1、1当前拓展民事行政申诉案件案源的对策思考门源回族自治县人民检察院 杨萍摘要：民事行政申诉案件的受理，近几年来一直处于空白，民事行政抗诉案件成了制约当前民行检察工作发展的一个瓶颈。如何拓展民事行政申诉案件案源，对于这一问题，不仅要理性分析主客观原因，还要考虑到我国民事诉讼法的基本原则，还要与我国的司法实践相结合，与我国目前的基本国情相联系。关键词：民事行政申诉案件案源 对策思考 民事诉讼原则 据最新统计，三年来，门源县人民法院共受理行政案件 4 件，今年上半年法院的行政案件受理目前为零，而我院最近几年来对于民事行政申诉案件的受理一直处于空白，民事行政抗诉案件成了制约当前民行检察工作发展的一个瓶颈
2、。如何拓展民事行政申诉案件案源，是民行检察工作者应尽心思考，着力应对的问题。针对此问题，笔者进行了调查研究。一、民事行政申诉案源减少的原因当前，造成民事行政申诉案源匮乏，导致民行监督工作下滑的成因是多方面的，既有客观原因也有主观原因，是多种成因综合作用的结果。（一）来自法官和司法解释的影响：1、法官责任心的增强和业务素质的提高，使法院的民事行政裁判质量得到大幅提高，大大减少了申诉案件。检察机关深入开展民行案件的抗诉工作，加大力度查办法官职务犯罪，对各级2法院及其法官的触动很大，促使法院健全完善内部监督机制，制定相关的案件质量改革措施，推行错案追究制度；同时，随着司法改革的不断深入，法院在不断提
3、高门槛的同时，加大了对法官队伍的道德修养、业务素质的培养、培训力度，并将案件质量与绩效考核、个人职务升迁、奖金福利挂钩，这些都迫使法官为了少办、不办错案而认真钻研业务，不断地提高业务素质和办案质量。法官办案质量的提高，错案机率减小，直接导致民事行政申诉案源减少。而且，法院一旦发现有错案的苗头，能够迅速启动审判监督程序加以改正。由于法院自身纠错的快捷便利，使得老百姓更愿意向法院申请再审，不到万不得已，不再向检察院申诉，由此也使得民事行政检察案件的来源渠道愈来愈窄。2、法院和法官的裁判理念发生了根本变化。在建设和谐社会环境下，法院更加偏重调解结案，使调解结案的比例逐年攀升。据我们最新统计，2010
4、 年元至 7 月份门源县人民法院审理民事案件 211 件，其中，判决结案 33 件，调解结案 48 件，撤案 110 件，其它 20 件； 判决结案率 15.64%，调解结案率 22.75%。三年来，门源县人民法院审理民商事案 1032 件、行政案 4 件，其中判决结案 233 件，调解结案 383 件，其它 420 件。今年无行政案件。调解结案增多，判决案件减少，申诉案件相应的就减少了。3、司法解释不当限制了抗诉案件的受案范围。最高人民法院先后发布了多件司法解释，规定特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序的案件；以调解方式结案的案件；涉及婚姻关3系和收养关系的案件；撤诉或按撤诉处理的案件
5、；执行案件及诉前保全、诉讼费负担等案件，检察机关提出抗诉的，没有法律依据不予受理。这种解释是否符合法律规定与立法精神姑且不论，在实践中却是断然取消了上述案件当事人依法向检察机关寻求司法救济的权利，进一步限制了检察机关民行检察工作范围，使民事行政申诉案件案源更为减少。（二）民行检察工作自身存在的不足：1、抗诉案件办理周期过长。根据法律规定，民行抗诉案件，从受理、审查、提抗，到上级院审查、抗诉，再到法院立案、再审等，程序复杂，时限较长。严格的程序有利于保证抗诉案件的质量。但一个案件要经过一年甚至更长时间才能最终结案，消磨了当事人申诉信心，加之， “申诉不能对抗执行” ，对处于被执行对象的申诉人而言
6、，其失望之情更甚。 “迟到的公正并非真正的公正” ，诉讼期限过长，成为有限的司法救济程序中的一个痼疾，影响了群众利益的维护，也对民行工作造成了消极影响。而到法院申诉或上诉，程序简，期限短，见效快，且抗诉案件最终仍由法院来裁判，所以许多当事人选择向法院申诉，不到检察机关申诉。这是造成民事行政申诉案件线索少的重要原因。2、监督手段不足，监督效力缺乏保障。按照民事诉讼法和行政诉讼法的设计，检察机关对民事审判行政诉讼监督的主要方式和手段是抗诉（检察机关设计的“再审检察建议” 、 “纠正违法通知书”等对法院无制约力，法院一般并不“买账” ，实践效果差） ，未赋予检察机关其他监督权，导致监督软弱无力。而抗
7、诉4后，法院虽然无条件进入再审，但又因审级、审限和本位主义及排斥监督心理的影响，法院迟迟不启动再审程序、再审有错不纠、再审不改上诉改等不正常现象屡屡发生，对此，民行监督只能“望洋兴叹” ，事后监督的被动和无奈显而易见。这种抗诉结果使一些群众对检察机关的民行抗诉失去了信心，大大挫伤了当事人向检察机关申诉的积极性。3、民行检察宣传不到位，社会公众知晓度不高。我院每年都举行 2 次举报宣传月活动，宣传内容却侧重于打击职务犯罪方面，对民行检察职能缺乏深入宣传；虽然也开展了一些宣传活动如在报刊上发表文章、刊发案例、到有关乡镇人口集中地散发宣传材料等宣传民行工作，但社会公众，尤其是乡村农民对民行检察职能仍
8、不十分了解，对裁判不服的，也不知道向检察机关申诉。渠道不畅，申诉案件就进不了门。4、民行部门技术装备滞后，不能适应日益发展的民行检察工作的需要。因限于经费，较少购买业务书籍和参加业务培训，现实的办案水平与工作的实际需要不适应。另外，在配合法院案件执行当中，缺乏录音、录像等视听资料的设备。因此，配备办案设备，加强在实际办案当中的科技含量，是当前需要解决的问题。 （三）其他方面因素：1、多样化的法律救济途径，使案源分流。依照法律规定，当事人或者其他利害关系人在法院裁判后，可采取以下法律救济途径：一是在裁判生效前的法定期限内上诉；二是裁判生效后直5接到法院申诉，申请再审；三是向检察机关申诉。另外，少
9、数人放弃法律途径通过上访，寻求行政部门解决。这种选择权的多样性也在一定程度上限制了民事行政抗诉案件的来源。而由于立法的不足，检察机关的民事行政审判监督缺少强制力和权威性，导致当事人不愿选择检察机关抗诉这一程序。2、民事诉讼法的修改，便利了当事人再审。2008 年 4 月 1日，修改后的民事诉讼法开始施行。由于对当事人申请再审的条件细化、再审案件的审级和审限有了新规定，申请再审的门槛降低了，法院处理申诉案件进一步规范有序，且具有不收费、风险低、与上诉和抗诉效果等同的优点，与检察机关抗诉相比更为简便，即便检察机关抗诉了也得由法院来行使裁判权，当事人自然会选择向一级法院申请再审。申诉案源特别是一审生
10、效的申诉案件向人民法院回流的趋势成为必然，因此必然引起县级院案源的大幅下降。今年 1-6 月，我院多方采取措施，与律师座谈、走访县法院各基层法庭和部分乡镇司法所、向司法所寄发宣传材料等，但目前行政申诉案件仍然为零。 3、群众诉讼观念的偏差，不愿申诉。由于普法教育的缺位，宣传中存在某些偏差等原因，造成群众对法律知识和法律制度缺乏正确的理解和认知。现实存在的问题是：一是律师代理诉讼的案件下滑幅度较大。在与有关人员座谈中了解到，2009 年 1 月至今，我县浩河律师事务所代理民商事案件下降 90%以上，部分律师至今未办理代理诉讼案件；这反映了老百姓不愿打官司的心态依然存在。二是即使起诉了，当法院作出
11、裁判后，群众认为有冤6屈的，不是积极寻求法律途径解决，而是到人大、政府等部门上访、告状，试图通过缠访，求得行政部门的解决，某些职能部门为避免因群众上访而使自己陷于被动，便“积极”甚至主动满足上访者的诉求，从而形成恶性循环；三是因宣传不到位，群众对检察机关民行监督职能不甚了解，对不服法院的民事行政裁判案件，不知道向检察机关申诉。即使检察机关发现了法院裁判的错误，由于民行工作实行的是“不告不理”的办案原则，当事人不愿费时耗力，不愿申诉的，民行干警就不能主动办案；最后勉强办了，不能抗诉或不能改判的，当事人会责怪检察机关无能力，对民行监督不信任。在对 10 余名当事人进行调查中，大部分人认为到检察机关
12、申诉不如找政府解决效果好、有实惠。二、拓宽民事行政申诉案源的对策思考解决民行监督存在的问题，有赖于立法的修改和完善，有赖于执法环境的改善和优化等。在现行司法体制和法律制度的框架下，要强化民事行政法律监督，最为迫切的是不断改进和完善我们自身的工作。（一）强化民行职能宣传，营造“裁判不公找检察院”的社会氛围。加强民行检察职能的宣传虽是老生常谈，但在案源匮乏的背景下仍然显得尤为重要。通过加大对民行检察工作的宣传力度，增进群众对民行检察工作的了解，使群众自觉把民行检察当成自己合法权益的守护神，以疏通渠道，广开案源。一是做好经常性的普及民行检察知识的宣传工作，深入企业、社区、村组，利用广播、电视、报纸、
13、宣传橱窗、开展法律咨询等多种渠道，7宣传介绍民行检察工作范围、受理案件类型、条件及申诉要求，让更多的公民、法人了解民行检察工作的性质、任务和工作程序，同时也了解自己在诉讼中的权利和义务，在群众中树立起正确的诉讼观念，鼓励广大群众拿起法律武器，通过合法途径维护自己的合法权益。二是做好典型案件的宣传工作，有针对性地选择具有一定代表性，改判效果好的抗诉案件进行宣传，扩张民行检察工作的法律效果和社会效果，提升民行检察工作的知名度。 （二）加强与有关单位的联系，建立工作机制，构建良好的外部工作环境。一是发挥好与法院协调配合机制的作用。2007 年底，我院与门源县人民法院共同制定出台了门源县人民检察院、门
14、源县人民法院民事行政检察与审判工作联系制度 ，其中涉及到民行部门的借阅案卷、抗诉再审审级、再审检察建议范围、民事执行监督、对职务违法行为的监督调查、检察长列席审判委员会等内容，很好地解决了当前制约民行检察工作科学发展的难题。我们要以此为契机，加强与县法院及其有关业务庭的协调联系，沟通思想，统一认识，理顺工作关系，取得相互理解与支持，力争促使法院主动将裁判文书与检察机关进行交流，开辟抗诉案源。二是健全完善律师、法律工作者代理申诉制度。加强与律师事务所和法律服务所的交流与联系，通过定期或不定期召开座谈会，以掌握他们所代理案件的案情与裁判结果及当事人的态度等，了解其顾问单位涉诉情况，掌握与民行检察工
15、作有关的线索，特别是充分利用律师、法律工作者的专业特点和行业特色，发现确有错误的民事、行政判8决、裁定，积极建议或协助当事人到民行部门申诉或举报，有效拓展民事行政检察案源。三是要建立内部职能部门线索移送机制，形成监督合力。按照“内部整合”的要求，加强与反贪、侦监、公诉、控申等部门的协作配合，通过审查控申部门的举报案件线索及反贪局、侦监等部门在办案中发现的审判人员贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的案件线索，从中发现案源。四是要建立与信访、纪委等部门的长效联系机制。充分利用县人大、县纪委、政法委、信访等部门的来信来访资源，主动搜集案源，并通过审查转办件、交办件拓展案源。（三）提高办案效率和
16、质量，在社会公众中树立民行检察监督的威信。办理民行案件要实现数量、质量、效率、效果、规范五个并重。首先，要严格规范程序。严格执行公开审查制度、申诉风险告知制度、文书送达制度，维护各方当事人的程序性权利。严格执行集体讨论制度，重大、疑难、复杂案件和其他情况特殊的案件，由检察长或检委会决定，或在提请抗诉前请示上级院；同时要完善、健全有关办案制度，促进办案规范化，进一步加快各个环节的办案进度，以提高办案效率，缩短民行案件的审理期限，让当事人满意。其次，增强法律文书的说理性，提升抗诉实效。唯有通过公开充分说理，说服再审法院依法改判纠错，才能在根本上有助于民事抗诉取得实效。第三，根据民行检察工作发展、业
17、务工作拓展的需要，应适当充实民行队伍，配齐配强民行部门骨干力量，并保持相对稳定和办案力量的有序衔接；要切实加大民行工作人员的学习、培训力度，多渠道、多途径提高民行9工作人员的素质，尤其是业务素质，要用新的执法理念强化民行工作人员思想认识，学习业务知识，提高自身的监督能力和水平，以适应新形势下民行工作的需要。（四）切实开展法律监督调查工作，进一步增强民行监督的实效性。根据中央司法体制改革精神，紧紧围绕维护司法公正，始终把工作重心放在强化法律监督上。根据高检院全国检察机关贯彻民事诉讼法座谈会纪要要求，在监督范围上，不仅要盯住可以引起再审的案件，即抗诉和再审检察建议案件，还要善于发现裁判不公背后的职
18、务犯罪线索以及在民事行政诉讼中严重违反法定程序、严重侵害当事人合法权益的案件；要积极开展对法院的民事调解、民事执行、破产程序、督促程序、公示催告程序等活动的监督；在监督方式上，加强民行抗诉、检察建议、纠正违法通知书、职务犯罪侦查等多种方式的综合运用和有效衔接，充分发挥民行法律监督整体效能。（五） 、积极、主动争取县委、政府、人大的支持，进一步改善执法环境。立法不完善，制度存在缺陷，造成民行工作遭遇许多困难和阻力。在“两高”未达成共识的情况下，坐等观望与事无补。要发挥主观能动性，积极性争取党委、政府支持，自觉接受人大监督，化解检法之间的“法律隔阂”,解决工作中遇到的困难，从外部方面改善开展民行监
19、督工作的执法环境。10当前民事行政申诉案件案源少的原因及对策民事行政检察工作是检察机关的民心工程，这项工作直接关系到人民群众利益的维护，直接关系到检察机关在人民群众中的威信，但各种各样的原因，目前民事行政检察工作开展得不很顺利，主要原因在于案源缺乏。如何解决这一问题，使民事行政检察工作摆脱困难走出困境是摆在我们面前一个重大的课题。一、当前民事行政申诉案件线索少的原因：今年以来，我院民事行政申诉案件受案数和往年相比下降了将近 3 倍，分析后我们认为导致案源缺乏的主要原因有以下几个方面：1、抗诉案件办理周期过长，群众意见大，不愿到检察机关申诉。对一个符合抗诉条件的一审民事行政案件，依照法律规定先由
20、做出生效裁判的人民检察院审查，然后提请上级人民检察院抗诉，上级人民检察院经审查后向他的同级人民法院提出抗诉，然后上级人民检察院的同级人民法院才裁定下级人民法院再审，二审案件抗诉须经一审法院的同级检察院向二审法院的同级检察院建议提请抗诉，二审法院的同级检察院再向其上级检察院提请抗诉，由上级检察院向二审法院的上级法院提出抗诉，然后二审法院的上级法院再裁定再审，程序颇为复杂。无可否认严格的程序11有利于保证抗诉案件的质量。可是，法律仅仅规定了严格的程序，却没有关于时间的严格规定，这一级一级都需要时间，特别是由于法律没有规定各级的具体时间，再加上某些办案人员责任心不强，导致一个一审案件经过一年半载才能
21、发回重审，二审案件则需要更长时间，这一年半载对于办案机关而言不觉得什么，但对于当事人而言，特别是处于被执行对象的申诉人而言，其所受的煎熬可想而知。 “迟到的公正并非真正的公正” ，程序的过长影响了群众利益的维护，也影响了检察机关在群众中的威信，再加上近年来法院工作作风有了很大的转变，群众到法院申诉不再是难事，鉴于到法院申诉办案期限短，许多群众选择向法院申诉，不愿到检察机关申诉。这是造成民行申诉案件线索少的重要原因。2、法院判决质量的提高也是民行申诉案件下降的重要原因。随着民行抗诉工作的深入开展，查办法官职务犯罪力度的加大，以及法院内部错案追究制度的推行，法官的责任心和业务素质逐渐增强，近年来，
22、法院判决质量明显提高，人民群众对法院判决、裁定的满意程度逐渐提高，申诉到检察机关的案件与前几年相比呈下降趋势，而且所申诉的案件经审查后判决有误的少，判决既合法又合情合理的多，这也是民行申诉案件下降的重要原因。3、检察机关内部出台的“不宜抗诉”的规定，既削减了很大一部分案源，又引起了一些群众的不满，不愿向检察机关申诉。12检察机关内部出台的“不宜抗诉”的规定，如标的小的不抗诉，涉及弱势群体的不抗诉等规定，确实起到了节约司法资源，维护社会稳定，维护弱者利益的作用，但卢氏地处深山区，属于国家级贫困县，大部分案件标的都不大，困难群众很多，在经济发达地区，可能让其多承担 3 万 2 万对于当事人来说是无
23、所谓的事，但在卢氏山区，即使让其多承担 1000 元就会严重影响当事人的生活。一旦经济十分困难的群众满怀希望到检察机关申诉，判决、裁定有误却因标的小或者对方是受害方 而不抗诉，在群众中的影响是可想而知的。对“不宜抗诉”的规定实行“一刀切”挫伤了部分群众申诉的积极性，许多群众不愿到检察机关申诉。4、有些案件在事实和证据的审查认定、法律适用方面检、法两家认识不一，抗诉后未能满足申诉人的愿望，挫伤了部分群众向检察机关申诉的积极性。由于法律对检察机关民事行政检察监督规定得不具体，导致检、法两家在某些案件事实、证据的审查认定、法律适用问题上认识不一，达不成共识，法院不采纳检察机关的抗诉意见，维持原判，出
24、现了“申诉时满怀希望，漫长等待后却充满了失望”的情况，尽管这些情况是少数，但使一些群众对检察机关的民行抗诉失去了信心，不愿到检察机关申诉。二、解决问题的建议：1、建议全国人大尽快出台法律对检察机关民事行政监督作出具体规定，建议最高人民检察院与最高人民法院尽快达成共识，13尽快出台司法解释，对调卷问题、民事行政抗诉案件审理程序问题，如：检察人员出席民事、行政抗诉案件再审法庭的标牌和座席问题，审理程序和审理范围问题、审理期限、列席审委会发言顺序等问题作出规范。 2、民行部门要加大宣传力度，提高宣传效果。民行检察部门既要加大宣传力度，又要提高宣传效果，多向群众讲解，同时要加强与律师和社会各界的联系，
25、采取多种形式和手段将民行工作宣传出去。3、建议对“不宜抗诉”的规定具体情况具体分析，不搞“一刀切” 。标的大小、弱势与优势均是相对而言的，就标的大小而言，相同数额的标的在不同地区、不同经济状况的百姓心目中的分量是不一样的，就 1000 元来说，对于有钱人来说根本算不了什么，多拿一点是无所谓的事，不值得纠缠，但对于在贫困线上挣扎的老百姓来说，可能就是他们的活命钱；就弱势群体而言，也是相对的，如果处于侵权一方当事人经济条件好的话，让其多赔偿一点受害方是可以的，但如果处于侵权的一方当事人本身就比受害方还贫困，几乎处于“鸡蛋换盐”的境地，主观过错也不大，哪怕让其多赔偿受害人一丁点，就会使他们的生活雪上
26、加霜。因此，办理抗诉案件时，要考虑案件当事人的实际和地区实际，对于虽然标的小，但当事人生活十分困难的案件，要坚持“群众利益无小事”的原则，坚决予以抗诉，不能把当事人拒之门外；对于涉及弱势群体的案件，如果侵权一方当事人经济十分困难，就要从14公正的角度考虑，依法予以抗诉，以维护法律的公正，以维护检察机关在人民群众中的形象。4、建议在抗诉案件办理的每个环节上加快办案速度。各级检察机关要急群众之所急，进一步加快办案速度，上级检察机关要对同级法院加强督促，使其尽快作出裁定，尽快将案件发回重审，防止久拖不决。争当民事行政检察监督工作的排头兵近日，山丹县人民检察院民事行政检察科被张掖市人民检察院评选为二零
27、零九年度先进集体，受到表彰奖励。这是张掖市检察机关近年以来在民事行政检察监督方面树立的新典型，该科的先进事迹如下：一、拓宽渠道找案源检察机关从事民事行政检察工作，最难做的工作就是寻找案件来源。案件线索的匮乏成了制约民事行政检察工作发展的瓶颈。为了解决民事行政申诉案件案源不足的问题，民事行政检察科主要从以下三个方面拓展案源：一是加大民事行政检察宣传力度，充分利用电台、电视台、网络等新闻媒介，深入到全县各乡（镇）和部分村社、社区进行宣传，选择一些比较有影响的案件，以互动方式进行以案说法，与基层干部和当事人进行现场座谈交流，接受当事人申诉，使宣传活动搞的有声有色，效果明显。几年中，共有 30 多名当
28、事人是通过宣传活动后，知道了重新主张权利的渠道，主动来院进行申诉的；二是建立同全县律师事务所和法律服务所的长期联系制度，定期不定期地进行交流沟通。通过他们15办案活动和过程，及时了解掌握申诉案件的基本情况，扩大案件线索来源；三是参加全县大信访接待工作。通过现场接待人民群众来信来访，在为他们提供了法律服务的同时，注意收集民事行政案件线索。通过以上这些措施，民行案件线索逐年增加，2003年至今，共受理民事行政案件 80 件。二、多方协调求支持民事行政检察工作，履行的是法律监督职责，协调和处理好各方面关系对开展检察工作非常重要。近年来，民事行政检察工作注重从以下几个方面协调争取支持：一是协调和处理好
29、与律师及法律工作者的关系。从 2004 年开始，多次深入县内各律师事务所、法律服务所和乡（镇）司法所，与他们主动联系，并建立民事行政检察工作联络点，聘请其负责人为联络员，制定了联络工作制度。几年的实践证明，通过律师及法律工作者为人民群众进行法律咨询和代理申诉，使更多的人民群众对民事行政检察工作加深了认识和理解，有效地缓解了民事行政申诉案件案源不足的问题；二是协调和处理好与当事人的关系。在办理申诉案件中，正确处理好与当事人之间的关系非常重要。首先，要严格执法，文明办案，主持公道和正义。其次，要接受申诉当事人的监督。在办理案件中要端正心态，改变一贯监督别人的做法，通过落实立案、审查、结论公开的审查
30、办案制度，不断增强工作透明度，自觉接受当事人的监督。第三，处理好与申诉双方当事人之间的关系。申诉案件中，申诉人与被申诉人之间存在着尖锐的利害冲突，要在分清是非曲直的基础上，因势利导地宣传有关法律知识，16尽可能地化解申诉双方当事人之间的矛盾，使案件得到圆满解决；三是协调和处理好与人民法院的关系，争取其理解和支持，要正确处理好与人民法院原审法官的关系。通过建立必要的联系与沟通制度，主动与再审法官公开联系、公开沟通、公开协商，就案件事实和证据等方面进行交流，统一认识，从而使案件得到了正确的处理。三、敢抗会抗保公正对受理的申诉案件，经过审查，认为人民法院的生效民事判决和裁定确有错误的，不论是一审裁判还是二审裁判，还是调解书，只要是有错误之处，就必须严格审查，决不放过任何问题，从确有错误的文书中找准问题，严把案件事实和证据关。对符合条件的，坚持原则，不徇私情，坚决依法提请抗诉。做到立案有理有据，审理事实清楚，办案程序合法，抗诉准确。通过依法履行监督职责，自 2003 年以来，立案审查 29 件，向人民法院提请抗诉和再审检察建议案件 27 件，其中法院改判 21 件，说服当事人服判息诉 49 件。从而使人民群众的合法权益受到了法律保护，维护了法律的尊严和司法公正。作者系门源回族自治县人民检察院 公诉科长 原民行科干警电话：18909708089
