1、长沙市关于鼓励大学生自主创业的政策评估报告公共政策学行管第四小组一、评估的背景针对当前社会反映的大学生就业难的问题，长沙市政府为了扩大就业容量、缓解就业压力，同时积极响应党和政府关于推动科学发展、构建和谐社会的的号召，出台一项专门政策用以解决大学生就业难的问题已迫在眉睫。按照“市场调节、自主创业、政府引导、配套服务”的基本原则，激发广大大学生自主创业的内在动力，加快推动创业式发展，建设创业型社会，长沙市特制定长沙市关于鼓励和扶持大学生自主创业的政策意见公共政策。长沙市关于鼓励和扶持大学生自主创业的政策意见是由长沙市政府于 2009 年制定并组织实施的专门针对大学生这一特殊群体更好的进行创业或就
2、业的社会公共政策。这一政策的组织、实施、管理机构具体由长沙市推进创业富民工作领导小组办公室负责。大学生创业政策计划包括建设大学生创业基地、解决大学生创业场所、加大创业资助力度、落实税费优惠政策、开展创业培训辅导、完善创业服务和保障 6 个方面。这 6 个方面基本上是一条龙服务，从资金，土地到税费政策到培训，服务，就等大学生这一宝贵的人才资源大显身手了。二、评估的内容、范围、手段公共政策学第四学习小组组成了“长沙市大学生创业优惠政策评估”课题小组，并广泛征求了来自不同院系学生干部及同学的建议，采用符合规范的评估理论，概念和技术路线，设计了本次评估活动的具体方案。评估类型分为了事后评估、外部评估、
3、正式评估。1、评估的对象界定（1）评估对象的内容界定：1.创业资金的发放（包括各项创业扶持奖励资金） ；2，创业场所的建设及提供（大学生创业基地、创业公寓或宿舍、基地以外租赁场所的补贴） ；3创业服务的提供（创业注册登记绿色通道、创业培训、创业严重受挫可享失业保险待遇）（2）评估对象的时间界定：从 2010 年 1 月至 2011 年 6 月实施的大学生创业优惠项目（3）评估对象的地域界定：该政策在省财经类高校湖南商学院的实施效果2、评估的基本内容本次评估活动的基本内容拟集中对大学生创业优惠政策的社会效益的评估，包括政策实施的实施效果和社会影响两个主要方面。其中，实施效果又包括产出（政策实施的
4、覆盖面和基本情况） 、结果（该政策对大学生创业的直接作用）和影响（对涉及对象、政策覆盖学校及至整个社会的长远和间接的影响）等三个方面。社会影响主要指大学生创业优惠政策对政策利益相关者和普通社会公众产生的积极的消极的影响。3、评估的方法此次评估采用定量研究和定性研究相结合的实证评估方法。具体采用以下 4 种评估方法：（1）问卷调查法 （2）访谈法 （3）文献、学校统计资料研究 （4）个案分析三、评估的标准1、政策效果： 政策实现的结果是否有价值？是否切实能改善大学生就业难的问题?2、政策效率： 为得到这个有价值的结果付出了多大代价？基于长沙市、区两级对大学生自主创业的扶持基金每年共计 4000
5、万元，再加上各种奖励和补贴，大约计 5000 万元。因此，根据单位成本所能产出的最大价值或最小成本这一原则来制定评价标准：即每年由大学生创业所带动的产值应在 5175 万元左右。3、政策充足性： 这个有价值的结果的完成在多大程度上解决了目标问题？此项政策的目标在于扩大就业容量、缓解就业压力，激发大学生自主创业的内在动力。因此，此项政策的出台能否实现 5%的大学生自主创业率和解决近 10%的应届大学生的就业问题是一个重要的评价标准。4、政策公平性： 成本和效益在不同集团之间是否等量分配？此项政策的目标群体是自主创业的大学生，因此，能否让所有自主创业的大学生都享受到此政策也是评价标准之一。5、政策
6、回应性： 政策运行结果是否符合特定集团的需要、偏好或价值观念？即此项政策能否适应大学生的需要，解决大学生自主创业的问题。此外还应与民意保持一致6、政策适宜性： 所需结果（目标）是否真正有价值或者值得去做？四、评估的目的、要求、意义1.政策评估的目的（1 ）发现长沙市大学生创业优惠政策在现实开展过程中所面临的障碍. （2）通过评估明确这一创业优惠政策的可行性程度，得出是继续执行政策还是停止执行这一政策的判断； （3）依据我们小组的评估结果，看是否有必要改善这一政策执行程序和技术， 做到程序简约化但又同时符合和满足大学生创业的要求，使这一创业优惠政策真正地达到优惠大学生的政策效果2.政策评估的要求
7、(1).要通过对长沙大学生创业优惠政策实施的效果进行分析,并找出偏差出现的原因,总结经验,吸取教训,从而为以后的政策制订与实施所借鉴 (2). 在政策评估过程中，要将定性分析和定量分析有机结合起来，充分灵活运用定性分析的可行性分析、价值分析、政治因素分析等方法。 (3).要保证政策评估内容的完整性和全面性，从评估规范、评估测度、评估分析和评估建议四方面入手。其中最重要的内容就是确立评估规范和标准，在对政策分析时,确立合理的客观的标准,避免分析人员的价值观的影响至关重要。此外，评估建议对策要合情、合理、合法，具有有针对性和可行性。(4).要挑选合适的评估人才，建立相应的评估组织，选择恰当的评估方
8、法和技术以及拓宽评估的信息渠道，确保评估结论的客观和公正，另外，还要投入必要的评估经费。 (5).坚持包括效率标准、效能标准和效益标准的事实标准，和包括社会进步标准、社会健康标准和社会公正标准的价值标准。3.政策评估的意义(1)有利于检验创业优惠政策实现的效果(2)有助于为未来此类政策发展趋势提供必要的参考(3)有利于促进政策的科学化进程(4)有助于发现缓解就业压力,解决社会矛盾的有效办法五、评估的时间、工作进度政策评估的时间安排10.10-10.20 确定政策评估的对象以及政策评估的方案10.21-10.31 对评估的对象进行初步的了解和分析11.1-11.10 对政策评估的具体实施进行分工
9、安排11.11-11.30 对被评估政策进行实地调查及去相关部门了解情况12.1-12.15 对调查所得数据进行分析总结，确定评估报告六、评估的结果政策实行的效果与效率1、效果在这里，我们运用公共政策学相关知识，对政策实行的效果做如下定义：即政策实现的结果是否有价值？。因此，从这个角度来说，长发20096 号文件关于鼓励和扶持大学生自主创业的政策意见这项政策显然是有效果的，即它所要求实现的结果是有价值的，因为它所要求实现的结果是鼓励大学生创业，激发大学生自主创业的内在动力，为大学生创业提供诸多便利与优惠，并在一定程度上解决一部分应届大学生的就业问题，加快推动创业式发展，建设创业型社会，同时也为
10、“人才强市”战略打下人才基石。2、效率首先要说明的是：公共政策评估理论中的“效率”是指：为得到这个有价值的结果付出了多大代价？它是根据单位成本所能产出的最大价值或得到一定有价值的效果所能用的最小成本这一原则来制定的。它是一个量化下所得到的结果。由于相关资料数据查阅与调查的困难性与复杂性，我们很难衡量或计算得出由长沙应届大学生创业所带动的 GDP 的具体数值。有关于这方面的财政支出情况公开并没有详细到具体的数值,每年共计 4 千万的专项资金支出大约只有上百万进行了公示.因此我们把这个“效率”转换成如下几个方面进行考量：（1）、长沙大学生是否对这项政策了解；（2）、长沙各大高校是否贯彻实行并做好相
11、关宣传与促进工作；根据我们的调查与统计，其结果如图：您 了 解 长 沙 市 扶 持 大 学 生 自 主 创 业 这 项 政 策 吗 ？29%30%23%18%了 解清 楚听 说 过 但 不 了 解没 听 过图 1您 知 道 学 校 有 举 行 关 于 大 学 生 自 主 创 业 的 培 训 吗 ？35%20%45% 知 道知 道 而 且 参 加 过不 知 道图 2您 觉 得 我 校 在 贯 彻 执 行 长 沙 市 扶 持 大 学 生 自 主 创 业 政 策 的 力 度 如 何 ？16%50%34%0%10%20%30%40%50%60%很 大 一 般 远 远 不 够从图中我们不难得知：从我们的
12、调查结果来看，大学生对这项政策的认知度并不是很高，有相当一部分学生甚至不知道有这项政策。并且学校在贯彻实行政策方面亦做的远远不够。也就是说政府下了这么大力度，而大学生却并没有因此得到像政府所期望的那样多的优惠。因此，从这个方面来说，此项政策的实行是无效率的或者说是缺乏效率的。政策效果的充足性1.扩大了长沙市的就业容量、缓解了就业压力，使大学生就业难的问题在一定程度上得以解决。据有关资料显示，2010 年，全市城镇新增就业人员 12.32 万人，其中大学生就业人数达 6.98 万，大学生创业人数近三千，可见“关于鼓励和扶持大学生自主创业”的政策较大地激发了大学生自主创业的内在动力，也有效缓解了就
13、业压力。 2.政策实施情况良好，较大程度地满足了政策需求。自政策实施以来，已有数百位大学生享受了政府的创业资金补贴，湖南商学院就有两位学生获得了首批创业基金资助。长沙市提供的创业场所也比较多，目前拥创业园区 30 个，创业孵化基地 36 个，其中包括朝阳服饰城、府后街大学生创业基地、QQ 电脑城、化龙池清吧创业街等一大批大学生自主创业基地。创业服务的提供主要是在创业培训方面比较完善，现阶段长沙有 16 个创业培训机构，各机构均定期举行创业培训，还有各种与大学生创业有关的活动也有利于调动大学生创业的热情，如 2010 年在长沙举办了大学生创业展览会以及中国大学生创业高峰论坛等活动。湖南商学院在开
14、展创业培训辅导方面也比较突出，学校成立了大学生创业协会，经常组织协会成员进行与创业相关的技能和素质培训；2010 年 4 月 21 日举办了湖南商学院大学生创业论坛第一期主题讲座，梦缘房地产、他乡人公寓酒店董事长陈志刚先生应邀做了主题为“创业在路上”的讲座；2010 年 5 月至 11 月湖南商学院举办了第八届大学生创业计划竞赛活动；2010 年 10 月 30-31 日北津学院为 07 级毕业生开设了大学生创业（GYB）培训班，帮助大学生提高了创业实践能力。3.需要被满足的人数较少，有创业意愿的大学生因“创业难”而无法创业的现象普遍存在。虽然长沙市已开通了“大学生创业就业服务绿色通道”，但有
15、不少大学生仍觉得注册手续繁琐，而且没有相当的“关系”，很难取得多个部门的认证。我们采访了多个创业大学生，他们都说认证难，并未享受到税收优惠。还有市场、资金、经验、人脉，这些资源对于大学生创业者来说也是匮乏的，而政府对于这些资源的支援只是杯水车薪。政策效果的公平性不可否认，“关于鼓励和扶持大学生自主创业”政策的实施效果中不乏公平性的体现，如政府资助的项目中城镇企业和农村项目基本相当、大学生创业基地分布较均匀等等，但政策效果中的“不公平”更值得引起政府的注意与反思，因为这已经成为大学生创业之路上的障碍。据我们所得资料显示，“关于鼓励和扶持大学生自主创业”政策的实施效果公平性欠佳的主要表现有以下三个
16、方面：虽然政策中给创业大学生提供了诸多优惠，但想创业的大学生真正要获得优惠并非易事。享受优惠需要经过多部门审批、取得多个部门的认证，而事实上最终获得补助的往往是有一定“关系”的人士，许多真正缺乏资源的大学生却无法享受到政策优惠，这显然有失公平。政策中明确提出“对零就业、下岗失业、低保户和残疾人家庭大学生自主创业的，给予重点鼓励和扶持”，大多数学生认为这项规定是公平的，理应如此。但政策的实施效果显示：截至 2011 年 6 月，对这四类大学生创业提供的政策优惠不到二十项，更多的政策优惠给予了应届毕业生或者是本已有工作的人，而且对于零就业、下岗失业、低保户和残疾人家庭大学生自主创业的，政府也鲜有提
17、供特殊优惠，并没有表现出“重点鼓励和扶持”，所以这些学生的创业难度要远远高于家里有背景的学生，这也显示了极大的不公。 从创业培训方面看，不同学校的创业培训服务情况各异，这也使得不同学校学生之间的创业能力、创业条件存在差别，尤其是重点大学的创业培训服务明显比一般院校更为完善，更多创业高峰论坛及其它与创业相关的活动是在湖南大学、长沙理工大学这类名校里举行，这或许也是重点大学有更多的创业项目受到资助的一个原因，所以我们认为各校创业培训服务的差异也是缺乏公平的表现。政策适宜性：为长沙有志于创业的大学生提供了很好的政策和条件，有利于他们把人生价值和社会价值结合起来。随着形势的发展和认识的提高，大学生创业
18、得到了长沙各级政府的高度重视和社会各界的大力支持，进一步使大学生创业有效实现了理论与现实产业的结合。以调研的 50 名湖南商学院大学生创业情况为例，许多大学生创办的企业大约有 60%实现了专业对口，有效激活了人才资源和科技资源，使许多新知识、新技术能够迅速把大学生的理论来知识转化为现实的产业。政策回应性：1.大学生：与这一政策息息相关的大学生群体有几种不同的声音，部分大学生表示会利用国家和学校提供的政策支持和扶持积极进行创业。另外一部分则表示自主创业参与者少，旁观者多。据湖南某高校于 2004 年对 5 所重点高校 1 400 名大学生做的一份调查显示，有 74.57%的学生表示有创业意向，可
19、是最终创业的却不足 1%，可以说是寥寥无几，大部分人都处于观望的状态，湖南商学院情况基本也是如此。此外，还表示自主创业多是从事一些技术含量不高的传统行业，成功率低。因为一旦学生毕业脱离学校后，要凭个人之力创办高科技企业，往往显得势单力薄，故而一些风险投资公司不愿意投资到学生创业的公司这样规模小、风险大的企业。2.学校：学校一方面积极支持和响应国家关于鼓励大学生自主创业的政策，鼓励在校学生进行自主创业，但另一方面，大部分学校仍是停留在就业教育的阶段，没有在创业课程设置与创业指导等方面做出进一步的努力，很少有学校对教师和学生进行创业教育，导致学生对国家在对学生创业方面的方针政策知之甚少，创业技能等
20、方面知识和能力欠缺，直接影响了大学生的创业热情。3.政府：政府虽然出台和落实了很多有利于大学生自主创业的优惠政策，但并没有营造良好的创业环境，完全符合长沙的创业政策，在政策的保障和实施上仍存在缺陷。如缺乏相关的行政指导、行政监督，在设立创业基金和发放创业贷款等程序上出现问题。4.社会：据调查与分析，社会在大学生自主创业的过程中没有形成有利于大学生创业的公众舆论环境，未提供一定的社会舆论导向，通过一些典型案例向社会广泛宣传，给予大学生舆论上的支持。另外，在创业者遇到挫折时，社会也没有以宽容的心态对待他们。七社会影响:通过查阅相关数据及资料可知，一部分准备自主创业的大学生，对政府出台的关于大学生创
21、业的优惠政策表示期待，至少国家已高度重视大学生就业难的问题，并且出台了相关政策来扶持大学生的自主创业，但是其中的一批人对这一政策了解并不多，或仅仅只是对其抱有希望，甚至还有一部分大学生还未听过一政策，这一方面，校方做得并不到位，对于应届毕业生的自主创业培训，学校做得更多的是形式，未深入落实，大部分学生反映校方在贯彻执行长沙市扶持大学生自主创业政策的力度一般或是远远不够，往往这样效果就更难达到。在社会上，普通社会公众对于这一政策更多的也只是处于观望态度，相信大学生创业潜力的同时，也在体会大学生创业政策带来的变化，至于变化大小，现在还难以判断。一些受益于大学生创业优惠政策的大学生，更多的是希望政府
22、能够继续加大对大学生就业的扶持力度，并能有所改进，近年来，应届毕业生一批多过一批，而就业容量不够，就业压力又太大，大学生创业优惠政策给他们带来的更多是资源的支持，但未从根本上彻底解决大学生就业容量及压力这两大重要问题。八政策缺陷1、配套政策不完善。长沙有大学生指出虽然他们受到政策的优惠待遇，但是他们在为公司开账号的时候却受到了五大行的阻力，有的开出几万以上押金和高额手续费的苛刻要求，刚创业的大学生本来资金流动很紧张，这对他们来说无疑又是一道坎，更有甚者，有的银行根本置之不理。银行作为营利性商业机构，追求低风险、高收益本无可厚非。仅就银行贷款评估而论，大学生初出茅庐、涉世未深，其开办企业的抵抗风
23、险能力根本无从考证，再加上注册资本偏低等因素，商业贷款大门难以向其敞开。即便工商部门高调出台了针对大学生创业的优惠政策，但在缺乏实质担保的情形下，商业银行从自身商业利益考虑，确实很难做出积极配合。所以政府在出台该政策的时候同时也要完善相关的配套政策，否则，大学生的创业活动也根本无法实施。2、该政策宣传没有到位，还不够普及。通过我们调差研究结论表明，有 22.5%的大学生有听说过但不了解，而没听过的则也达到了 17.5%，而对大学生自主创业的培训不知道的人数达到了 45%，更加不用说参加自主创业的培训了。一项政策的出台缺乏大量的宣传是取不到该政策的实际效果。3、创业带来的高收益决定了它的高风险，
24、该政策有说明创业失败可享受一定的保险待遇，但是经过我们调查得知对保险待遇的额度的不满程度达到了 50%以上。享受什么程度的保险待遇要根据我们国家的经济发展水平情况来估量计算，但是毕竟是一项高投入、高风险的活动，保险力度太低降低了大学生自主创业的积极性，导致创业氛围不够浓厚。九政策建议1.确保资金相对充足大学生创业，个人的资金是比较贫乏的，主要的资金来源就是银行的贷款、国家的补助、争取投资。任何一项有市场前景的发明创造，如果得不到资金保证，那么一切都是纸上谈兵，最终一事无成。所以在政策里面要保证创业者的资金来源。2.对创业者提供管理实践平台一个企业要能够正常运行不仅要有好的项目和资金保证。还必须
25、有一批高素质的企业管理者。这批管理者不仅仅只是在书本上学过企业管理和经营，更重要的是要在投身企业管理的实践中才能产生。所以可以给想创业的大学生提供一定的管理实践平台，在他们创业之前给他们一个实践的机会，让他们取得一定的经验。3.加大政策的宣传力度从调查的结果中可知，绝大部分的大学生是不了解这项政策的，要达到预期的效果，就必须加强政策的宣传的力度，在可享受该项政策的人群中进行大力的宣传，给想创业但是没有机会的大学生，提供一个可以一展身手的平台。4.给创业者一个良好的创业环境大学生创办企业作为一种新生事物，不可避免地存在这样或那样的不成熟，只要能从失败中获取经验教训就能获得成功。不能单纯以成败论英雄，有些今天失败了，但却意昧着明天的成功。有些失败的经验教训被别人吸收了又使他人获得了成功。在思想观念上我们希望成功，但也允许失败，不要一成功就是伴随着鲜花掌声；而一失败就要面对冷落、指责。这是一种极其不好的氛围，不利于大学生创业的发展，因此在实施政策的过程中也要给创业者提供一个良好的环境。5.学校要尽其能力提供帮助学校要为大学生剖业提供一切可能的帮助，例如：帮助办理工商执照和财务手续，协助办理专利查询、法律咨询、提供办公用房、减免税收。
