1、地方法治化的实践与创新内容提要：地方法治化是我国法治国家建设的有效路径。目前全国许多地方都开展了地方法治化的成功实践。本文着重以杭州市余杭区的法治建设为案例标本，分析地方法治化的背景、实践内容及其基本经验，试图为其他地方的法治化努力提供经验层面的借鉴。关键词：地方法治化、法治余杭。我国是一个超大规模的社会主义国家，各个地区的经济社会发展水平、历史文化传统、人口基本素质都有明显差异；而且，我国还缺乏法治的制度传统和文化传统，对于法治，我们无论是在理念、制度层面，还是运行机制、行为方式层面都是陌生的。在这样一个国度，社会主义法治国家到底如何建设，确实是一个重大的理论与实践问题。基于现有的经验，我们
2、认为，地方法治化是建设社会主义法治国家的有效途径。所谓地方法治化是指区域性共同体在国家法治的基本框架内，根据本地区经济社会发展的实际情况就依法限制公共权力、保护公民自由与权利、调节各领域社会关系所作出的建设性努力及其相应的具体制度安排。它是国家法治原则和基本法治制度在地方上的具体化，同时也是法治制度在最前沿层面的实践创新。目前，全国许多地方都在纷纷开展地方法治化的创新实践。杭州市的余杭区也在地方法治化方面作出了积极有益的探索与尝试，它将为我国其他地区的法治建设提供有价值的经验借鉴。一、 “法治余杭”的提出背景自从党的十五大把“依法治国”作为基本方略确定下来以后，依法治国，建设社会主义法治国家就
3、成了全党和全国人民的政治共识。2006 年 4 月，浙江省委十一届十次全体(扩大)会议审议通过了中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定 。该决定从提高依法执政水平，巩固党的执政地位；推进社会主义民主的制度化、规范化、程序化，保障人民当家作主；加强地方立法，完善地方性法律法规体系；全面实行依法行政，推进法治政府建设；坚持司法公正，维护社会公平正义；深入开展普法教育，着力提高全民法律意识和法律素质；建立健全监督体系，规范公共权力运作；加强推进科学发展的法制建设，促进经济社会全面协调可持续发展；加强社会建设和管理的法制建设，促进社会和谐稳定 10 个方面的工作入手，全面启动“法治浙江”建设；这是浙江
4、省委在全省经济社会发展关键时期，就制度环境建设和政治发展作出的一项重大战略决策，对于我省“ 干在实处、走在前列 ”，对于扎实推进我省经济社会发展转入科学发展的轨道，具有十分重大的意义。5 月 19 日，杭州市委市政府召开了建设“法治杭州”工作会议，对法治杭州的建设作了战略部署，为如何建设“法治杭州”指明了方向。杭州市余杭区积极响应中央与省委号召，也及时提出“法治余杭”设想，并创造性地设计了法治余杭的内容结构和量化评估体系。其中以法治量化评估为主线的“法治系统工程”，成为地方区域法治建设的一项突出成就。通过法治评估活动，一方面有效地带动了整个区域政府和社会组织的法治转型，另一方面真正改善了公职人
5、员的法治服务意识和能力，不断满足了人民日益增长的法治监督和社会公正的需求。二、法治余杭的决策部署与实践内容纵观“法治余杭”的建设工程，可以发现， “法治余杭”建设是沿着“规划编制年、氛围营造年” 、 “夯实基础年、有序推进年”的工作思路进行的。通过加强领导、统一认识，突出重点、建立量化考核评估体系，深化基层民主法制建设等工作举措，落实各项法治建设措施。1、决策部署。 “法治余杭”建设工程的正式启动始于2006年。这一年的2月23日，余杭区委出台中共杭州市余杭区委关于建设“法治余杭”的意见 ；同年3月4日，余杭区人大审议通过关于推进“法治余杭”建设的决议 。此后，余杭区委建立由区委区政府主要领导
6、为组长、区四套班子分管领导为副组长、各有关部门主要负责人为成员的法治余杭建设领导小组。领导小组下设办公室，负责法治余杭建设日常工作。建立依法行政组（法制办） 、公正司法协调组（政法委） 、规范性文件审查组（法制办、人大法工委） 、基层民主法治建设协调组（民政局、司法局） 、法制宣传教育组（司法局） 、信用余杭建设组（工商分局、公安分局） 、执法过错责任追究组（纪委、监察局） 、新闻宣传指导组（宣传部）等八个工作组，具体负责相关领域的法治建设措施的贯彻落实工作。2、法治余杭的实践内容余杭区委区政府在充分调查研究的基础上，根据社会、企业和公众的要求，把“法治余杭”的内容体系设计为九个方面。第一，
7、“党委依法执政” 。这是余杭法治的政治基础。地方党委是地方法治化的核心领导力量，也是推动地方法治化的动力引擎。建设社会主义法治国家，首先要求负责领导这个国家的政党力量必须依法执政。因此，依法执政是法治国家对政党活动的基本要求。政党活动方式法治化，也是现代民主政治的基本特征，也是现代政治文明的重要内容。结合余杭实际，它要求基层党委必须改进党的执政方式，提高党的执政能力，从而进一步确立党执政的合法性，巩固党的执政基础。第二， “政府依法行政” 。政府是一国公共权力系统中最积极的行政力量，法治也首先是针对政府而设置的防范性制度体系。法治要求政府的权力必须源于法律的授权，法无作为政府即不得作；基于法律
8、授权的政府权力也必须遵循法定程序，程序违法，行为同样无效；法治也要求政府权力必须符合法的意图和精神。只有政府依法行政，才足以表明国家的法治状态。因此，政府依法行政是现代法治的核心构件。一个国家能不能走向法治，固然要看公民能不能守法，但更重要的是政府首先守法。第三， “司法公平正义” 。公平正义是司法的核心价值，也是司法之所以为人们所仰赖的原因。司法不公，将最终摧毁人们对国家的认同。因此，司法公正也是法治国家、政治文明的核心表征。目前，我国人民群众对司法公平正义的诉求十分强烈，存在的问题也相对比较严重。把“司法公平正义”作为地方法治化的重要内容完全是出于现实考虑的必然结果。第四， “权利依法保障
9、” 。法治是一种限制权力、保护权利的制度体系。公民的权利是法的底质，也是法所致力保护的客体内容，是现代法律秩序的基石。权利作为现代法律的核心概念，其内容涵盖了个人在生命、财产、人身自由、享受医疗保健、接受教育文化和保持信仰、就业、迁徙、保护个人隐私、参与诉讼、表达意愿等方方面面的利益要求，构成了法律人格的基本内容。地方法治化就必须注重对公民消极性权利和积极性权利的法律保护。舍此，法治也是失去了其正当性价值。第五， “市场规范有序” 。秩序是人类的本性要求；市场秩序是人们实现其自设理想、目标和利益的必要条件，也是社会资源合理化效率化配置的必要条件。然而，市场秩序的形成和保持，离不开政府在一定程度
10、上的监管。一个法治社会，也必然是经济生活处于法治状态的社会。因此， “市场规范有序”也应该是民众和政府的共同追求。作为一支有组织的权威性力量，政府要强化对市场的有效监管，整顿和规范市场经济秩序，完善市场机制，加强社会诚信建设，保障社会公共秩序的安全，为经济稳定良性发展创造良好的环境。第六， “监督体系健全” 。法律监督是保证法的实现的贯穿性机制，是法的统一、权威和尊严的保障性机制。法治建设要求加强对公权力的监督，强化党委的组织监督职能、人大的法律监督职能、政府的行政监督职能，发挥社会和民主监督职能，提高监督的效能。第七， “民主政治完善” 。民主政治是法治的基础，它为法治的运行提供了支撑性作用
11、。没有民主政治的基础，或者没有民主政治的价值规定，法治也很容易异化为别样的东西。因此，地方法治化也应包括“民主政治完善”的内容。具体内容可包括：坚持民主与法治的有机统一和良性互动，推进社会主义民主的制度化、规范化，不断健全民主制度，丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；强化对公共权力的制约，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的公共权力运行机制；改进执政方式，各级党组织必须在宪法和法律范围内开展活动，坚持科学执政、民主执政、依法执政，强化立党为公、执政为民意识，强化以人为本和社会主义法治理念，确保执政的合法性；完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
12、，继续推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化。第八， “全民素质提升” 。法治的深层社会基础是国民的素质，是国民公民人格的形成。国民的素质，国民的公民人格使他们能够相对于政府保持独立，使他们敢于对政府提出自己的权利要求，并对政府保持适度的政治压力；国民的素质和公民人格也能够使他们对自己参与制定的法律表现出理性的节制的态度，愿意接受法律的约束。因此，地方法治化必须重视“全民素质提升” ，尤其是重视政治和法律方面素质的提升，培养起现代公民人格和高度的政治效能感。第九， “社会平安和谐” 。社会平安和谐是法治所要达到的重要目标。和谐安定的社会秩序表现为较少的群体性暴力行为、群众有较
13、强的安全感、社会矛盾冲突可以通过法律途径得到解决或缓和、人们对未来的生活可以做出大致预测并相对乐观等方面。这些特征中既有法治社会的客观表现，也有人们对法治效果的直接感受，可以用来直观地评估一个地区的法治水平。这要求政府继续深入打击违法犯罪，强化治安防控体系建设，完善矛盾纠纷调处机制，加强社会治安综合治理，健全重大突发事件应急机制，努力创建平安余杭，维护社会的和谐稳定。三、 “法治余杭”的量化评估在法治余杭建设中，最引人瞩目的是法治建设的量化评估。年月，余杭区委法治领导小组与浙江大学光华法学院确定了开展关于法治余杭评估体系这一课题的研究，成立法治余杭评估体系课题组。区委、区政府拨专款研究法治评估
14、体系，同时向全区个部门、个乡镇街道收集了多条有关法治建设的指标数据、考核条目，课题组成员对课题投入了巨大的热情和精力，课题组还与正在从事类似课题研究和实践的其他地区进行积极的交流，先后与香港廉政公署、香港律政司、香港大学法学院、香港中文大学中国研究服务中心、香港社会服务联会进行了交流，并就有关法治指数的设计形成共识。年月，余杭区委举行了“法治余杭量化评估体系论证会” ，来自全国和省内法学界的专家对评估体系进行了认真细致的论证，一致认为法治余杭量化评估体系为各地的法治建设提供了参考依据，标志着余杭区的法治建设进入了“质”的提升期。年余杭区正式运用“法治指数” 量化评估法治建设状况。它们将“法治余
15、杭”的九大方面分别具体化为众多的可量化评价的指标。比如在“司法公平正义”方面，列了十个指标：诉讼案件的二审改判率、法院案件执行率、执行标的额到位率、抗诉案件率、法官检察官拥有高等法学教育背景的比率、司法人员徇私枉法滥用职权违纪违法案件数、年度司法赔偿案件数、涉法涉诉进京上访案件数、涉法涉诉引发重大群体体事件数、人民群众对司法工作的满意度。这样，在九大方面就共有50多个分指标。然而，运用这些具体指标分别对区委区政府、区级各职能部门、乡镇街道和农村社区的相应法治建设状态进行问卷调查，获取最原始的相关数据。在此基础上，组织专家进行评审。在评审过程中，评审专家分为两个评审组。一是内部评审组。该组人员都
16、是在不同范围内直接参与法治运作的人员，对于法治理念、司法行政实务和法治余杭的现状有深入的了解，其评审的准确性较高；内部评审组包括随机抽取的法官、检察官、政府高层工作人员、人大代表、律师等，总数20人。二是外部评审组，该组人员包括评估机构挑选的种类与法治相关的非政府组织、学术机构、新闻媒体的人员以及参与过司法诉讼的当事人代表。以外部评审组的评分作为余杭法治指数的参考数据，并与内部评审组的结论作比较，以补充调整其结论的偏差。在内外部评审组作出初步评估之后，再由评估主体邀请九位国内外较高知名度和权威的法学家组成“法治指数评审专家委员会”对初评结论进行复核评估，分别就“党委依法执政”等九个方面根据前期
17、数据材料独立给出评估分数。最后，再把群众组、内部专家组、外部专家组和法治指数评审专家委员会的评分分别作加权处理，加总计算出余杭2008年的总体法治指数为71.6。四、“法治余杭”建设的基本经验1、党委政府的高度重视我国是一个党委政府主导发展的国家。党委政府的现代意识、民主法治理念政绩追求、执政与治理能力，在很大程度上影响、左右乃至决定了一个地区的发展。这就是中国目前的政治现实。因此，任何工作的开展都离不开党委政府的重视。可以说，没有党委政府的倡议和推动，没有一项工作能够开展得起来。“法治余杭”的启动是与余杭区委区政府的理性自觉和积极推动是分不开的。它们首先看到了法治建设是大势所趋、人心所向，是
18、现代国家建设和政治文明发展的重要内容，也看到了中央和省委在推进社会主义法治国家建设的决心，更看到了社会与民众对法治的强烈期盼与诉求，因而以积极主动的心态推进地方法治化，力求在法治建设上走在前列，创造出法治建设的地方性经验。2、国家与社会的合作互动法治是关涉国家与社会的制度安排，因此，法治建设既需要国家的行动，也需要社会的行动。在国家层面，就是公权力要抛弃传统的人治意识，摈弃久已习惯的人治行为模式，自觉接受法治的文明政治理念和依法办事的行为模式，自觉接受法律、法定程序的约束；弃除权力行为的意图伦理，转而奉行权力行为的责任伦理。一事当前，首先应该考虑的是行为的合法性，是行为的法律授权、法律依据和法
19、定程序，严格按照法律规定和法定程序办事。在社会层面，则要求民众不但自觉守法，还应监督政府守法。历史的经验表明，政府常常倾向于不按规则办事，政府守法经常是被动性的行为选择。另外，在政府守法和民众守法之间也可能出现良性互动。政府守法有助于民众形成对法律的信仰；而民众对法律的信仰和遵守又会转化为对政府守法的政治压力，驱迫政府更自觉更严格地依法办事。从调查情况看，余杭区在法治建设过程中已初步出现国家与社会的合作互动。比如民主法治村（社区）的创建和评选、基层民主政治的推进、法治文化的宣传、市民对政府法治、行政执法和司法的评价等等。尽管这种合作互动还只是刚刚开始，互动的渠道、机制和平台也还有待于进一步开发
20、，但它毕竟已经出现，并将推动着地方性法治建设走向更高层次。、体制机制的成功保障法治其实就是规则之治，法治的运行离不开体制机制的保障。没有科学合理的体制机制，作为规则的法律法规只是一堆死的规定，无法起到规范行为、调节关系的作用。比如党委依法执政，除了执政所依之法外，还得有一系列的体现或者保障依法执政的体制与机制，如党委用人和重大事项决策机制，党员尤其是党员领导干部违法违纪行为查纠机制。因此，法治建设的落脚点是各种体现法治精神的体制机制建设。在这方面，余杭也是有一些可资借鉴的经验。比如政府信息的公开透明就是政府法治化的重要机制。余杭积极推进电子政务，实现电子政务信息化。年余杭先实现党政专网通村通社
21、区，启用全区视频会议系统。电子政务既有利于保障政府在市场经济运行中的指导作用，又有利于行政相对人的权益保护，有利于市场经济的健康发展。其次，余杭区还实行了“政府法制工作联席会议制度”。联席会议由法制办牵头，区政府所有执法部门分管领导参加。这种机制为区政府顺利推进法制的各项工作提供了稳定的制度平台，对加强县级政府法制工作具有很好的借鉴价值。另外，余杭区通过建立系统的联动执行机制，实现以司法系统为中心，其他政府部门配合的体制，对解决法院“执行难” 的问题具有很大的借鉴价值。、普法教育的基础支撑。法治是一种上层建筑领域的政治建构，只有当它扎根于社会，被社会所接受并从社会当中获得支持力时，才能存续下去
22、。余杭法治建设的又一条经验就是把“法治余杭”建设置于扎实的普法教育基础上。区委区政府始终把普法作为重中之重的工作。为加强对依法治区普法教育工作的领导，建立了以区委书记为组长，区长和其他位区领导为副组长，个单位组成的依法治区普法教育领导小组。每年的区委全委会都对普法依法治理工作提出要求，明确工作目标，并制定了领导干部学法制度和资格认证制度。党委中心组成员坚持以宪法为核心、基本法为重点带头开展学法。主要领导亲自研究依法治区普法教育工作并抓点做样部署工作。目前，余杭区的依法治区普法教育工作呈现出思路清晰、条块分明、重点突出、整体推进的特色和良好态势，形成了领导重视、保障有力、部门配合、整体推进、载体
23、新颖、资源丰富、机制完善、措施有力的格局。“余杭法治网”、法制副校长“五三三工程”、“干部学法过三关”、“杨毕馆法制教育基地”、“青少年法制教育基地”、“干部法制教育基地”、“法在身边”系列产品、“法制教育系列读本”、“法律知识系列竞赛”、法律“六进两延伸”等亮点在全区营造了浓厚的法治氛围，有效地推进了全民普法工作的开展。、指数评估的外部推动。地方法治化才刚刚启动不久，许多工作也只是初步展开。按理说，还远没有到需要进行法治指数评估的时候。正因如此，法治指数评估自始就受到一些人的质疑，认为这只是在作秀。但是转换一个角度看，法治指数评估也似乎不无道理。因为我们要进行法治建设，就需要了解当下的法治现状：现有的法治化程度到底如何，哪些方面存在的问题较多，人民群众的法治诉求是什么，与发达国家和地区的法治差距有多大，各个层级和各个部门在法治建设上的进展是否平衡、制度安排是否协调等等，所有这些都需要我们认真了解，做到心中有数；另外，通过法治指数评估，在各部门各层级之间客观上引入了比较机制。这种横向的竞争比较也会为各部门的法治建设提供推动力。因此，我们不要太在意一个具体时点上的法治指数量，无论其是高还是低，而是注重通过法治指数的评估去发现地方性法治建设中还存在的问题，去从法治指数评估中汲取进一步推动地方法治化的强劲心力。或许这才是法治指数评估的真正意义所在。
