1、日本国土综合开发规划及对我国的借鉴摘要：作为高度发达的市场经济国家，日本政府为了防止和纠正市场失灵、解决国内区域差异问题，协调中央与地方之间、部门之间以及地方之间的利益，确保国家利益最大化，建立起一套完整的国土规划体系。日本与我国相同，也是人多地少，而且人地矛盾更加突出，日本开展国土规划的做法与经验应对我国有很好的借鉴价值。本文通过回顾日本五次全国综合开发规划的制定过程及要点，分析新一轮规划的开发理念和深远意义，为今后我国的国土规划、城乡规划、开发建设、房地产管理等课题，寻找可借鉴之经验。关键字：日本，国土规划，国土利用规划，综合开发日本地域狭小，人口密集，资源贫乏，属于市场经济体制的土地私有
2、制国家。作为高度发达的市场经济国家，日本政府为了防止和纠正市场失灵、解决国内区域差异问题，协调中央与地方之间、部门之间以及地方之间的利益，确保国家利益最大化，建立起一套完整的国土规划体系。使得日本经济发展迅速，政府对经济发展的干预均取得巨大成功，这与日本有计划、高效率、综合性开发、整治国土资源密不可分，也与土地规划在开发利用资源中发挥的作用分不开。日本与我国相同，也是人多地少，而且人地矛盾更加突出，日本开展国土规划的做法与经验应对我国有很好的借鉴价值。1 日本国土综合开发规划的基本思路1.1 日本国土综合开发规划的主要目的日本国土综合开发法明确提出国土综合开发规划的目的为：“以国土的自然条件为
3、基础，从综合考虑经济、社会、文化等相关政策的角度出发，谋求对国土的综合利用、开发和保全以及产业布局的合理化，同时，为提高社会福利做出贡献”。具体而言，其在政治、经济以及社会发展方面的目的与作用又有所不同。政治方面，国土综合开发规划具有体现民主政治的作用，是民主意识形态的表现；经济方面，国土综合开发规划是国家完善市场经济体系，进行宏观调控的不可缺少的手段，是政府站在国家立场上，为防止或纠正在自由经济体制下因外部性经济和非外部性经济引起的市场失灵而采取的一种宏观调控手段；社会发展方面，国土综合开发规划是国家协调部门间利益、国家和地方利益的一个总原则，围绕国土综合开发规划，针对共同问题，部门之间、中
4、央与地方之间的行政对话和达成协议的过程是非常重要的1。日本历次国土综合开发规划都有十分明确的目标，例如：1962 年的“全综”的基本目标是“实现地区间的均衡发展”，1967 年的“新全综”的基本目标是“追求高福利社会，创造以人为本的宽裕环境”，1977 年的“三全综”的基本目标是“建设使人安心健康型的、文化型的、具有人情味的综合环境”，1987 年的“四全综”的基本目标是“形成一种具有特色功能的多极型的，能排除人口、经济功能和行政功能等诸功能向某一特定地区过度集中的现象，并促进地区间和国际间的相互补充和相互交流的国土结构”，1998 年“五全综”的基本目标是“为追求多轴型国土结构的形成和实现打
5、好基础”。1.2 日本六次国土综合开发规划介绍第一次(1961-1968)该规划是战后日本依据国土综合开发法(1950 年) 制定的第一部综合国土开发规划，这一时期日本国土开发的最大特征是“缩小区域间差距”，即从资源开发、产业基础开发为主要内容的“经济开发”转向以缩小区域差距为主要内容的“社会开发”。这一阶段采取了“据点开发模式”，在东京、大阪、名古屋及其周围以外的地区选择若干据点进行以点带面的开发。第一次全国综合开发规划的颁布使日本国土开发规划及其相关法律体系化，标志着日本的国土开发从过去只注重经济效益向注重国土的均衡发展，还展示了城市开发尤其是中心城市功能对国土开发的重要作用。第二次(19
6、69-1976)该规划主要任务是解决日本“过密过疏”问题，即由于经济的高速增长，带来城市发展交通拥挤、住宅短缺、能源、水供应紧张等问题, 而农村人口外流造成的系列问题。该次规划提出“大规模项目开发”模式，进行大规模工业基地建设。标志着日本的国土开发，从“点”式开发，走向以“点”连线，以“点”带面的全面开发。第二次全国综合开发规划强调国土综合开发的理念，但过度强调经济效益，策划和上马了许多不切合设计的项目，完成效果不理想。第三次(1977-1986)为解决前两次规划带来的公害泛滥、过密过疏、资源有限性等问题，提出“定居构想”的开发模式，从过去的“点”和“线”的开发转向提高国民生活环境质量的“面”
7、的开发。这一时期提出的“田园城市构想”为以后的国土开发理论奠定了哲学基础，“技术聚集城市构想”的实施为日本产业结构调整和区域经济振兴作出了贡献，也为日本国土开发开创了一条新路。第四次(1987-1997)该规划的实施是在日本产业结构调整和扩大内需的背景下，为解决东京一级集中问题和形成“多级分散国土结构”进行的，提出“交流网络构想”开发模式，是继过去“以点连线”和“以点带面”的开发以后，确立的立体式开发，通过陆海空立体交通体系将整个国土连成一体，通过城乡交流和国际交流实现历史传统和现实世界、国内和国外的跨越上空的融和。该时期进行的重点开发项目“综合休闲娱乐区”存在争议，该项目扩大内需的目标大多没
8、有实现，成为日本国土开发的一大败笔。第五次(1998-2010 或 2015 年)该规划提出形成“多轴型国土结构”的目标，通过四个国土轴东北国土轴、日本海国土轴、太平洋新国土轴、西日本国土轴的形成，达到分散东京功能和国土均衡发展的目的。提出采取“参与和协作”的模式来实现规划目标。国家和地方政府、当地居民、志愿者团体、民间企业等经济参与国土开发和区域开发活动，不同地区间要紧密协作来推动国土开发和区域开发事业。第六次(2005-2020)日本大规模的国土开发活动已经结束，今后的主要任务是进行一些必要的微调整，国土开发的方向将从“均衡开发”走向发挥各地区优势和特点的“特色开发”，国家的宏观政策也从“
9、国土开发”转向“国土管理”，年日本改国土综合开发法为国土形成规划法，并开始编制第六次国土规划。目的在于在数量型发展的基础上更多关注“质”的发展，全力塑造成熟型社会的规划，保障居民生活不仅舒适，而且安全、安心和稳定。21.3 日本国土综合开发规划的主要内容日本国土综合开发法规定国土综合开发规划应包含五个方面的内容：（1）关于土地、水和其他自然资源的利用；（2）关于火灾、风灾以及其他灾害的防除；（3）关于调整城市和农村的规划以及布局；（4）关于产业的合理布局；（5）关于电力、运输、通讯和其他重要公共基础设施的规模和配置，以及文化、福利、旅游相关资源的保护和设施的规模及配置。2 日本国土综合开发的特
10、点2.1 从国土综合开发到国土可持续性新国土规划是在人口减少和老龄化、跨越国界的区域竞争、环境问题、预算约束以及依赖中央政府的局限性等形势下进行大幅度修订的。目的在于在数量型发展的基础上更多关注质的发展，包括美丽的风景和环境，全力塑造成熟型社会的规划，保障居民生活不仅舒适，而且安全、安心和稳定；在规划过程中采用各种方式鼓励各种利益相关者的参与；尊重地方自治的要求，实现政府和地方政府的伙伴关系，培养地方自主发展能力，通过双方的合作建立不同区域的规划；明晰全国规划和地方规划的线性和相关的关系，让公众更容易理解3。2.2 以国土基础设施建设投资为主的规划实施措施规划实施措施包括国土基础设施投资方向性
11、、国土信息的完善应用以及规划监督、规划相关制度等的检查。其中，国土基础设施投资包括国土基础设施投资的国家战略、跨世纪的技术传承与改造，和国土基础设施资源的整合。国家直接投资的国土基础建设是促进国家持续发展的战略性投资，广域版块战略包括地区国土基础设施投资、地区合作进行的基础设施投资、国家和地区政府联合对国土基础设施进行投资。2.3 从一极一轴、多极多轴到广域地方圈的国土结构国土空间结构的安排是国土规划的重要内容。从明治维新时代开始，日本政府便开始了国土基础建设和产业发展。第一次世界大战后重化工业迅速发展，以东京为中心、太平洋沿岸地带为增长轴的“一极一轴型”国土结构雏形形成。战后，为实现国民收入
12、倍增计划，提出了太平洋沿岸带状产业布局构想，包括了缩小地区差距的意图，但从政策方向上看，依然是重点发展以原有 4 个工业基地为中心的太平洋沿岸地区。因此，经历了“一全综”的“据点开发”“、二全综”的“大规模项目开发”以及“三全综”的“定居圈”建设，过密、过疏问题或者“一极一轴”的格局依然未得到有效改变。适应经济国际化、人口老龄化和社会信息化等的要求，“四全综”提出要形成“多极分散型国土结构”。首先通过疏散工业、政府和公共设施等途径纠正东京一极集中的现象。其次，有重点地加强地方圈建设，发挥农村、山村和渔村的多样化作用，多极分散这些功能。“五全综”进一步提出形成“多轴型”国土结构，具体包括西日本国
13、土轴、东北国土轴、日本海国土轴和太平洋新国土轴。与“四全综”相比，在纠正东京一极集中的国土发展失衡现象方面目标一致。前者通过“极”的发展，后者通过 4 个国土轴的形成，达到分散东京功能和国土均衡的目的4。为适应经济国际化、国民价值观念多样化以及人口减少型社会的真正到来“，六全综”或称“国土形成规划”提出形成“自立的多样性广域地方圈”的国土结构。把国土空间视野，从市町村向广域生活圈域、从都道府县向广域共同体、从日本国土向东亚扩大。通过多样性广域共同体来构建自立发展的国土，同时形成美丽的、易于居住的国土。从而使日本国土结构完成了从点、线或轴、到面或圈的发展历程。3 对我国国土规划的启示3.1 尽快
14、制定国土规划法，依靠法律开展规划的编制和实施日本早在 1950 年就制定了国土综合开发法，成为日本国土开发的基本法。以后又陆续制定了百余部国土开发直接法、间接法和配套法，建立了完善的国土开发法律体系。1953 年，日本根据国土综合开发法制定了特定区域综合开发规划，1962 年制定了第一次全国综合开发规划，到 2007 年，共制定了 6 次全国综合开发规划5。日本的开发法律和规划等软件建设，促进了国土开发的硬件建设。健全的开发法律为规划的编制和实施提供了基础，也保证了对国土的有序开发和综合开发。通过立法，将国土规划的基本程序作出原则规定；明确国土规划的任务；明确国土规划与经济社会发展规划、专项规
15、划和城乡规划等各类规划的相互关系；为规划的审批、颁布、实施和修订提供法律保障6。据此，我建议国土资源部应同有关部门抓紧起草国土规划法，经全国人大批准后尽快实施。3.2 新的全国国土综合开发与整治规划应同市场经济相接轨, 并将协调人口、资源、环境与发展放在首位城市开发中最为重要的课题之一，就是将可持续发展战略具体化，包含经济、环境、社会三 方面在内的生活质量的提升7。进入 21 世纪，开发与环境的责任在中国一点也没有减轻。尤其是要避免盲目建设、重复建设和破坏性开发，促进有个性的地方城镇发展。中国在大力发展经济的同时，要将保护生态环境放在重要地位，走有中国特色的可持续发展道路，确保经济社会同人口、
16、资源、环境相协调。我国经过二十年的改革开放和经济持续高速增长，取得了举世瞩目的成就，但区域差异越来越大，生态破坏也较为严重，特别是由于中国大部分地区自然地理环境比较脆弱、经济技术基础不强、粗放型经济增长方式比较普遍等原因，使得资源消耗量大、污染排放量多、大面积生态环境问题和灾害频繁出现，对经济和人民生活都造成严重破坏，而且恢复和治理起来难度很大，所需时间也长，需要通过编制中、长期的国土规划来进行预测、预警、防范和治理，所以说国土均衡发展和生态保护，应是新一轮全国国土规划要着力解决的主要问题，也是其基本目标。3.3 建立协调统一的规划体系在日本, 除了全国综合开发规划外, 还有一些开发规划, 有
17、的是根据国土综合开发法规定编制的, 如大经济地区综合开发规划、都道府县综合开发规划等, 有的不完全是依据国土综合开发法规定编制的, 如特定区域综合开发规划, 大部分是由相关都府县制定的, 依据国土综合开发法的目前只制定过一次。还有的是依据地方自治法编制的规划, 与国土综合开发法没有关系, 如市盯村综合规划。尽管这些规划依据不同, 但客观上相互衔接、相互配套, 形成了有机的整体,促进了日本国土开发事业的有序进行。我国在编制国土规划时可借鉴日本的这一特点, 协调好国土规划与城市规划、全国主体功能区规划、土地利用规划、区域规划等相关规划的关系, 协调好各部门关系, 避免国土规划与其他规划在空间规划上
18、的重复, 使规划更能发挥其应有的作用。3.4 在编制规划的过程中广泛吸收公众参与提高国土规划编制参与的广度和协作范围也是日本国土规划的一大特点,如在第六次国土规划中, 尊重各民间团体的意识, 让各种民间主体担任重任,参与对道路、河流、港湾等周边国土基础设施的管理, 加强促进民间主体持续开展活动的机制建设, 通过参与者对社会的贡献, 实现其自我价值。我国国土范围较日本更广, 在进行国土规划中, 涉及的利益、范围也广,因此在制定新一轮的国土规划时, 要充分考虑不同利益主体的利益分配问题,既要综合考虑国家的整体发展, 又要考虑地方民众生活。在规划的制定过程中, 要充分征求不同层面的意见, 加强各部门
19、的分工协作。我国在加强国土规划公众参与方面应从以下几方面着手：（1）规划编制方面，除了规划技术人员外，应邀请有关职能部门、各级政府、学术界代表、经济界代表、公益团体代表等社会各阶层人士参加，在规划编制的各个阶段，应将阶段成果进行公开展示，广泛征求市民的意见；（2）规划审批方面，不应由政府或主管部门一家说了算，而应成立与日本国土审议会相类似的机构进行规划审批，在这方面，我国部分城市已经在审批城市规划方面做出了有益的尝试，即由各方面人员组成城市规划委员会来审批或审议城市规划；（3）规划实施方面，应发动各部门、各利益团体及全体市民的力量，来共同实施国土规划。4 小结我国国土规划已经走过了 50 多个
20、年头。在过去的 50 多年里, 国土规划经历了不同时期的社会经济发展阶段, 起到了不同程度的作用。随着我国经济社会的发展, 资源与环境的“瓶颈”约束问题、城乡发展不协调、区域发展失衡、国土开发空间秩序混乱等问题日趋显现。当前, 急需新一轮的国土规划从国土开发的空间布局、重大生产力布局、重大基础设施建设安排等方面来统筹资源、环境与社会经济发展, 统筹区域协调发展, 协调不同部门的发展规划, 协调地区之间的利益关系 , 促进人与自然、地区之间、城乡之间的和谐发展。日本的国土面积小，所处的社会经济发展阶段和中国不同，但是行政主导型的经济体制、紧缺的资源与中国相似，在国土综合开发规划方面具有一定的经验
21、。通过分析学习日本国土综合开发的思路与方法，借鉴日本开展国土规划的做法，有利于我国开展新一轮的国土规划，让我国国土规划更加合理。同时，希望我国国土资源部及相关部门能够好好吸收国外先进规划方案，更好解决我国的国土规划问题。参考文献：1 http:/ 安翠娟、侯华丽. 日本国土综合开发规划对我国的启示.国土资源，2007， （7）3 蔡玉梅，日韩国土规划新进展及对我国国土规划的启示， 中国国土经济研究2006/104 张季风.日本国土综合开发论M.北京:世界知识出版社 ,2004.5 潘海霞.日本国土规划的发展及借鉴意义J.国外城市规划,2006,21(3):10-14.6 毛汉英，我国新一轮国土规划编制的基本构想，区域发展与区域规划，20087 张松，21 世纪日本国土规划的动向及启示
