两者兼有。 1 、 过去由于流转的土地主要是粮田， 种粮大户经营效益较差， 所以流转的土地使用权价值不高， 有的地方有些年份还出现了“无偿” 和“ 倒贴 ” 流转现象。 不少地方为了鼓励种粮大户多经营土地， 不得不采取政府村集体间扶持和补贴， 比如通过兴修水利设施等基础设施投资等。 大多数种粮大户的经营效益也主要来自于政府的各种间接优惠政策。 随着效益农业的快速发展和政策上耕地经营范围的放开， 土地使用权的价值倍增， 一般每亩每年的转让价格在 1 50 1 000 元不等。 农民的农业负担又
16、减轻了， 除了交了农业税费外， 农民可获得一笔收入，且种得越多， 收入越多。具体来说， 在经济发达地区， 由于第二、 三产业发展迅速， 农民可以通过自己的劳动力获得比从事农业生产高得多的收入。 为了使得自己的土地有个照应，他们通过“无偿” 或“倒贴” 的方式把土地给经营能手去种植。 这样一来， 对承包土地的农民来说， 既可以放心从事第二、 三产业， 又可以在需要土地种植时方便的收回； 对受委托的种植大户或经营能手来说， 通过规模经营可以产生规模效应， 获得更多的收入； 在经济不发达或欠发达地区， 土地是农民的命根子，他们只有通过经营土地来获得生活保障， 同时获取少量的经济收入。 所以在这些地方
17、， 你要我的土地种， 可以， 不过你得一亩田给我多少斤粮食或多少钱。 否则，我可以给别的农户来经营， 并且在这些地方， 根本不存在找不到理想中的种植能手。 2、 流转主体由单一向多样化转变过去土地使用权流转主要面向种粮大户， 他们原来主要是从事农业生产，未转移到二、 三产业的农民。 近年来， 围绕农业结构调整和发展效益农业， 各地政府都出台了一系列政策鼓励工商企业、 科技人员等投资发展效益农业， 促进了土地资源向工商企业、 农技人员和种植能手流转和集中。 从土地流入主体来看，主要有种植大户、 龙头企业、 工商企业、 科技企业等， 但还是以种粮大户为主； 从土地流出主体来看主要有农户、 机动田转
18、包的村社、 股份公司等， 农户占大多数；流转之间通过流转合同建立流转关系。 3、 流转的范围扩大过去的土地流转主要局限在耕地上， 现在的流转则包括耕地、 山地、水域等全方位的农用地使用权流转。 （二） 农用地使用权流转中存在的问题 1 、 不规范，隐患多农户流转的大部分为口头协议， 农户委托集体经济组织缺少农户委托书，即使签合同也很不规范。 有的只是农户间的合同， 未经土地所有者村集体的同意，有的擅自改变土地农业用途， 有的权利义务不明确， 这都是产生土地承包纠纷的缘由。 还有一些地方在土地大面积流转中， 简单依据多数人意见进行流转， 轻视 年承包期的政策约束， 剥夺少数人的承包权， 损害农民
19、的利益， 易造成不稳定的因素。 2、 市场化程度低， 缺少中介服务机构目前， 土地流转还没有形成完善的市场体系， 缺乏一个从上而下网络状的中介服务机构， 致使土地供求双方的信息受阻， 信息辐射面小。 土地流转信息反馈传播渠道的不畅， 在很大程度上延缓了土地流转的进程。 流出方和流入方之间发生土地流转具有很大的偶然性， 缺少进行市场双向选择的条件。 3、 思想传统， 加上缺乏利益激励， 土地宁肯撂荒也不愿流转。 土地在一定程度作为现金的替代品， 为农民提供了一种特殊的社会保障。 形成了根深蒂固的“ 恋土” 和“守田为安” 的传统观念。 即使撂荒， 心里还是认为生活有保障。 另一方面， 农业比较利
20、益低下、 种田负担过重甚至越种越穷的现实状况， 使一些无地，少地的农民也不愿转入土地。 造成想种的没多大效益， 不想种的又不肯放开土地。 1 、 立农民生活保障体系农民不愿放弃土地致使农用地难以流转起来的首要原因是没有土地就没有生活保障， 因此， 必须加快建立农民生活保障体系。 就目前农村现状来看， 第一步就要保证农民最低生活标准和养老保险， 只有这两个制度能够建立起来， 农民才会消除没有土地的后顾之忧， 这不但有利于土地流转和实现土地规模经营，还有利于农民完全进入市场经济。 2、 农村第二、 三产业发展农村劳动力从土地上转移了， 理论上他们乐意把土地转给别人去经营， 即解决了转包合同到期后他
21、们想种可种的愿望， 同时又得到一定的转让（出租）费。 因此可以： 第一、 提高农村劳动力素质， 加大农民的就业培训技术培训、 拓宽就业渠道； 第二、 大力发展乡镇工业，发展私营经济， 充分发挥乡镇工业园区吸引农村剩余劳动力的重要作用， 以产业的集聚带动人口的集聚。 3、 多形式、 多渠道的流转随着农村土地交易行为的不断增多， 广大农户自发进行了转包、 租赁互换、入租、 转让等多种流转形式， 流转渠道有本组或本村集体组织内部的就地流转，也有跨组、 村、 乡甚至跨县省的异地流转， 这些形式和渠道增加了农用地流转的灵活性， 应该支持。 但从目前来看， 以转包、 托管、 和互换形式居多， 流转范围也主
22、要以本地集体经济组织内部为主。 由于我国广大农村地区存在的客观差异， 各地在实施农用地流转时应针对当地实际情况来采取切实可行的流转形式和渠道范围， 不能搞一个模式。 在经济发展较快的农村地区逐步推行农用地反租倒包、有偿转让或入股等多种形式， 在流转渠道和范围上放开限制， 允许农用地的跨区域流转， 进一步放开农用地的市场。 反之， 在经济较落后的地区可以采用转包、入股分红、 互换、 托管先在本乡或县域内流转让， 让农户从心理上有安全感。 4、 农用地流转有形市场和中介服务机构培育农用地流转的有形市场， 凡愿意转出的农用地， 就可以进入农用地有形市场挂牌， 凡愿意转入农用地的单位和个人， 也可在农
23、用地有形市场挂牌，实现农用地在市场内自由流转， 但前提是要调整农用地产权制度真正保证农民有独立的农地经营权。乡、 村集体经济组织最了解农民对土地的需求状况， 依托他们来培育农用地流转中介机构， 可使农用地使用权流转从小范围转向大范围，从临时性、 季节性转向整体性， 常年性， 有利于把农用地推向市场， 有利于土地规范有序流转， 有利于促进农业结构的调整。5、 政府在农用地流转中的服务和监督职能当前有些农民对农用地有强烈的流转欲望， 但很被动， 不知道如何找到合适的转入人。 针对这种情况， 政府在农用地流转中要发挥组织、 协调、 服务和监督的职能。 具体做好： 第一、 加强农村土地的统一规划， 合
24、理布局， 明确主要农用地未来利用趋势； 第二、 引导、 培养和引进种养能手、 个体工商户、 科技人员投资开发农业。 第三、 做好服务和宣传工作。 针对因供需双方未能及时沟通信息而使流转受阻， 政府应尽早建立农用地流转交易信息网络， 通过各种渠道调查、 收集农用地流转的供给和需求、 市场价格等市场资料， 并加以统计、 分析和预测，公开对外进行发布， 使广大农户能及时准确获得可靠信息， 为供需双方达成流转协议创造条件。 第四、 跟踪农用地再流转现象。 农民有时根据需要会发生将转进的农用地进行再次流转出的现象， 形成农村土地交易的三级、 甚至四级市场。 政府可以正确引导， 同时在产权设置、 流转程序、 方式及流转的检查和监督等方面进行合理的规范和管理， 还可以对要求再流转的农用地加以备案。
