1、1,城镇体系规划 暨论五个统筹与城镇体系规划,谢涤湘 广东工业大学建筑与城市规划学院,2,3,一、城镇体系,城镇体系，是指在一定地域范围内，以中心城市为核心，由一系列不同等级规模、不同职能分工、相互密切联系的城镇组成的有机整体。,4,l城镇体系是以一个相对完整区域内的城镇群体为研究对象。,含义：,5,2城镇体系的核心是中心城市。没有一个具有一定经济社会影响力的中心城市，不可能形成有现代意义的城镇体系。,含义：,6,3城镇体系是由一定数量的城镇组成的。城镇之间存在着性质、规模和功能方面的差别，即各城镇都有自己的特色。,含义,7,4城镇体系最本质的特点是相互联系，通过不同区位、等级、规模、职能，城
2、镇之间形成纵向和横向的各种联系，从而构成一个有机整体。仅仅在一定区域空间内分布着大小不等而缺乏相互联系的城镇，这只是一种商品经济不发达时期城镇群体的空间形态，而不是有机整体。,含义,8,二、为什么要编制城镇体系规划,9,1、城镇体系规划是实现资源合理布局的手段,城镇体系规划要达到的目标，是要通过区域人口、产业和城镇的合理布局，协调体系内各城镇之间、城镇与体系之间以及体系与其外部环境之间的各种经济、社会等方面的相互联系，运用现代系统理论与方法，努力促进区域社会。经济、环境综合效益最优化，实现体系整体利益的不断增长。,二、为什么要编制城镇体系规划,10,2、城镇体系规划是规划体系的重要组成部分,我
3、国已经形成了由城镇体系规划、城市总体规划、城市分区规划和城市详细规划等组成的法定规划系列。,11,我国的法定规划图解,12,3、实践证明：城市发展不能就城市论城市,我国以往的城市规划基本上是以单个城市的合理发展为目标制订的，城市发展的区域研究常常被忽视，因此，在城市的发展建设中带来了许多问题。大量的经验教训使人们认识到就城市论城市的城市规划不符合城市发展规律。,13,三、城镇体系规划的内容,建设部于1994年发布了（城镇体系规划编制审批办法，对城镇体系规划的任务和内容都作了规定。,14,综合评价城镇发展条件；,发展的历史背景 区域基础 经济基础,15,核心内容是处理好区域发展的均衡与不均衡的关
4、系 划分城市经济区,制定区域城镇发展战略；,16,预测区域人口增长和城市化水平；,17,拟定各相关城镇的发展方向与规模；,18,协调城镇发展与产业配置的时空关系；,19,统筹安排区域基础设施和社会设施；,基础设施包括：交通运输、水资源、给排水、电力供应、邮电、防灾 服务设施：教育、文化、医疗卫生、体育设施市场,20,引导和控制区域城镇的合理发展布局；,21,指导城市总体规划的编制。,22,制订城市化和城市发展战略。 包括确定城市化方针和目标，确定城市发展与布局战略。协调和部署影响城市化与城市发展的全局性和整体性事项。 包括确定不同地区、不同类型城市发展的原则性要求，统筹区域性基础设施和社会设施
5、的空间布局和开发时序；确定需要重点调控的地区。,1998年建设部在（关于加强省域城镇体系规划工作的通知中，进一步强调了要以以下内容作为核心：,23,按照规划提出的城市化与城镇发展战略和整体部署，充分利用产业政策、税收和金融政策、土地开发政策等政策手段，制订相应的调控政策和措施，引导人口有序流动，促进经济活动和建设活动健康、合理、有序的发展。,24,确定区域开发管制区划。 从引导和控制区域开发建设活动的目的出发，依据区域城镇发展战略，综合考虑空间资源保护、生态环境保护和可持续发展的要求，确定规划中应优先发展和鼓励发展的地区，需要严格保护和控制开发的地区，以及有条件地许可开发的地区，并分别提出开发
6、的标准和控制的措施，作为政府进行开发管理的依据。,1998年建设部在（关于加强省域城镇体系规划工作的通知中，同时还要求补充和加强下列内容：,25,确定区域城镇发展用地规模的控制目标。 省城城镇体系规划应依据区域城镇发展战略，参照相关专业规划，对省城内城镇发展用地的总规模和空间分布的总趋势提出控制目标；并结合区域开发管制区划，根据各地区的土地资源条件和省域经济社会发展的总体部署，确定不同地区、不同类型城镇用地控制的指标和相应的引导措施。,26,确定乡村地区非农产业布局和居民点建设的原则。 包括确定农村剩余劳动力转化的途径和引导措施，提出农村居民点和乡镇企业建设与发展的空间布局原则，明确各级、各类
7、城镇与周围乡村地区基础设施统筹规划和协调建设的基本要求。,27,第五条 省域城镇体系规划的强制性内容包括： （一）省域内必须控制开发的区域。包括：自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护区、分滞洪地区，以及其它生态敏感区。 （二）省域内的区域性重大基础设施的布局。包括：高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气门站、天然气主干管、区域性防洪、滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等。 （三）涉及相邻城市的重大基础设施布局。包括：城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。,中华人民共和国建设部二二年八月二十九日关于印发近期建设规划工作暂行办法、城市规划强
8、制性内容暂行规定的通知,28,2010年4月建设部省域城镇体系规划编制审批办法,（一）明确全省、自治区城乡统筹发展的总体要求。包括城镇化目标和战略，城镇化途径和相应的城镇协调发展政策和策略等。 （二）明确资源利用与资源生态环境保护的目标、要求和措施。包括土地资源、水资源、能源等的合理利用与保护，历史文化遗产的保护等。 （三）明确省域城乡空间和规模控制要求。包括中心城市等级体系和空间布局；需要从省域层面重点协调、引导地区的定位及协调、引导措施；优化农村居民点布局的目标、原则和规划要求等。 （四）明确与城乡空间布局相协调的区域综合交通体系。包括省域综合交通网络和重要交通设施布局，综合交通枢纽城市及
9、其规划要求等。 （五）明确城乡基础设施支撑体系。包括统筹城乡的区域重大基础设施和公共设施布局原则和规划要求等。 （六）明确空间开发管制要求。包括限制建设区、禁止建设区的区位和范围，提出管制要求和实现空间管制的措施等。 （七）明确对下层次城乡规划编制的要求。包括各地区在城镇协调发展、城乡空间布局、资源生态环境保护、交通和基础设施布局、空间开发管制等方面的规划要求等。 （八）明确规划实施的政策措施。包括城乡统筹和城镇协调发展的政策；需要进一步深化落实的规划内容；规划实施的制度保障，规划实施的方法。,29,强制性内容(2002) 近期建设的内容(2002) 区域绿地(2004) 规划的环境影响评价（
10、2004）,广东省建设厅对市域城镇体系规划补充的内容,30,城镇体系规划的主要任务：,协调和处理区域中各城市发展的矛盾和问题，保护资源和生态环境，保障可持续发展，综合安排区域基础设施和公共设施，实现共建共享，防止重复建设，降低区域开发成本，提高区域竞争力。,31,城镇体系规划的本质特点是超越行政区划，将多个行政单元、利益主体协调在一起，谋求整体发展，协调发展是它的核心任务。协调的目的是发挥城市的中心作用带动区域发展，重点在于城市与城市发展的协调；协调的内容包括：开发建设的协调、区域经济发展的协调、经济发展与环境保护的协调。,32,城镇体系规划的目的不是规划“城镇体系”，而是提出与本地区社会经济
11、发展相适应的城镇发展对策和措施。因此，严格讲，城镇体系规划称为区域城镇发展与布局规划更为准确。,33,城镇体系规划应遵循三种利益：突出长远利益、公众利益和整体利益，坚持两项原则：优势互补原则、可持续发展原则。城镇体系规划正在从重视物质规划到重视地区协调。,34,四、编制城镇体系规划,35,（一）规划工作准备阶段,一般分为六个阶段,36,主要是组织规划工作的队伍， 包括：组建规划领导小组，筹集规划资金委托专业机构（大学、规划院）组织动员 查阅规划区域的背景资料，选择与规划区域相适应的规划理论和方法，准备调查提纲和表格； 准备区域的工作底图(1:50000或1：100000），供实地调查和方案构思
12、用。,37,（二）实地调查，收集资料和访问座谈阶段,38,实地调查： 城市、旅游点、主要基础设施、服务设施、代表性企业，区域与城市发展中关键性问题 座谈访问： 与当地政府主要领导人（市长、书记，县长、书记）座谈，听取他们对本地区的发展设想，以及要解决的关键性问题。 各政府部门收集资料： 到政府的各职能部门如国土、环保、规划、计划、统计等以及电力、电讯等企业，收集各部门的发展规划、设想以及要解决的关键性问题。 获得第一手材料，集思广益。,39,（三）调查内容的分析研究阶段,40,主要分析城镇发展的各项条件，分析现状特点和存在问题，并进行城镇发展条件综合评价。 调查内容的分析要做到宏观、中观和微观
13、分析相结合。,41,宏观分析:在发展战略、目标和城镇化水平预测等大的方向性问题上要注重宏观分析，与高层次的乃至全国的发展战略、方针政策和预测指标相衔接。 中观分析:是城镇体系规划的主要工作领域，既需要分门别类地进行部门分析，也需要进行综合归纳的特点分析。 微观分析:主要是根据一些有代表性城镇的典型调查进行比较深入的分析，进一步说明中观的和宏观的分析内容。,42,（四）规划方案的构思阶段,43,首先要在现状分析的基础上进行规划期的发展战略和发展预测研究，充分利用当地的计划部门、经济研究机构等已有的国民经济社会发展的远期和远景规划，各有关部门的发展规划，形成观点，制定城镇体 系规划的目标和指导思想
14、。,44,确定城镇的发展战略、城镇化水平预测，并进一步构想城镇体系的三大结构（等级结构、职能结构、空间结构）以及城市经济区、城镇体系的支撑系统和城镇发展时序等。 在规划预测、方案构思、观点形成过程中要与主管部门及主管的政府领导交流协商，以取得基本的共识。,45,（五）与当地党政领导及有关部门协调规划方案、编写规划报告和编制规划图件阶段,46,向当地党政领导及有关部门汇报规划方案一般有两次。 第一次汇报是附有几张主要图件的多种方案汇报（23个方案），目的主要是选择一个可以接受的方案，并听取反馈意见； 第二次汇报则是一个方案的系列图件（草图）和规划综合报告的征求意见稿。,47,通过多方交流与当地党
15、政领导及上级主管部门达到比较一致的认识后，就可以编写规划成果的评审稿。 城镇体系规划要按照（城镇体系规划编制审批办法第十五条的要求，必须图件、文本、表格资料齐全。,48,（六）组织专家评审和上报审批阶段,49,评审后，可根据专家意见，进一步修改文字与图件定稿，报上级人民政府审批。 作为城市总体规划组成部分的城镇体系规划一般与总体规划的其他成果一起汇报、评审。,50,论五个统筹与城镇体系规划,作者：仇保兴 出处：省域城镇体系规划经验交流座谈会 刊登于城市规划2004.1,51,仇保兴,52,1 充分认识城镇体系规划的重要性,五个统筹：核心是社会、经济、环境可持续发展，树立新的科学发展观。 统筹城
16、乡发展 统筹区域发展 统筹经济与社会发展 统筹人与自然的和谐发展 统筹国内发展与对外开放,中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定,53,1.1 从统筹城乡发展来看,城市有不同的等级，不同的等级意味着不同的分工。关键点1：我们过去搞计划经济，人为设定城市的分工，但在市场经济的条件下，城市的等级与功能是由市场来确定的。关键点2：中国一定要走大中小城市与小城镇协调发展的城镇化道路，这是由中国的国情和所处的经济社会发展阶段决定的。,54,1.1.1 要统筹大中小城市协调发展,关键点：为应对经济全球化，我们要有一系列不同等级、不同数量的城镇形成金字塔形的城镇体系，为中国社会经济的发展提供空间
17、支撑。没有这样一个结构，就不可能有城乡一体化的协调发展。,55,1.1.2 要通过合理的城镇化转移农村的富余劳动力,关键点：这是解决三农问题的根本方法。,56,1.1.3 合理的城镇布局有利于减少农民的迁移成本、向非农产业转移的成本和农民自身的创业成本,关键点1：进入小城镇与进入大城市相比，创业门槛是不一样的。城市规模越小，创业和移民的成本就越低。关键点2：城市与农村的发展是一种互动的发展关系，需要通过合理的城镇体系规划来实现，所以说城镇体系规划是统筹城乡发展的重要手段。,57,1.2 从统筹区域发展来看,关键1：城市发展，首先在空间上的某个点形成一个发展极、增长极，人口、资本都向这个点集中，
18、然后再向周边扩散。集聚与扩散的过程使区域经济发展从点到线，然后再连线成网，再从网到片。城市化过程实质上就是这样一个不均衡发展过程。关键2：我国的城镇化最终会在某些地方形成若干个城市连绵带。城镇化与城镇发展的空间布局，必然会从平衡到不平衡再到平衡。城镇体系规划要适应这种内在规律。,1.2.1 经济活动的空间组织始终处于从均衡到不均衡再到均衡的形成和演变过程之中,58,1.2.2 高速发展的城镇在空间上的成长过程是非线性的,关键点1：城镇在高速发展时，可能会形成跨越式发展。关键点2：城市跨越式发展有几种不同的模式，如交通走廊式、双中心式、指状式、多组团式等。它们的跨越成本一个比一个高。,59,60
19、,1.2.3 城市跨越发展存在很多机遇,关键点1：开发园区与城市的有机疏散相割裂，使得各类开发区的规划建设游离于城市规划区之外，从而造成城市“摊大饼”与开发区圈地两大病症并发。关键点2：老城区没有得到应有的疏导，需要和老城有机联系的开发区成为一个孤岛，既污染环境，又破坏资源，同时造成钟摆式交通拥堵，因此，需要通过城镇体系规划做出统筹安排。,61,1.2.4 城市与区域不能分割,关键点1：真正的城市规划必须是区域的（刘易斯.芒福德）；必须充分发挥地区社会经济资源优势，寻求区域整体的可持续发展（吴良镛）关键点2：要实现区域整体的可持续发展，必须以区域的眼光切实解决好建设用地与非建设用地分类，必须从
20、区域的角度考虑大中小城市之间的相互联系，预留快速交通系统的发展空间及相互之间的衔接，必须依托城市来解决区域交通网络节点以及节点上城镇居民点的合理布局。城镇体系规划的主要任务就是以区域的眼光、区域的角度、区域的层次来解决这些问题。,62,关键点3：城市是区域的增长极，是区域的核心，而区域是城市的载体、支撑和扩散的腹地，两者不能分割。,63,1.3 从统筹经济与社会发展来看,1.3.1 城镇化的过程不仅仅是人口的空间迁移，更重要的是社会文化的转型，以及由此引发的经济体制变革的过程1.3.2 城镇不仅仅是经济的中心，更是文化、教育、科技创新中心,64,1.3.3 城市经济的发展越来越依赖于对人才的吸
21、引和争夺1.3.4 城镇化的动力随发展阶段的不同而不同关键点：第一、第二阶段主要是工业化的推动，第三阶段主要是第三产业和后工业化的因素。,65,1.4 从统筹人与自然和谐发展的角度来看,1.4.1 城镇化必须立足于我国的自然资源现状关键点：1998年建设部关于加强省域城镇体系规划的通知明确提出要将区域开发管制作为城镇体系规划编制的主要内容之一，处理好资源开发、利用与保护的关系，处理好眼前利益与长远利益的关系,66,城镇体系规划中的区划相对于城镇总体规划中的功能分区而言，更侧重于对非建设用途空间的划分与控制，以保护具有区域性生态意义的绿色开敞空间，并起着协调土地利用规划与城市总体规划关系的作用，
22、为宏观层面的区域空间管理提供支持。,67,广东省在省域城镇体系规划中，从生态安全、有序建设的角度出发，突出强调严格空间管制。针对不同地区的资源环境特点，提出了城镇建设发展区、区域绿地、乡村发展区三种三种用地分区，并对三种分区提出了管制要求。,68,广东省在珠江三角洲城市群协调发展规划中提出了九类政策地区和四级空间管制区。山东省从城乡土地利用分区协调的角度，将全省土地分为城镇密集区、农业耕作区和生态协调区等三个地带。福建省则从区域环境保护的角度，将全省与城镇有关的地域划分为城镇发展区、农业发展区、生态环境敏感区、自然环境生态区、近海海域保护区。,69,浙江省从区域与生态环境保护的角度将全省划分为
23、城镇发展区（包括大都市区、城镇连绵区、城镇点轴发展区、城镇点状发展区）、环境敏感区、农业种植区、林业生产区、自然保护区、风景名胜区。山西省区域空间被划分为微观和宏观两大层次。微观的划分是：城市规划区、水源地保护区、农业耕作区、生态环境屏障区、人文与自然景观保护区、生态环境脆弱综合治理区、通（廊）道型地域等，宏观的划分是：优先发展地域、适度开发地域和重点保护地域等,70,广东顺德市域空间根据用途的性质分为四大类、十二中类和二十二小类。其中四大类是城镇建设密集区、独立建设区、文物保护区、开敞区等,71,区域空间管制应以区域持续发展为目标，强制性与控制性相结合，可操作性、前瞻性与弹性相结合。区域空间
24、管制作为引导、控制各类空间资源整合、利用的增长管理方式，为城镇体系规划的实施提供了可能。一般将区域划分为优先发展、鼓励发展、适度发展、需严格保护、限制发展及有条件许可发展地区等，但目前分区管制要求与开发标准，都以描述性引导控制对策为主，而缺乏具有实际操作意义的量化控制指标。,72,73,Sprawl（蔓延）Smart growth（精明增长）Compact city（紧缩城市）规划的本质是以人类的理性克服市场的失败，是用有限的资源满足无限的人类需求。城镇体系规划本质上是最合理、最基础性的环保工作。合理健全的城镇体系规划是确保人与自然和谐发展必不可少的手段。,1.4.2 吸取发达国家在城镇化发展
25、中出现郊区蔓延的教训,74,1.5 从统筹国内发展与对外开放来看,1.5.1 加入WTO和经济全球化的过程深刻影响我国的城镇化经济全球化将会推动我国的制造业、经济发展，但要做好城镇的分工。1.5.2 以城市群或都市圈参与国际竞争分工已成必然趋势,75,关键点1：全球化导致的产业转移，或者被迫进行的结构调整和产业的空间重组，已成为影响城镇体系协调发展的主导因素。关键点2：城市通常以两种方式国际竞争：一种是核心都市圈（大都市区）；一种是专业化分工，参与到全球产业分工。,1.5.3 全球化带来了城镇化发展动力的变化,76,2 进一步提高城镇体系规划编制的科学性,2.1 现行规划的问题（1）城镇体系规
26、划自上而下单方面编制占主导地位，上下结合的较少，正好与城镇化趋势相反。（2）偏重于技术性，轻视政策性和实践性。（3）规划局限于封闭的地域，考虑开放型、全球化不足，无法应对全球化背景和改革开放的形势，无法应对产业的全球转移趋势。存在“就区域论区域”的问题。（4）没有脱离计划经济的模式，以具体的产品生产作为城市发展定位的主导依据。,77,（5）很少注意到城市之间的协调和互补性。（6）城市规划与发展计划及其他专业规划相脱节，包容性不强。（7）规划常常受到长官意志的影响，领导说变就变。（8）规划的实施性很差。,78,城镇体系规划的问题,张勤、王丽萍（1999）认为城镇体系规划存在的主要问题： （1）城
27、镇体系规划编制的目的性不明确； （2）规划思路和内容上基本停留在过去三个结构为主体的规划模式里； （3）城镇体系规划的作用没有充分发挥； （4）城镇体系规划的实施管理机制不完善。,79,2.2 提高规划的科学性,2.2.1 规划要讲究战略性，要加强战略研究连续性、常设研究机构、不断跟踪反馈 2.2.2 目标设置的合理性过去的城镇体系规划往往是以自我为中心来决定编制目标，设置了三个结构、一个网络，即等级规模结构、职能类型结构、空间地域结构和基础设施网络等。现在以此为核心的理论体系应该集中在“五个统筹”上：（1）体现城镇化和城镇发展与区域经济发展的内在联系。在区域整体发展过程中，把握城镇发展的规律
28、，把握城镇发展、空间结构与经济社会发展的互动关系。,80,（2）体现市场经济特色下的政府宏观调控特色，强调针对弥补市场失效提出政府调控的目标、职能、手段和措施。（3）体现城市与人口、经济、资源、环境协调和城乡可持续发展要求。（4）体现对现阶段发生问题的具体解决方案。总之，城镇体系规划要突出整体性、综合性，虽然以空间问题为主，但是，也涉及到经济、社会、文化、环境的协调发展，因为城市本身就是经济社会发展的载体。,81,2.2.3 揭示问题要有针对性,关键点1：城镇与区域发展的主要矛盾（1）工业化与城镇体系之间的矛盾；（2）城镇化与资源有限之间的矛盾；（3）人口集聚与空间优化之间的矛盾；（4）污染加
29、剧与人居环境之间的矛盾；（5）城镇体系空间组织结构对产业结构的影响与国际产业转移之间的矛盾。关键点2：目标要明确，问题要找对。,82,2.2.4 空间布局的前瞻性,全球化对空间布局的影响信息化与机动化对空间布局的影响产业集群的影响CBD问题,83,2.2.5 政策策略的有效性,目前，以目标和问题为导向的公共政策研究是整个规划体系中的薄弱环节。西方规划体系从物质型规划为主转向以公共政策的研究为主。其次是公共参与民主决策的推进。,84,2.2.6 规划调控程序和内容的规范化,规范化包含了四方面的内涵：（1）政府必须要做市场做不了或者现阶段做不了，做起来不合算的事情。凡是可以由市场决定的事项，规划内
30、容上只需要点到为止即可。比如，这个城市搞什么，那个城市发展什么产业，不是我们能规划出来的，那是市场决定的。政府决定什么呢？政府决定基础设施的种类、规模、布局，城市建设的标准，环境容量，资源的保护和利用之间的关系，市场对环境污染的控制。这些有利于弥补市场失效。凡是能够发挥竞争作用的，政府可以退出，这是市场调节的规律。政府调控必须要符合经济发展的内在要求，政府与市场要有分工。,85,（2）必须推行管治理念。（3）要实行法治的原则。城乡规划法（4）必须要有合理的决策程序。,86,3 切实强化城镇体系规划实施的可操作性,3.1 城镇体系规划要发挥六大功能 3.1.1 上下衔接的功能 3.1.2 重大基
31、础设施布局的综合指导功能 3.1.3 协调重点镇、卫星镇、专业镇布局的功能 3.1.4 资源保护和利用的统筹功能城镇体系规划一项很重要的内容，不仅是要确定哪些地方可以开发，更重要的是要确定哪些地方不可开发，或者限制开发。 3.1.5 重大开发建设项目项目定点的功能 3.1.6 城市之间的竞争与合作功能：美国,87,3.2 要完善城镇体系规划的基础性工作,3.2.1 完善地方立法工作 3.2.2 建立相应的经济引导政策城镇化基金、差别税收等 3.2.3 动员社会力量和民众参与 3.2.4 要建立定期的评价报告制度 3.2.5 发挥和落实“一书两证”制度的作用选址意见书建设用地规划许可证 建设工程
32、规划许可证,88,“三区”就是在镇域范围内确定不准建设区（区域绿地）、非农建设区（城镇建设区）、控制发展区（发展备用地）三大类型地区的规模和范围。“六线”就是确定城镇建设与发展用地的空间布局和功能分区，以及镇中心区、主要工业区等位置、规模，建立城镇拓展区规划控制黄线、道路交通设施规划控制红线、市政公用设施规划控制黑线、水域岸线规划控制蓝线、生态绿地规划控制绿线、历史文化保护规划控制紫线等“六线”规划控制体系。,89,第一，由过去重产业的空间布局转向与城镇开发适应性和城镇基础设施公益事业发展并重； 第二，由指导城镇经济发展为主，转向经济社会发展和提高居民生活质量并重； 第三，由重规划内容、轻规划实施转向科学编制规划和严格实施规划并重； 第四，由开发利用资源为主转向开发利用和管理保护资源并重； 第五，由单纯的审批式的规划管理转向综合应用法律、经济和行政手段强化规划的实施管理。,必须实施五个转变,90,Thanks,
