1、- 1 -金 融 监 管 体 制 改 革 ： 英 国 的 实 践 与 评 价乔 海 曙(副教授 湖南大学金融学院 410079)内容摘要：以英国为代表的金融业“混业监管”改革，正推动着欧元区国家甚至全球金融监管体制的革命。英国金融监管体制改革的主要推 动力，在于 20 世纪 80 年以来金融 业混业经营的迅猛发展。英国通过颁布新的金融监管法律，设置世界上最 强有力的金融业统一 监管机构， 实现了金融监管权力的高度集中，以及金融监管职能从中央银行的分离。英国成 为全球第一个完全实行统一金融监管与“ 混业监管”的国家。英国金融体制改革在很大程度上促进了监管效率的提高，适应了全球金融业混业经营发展的
2、现实需要。关键词：英国 金融业 混业监管 改革20 世纪末，一些发达的市场经济国家为适应经济金融形势发展的需要，先后对金融监管模式作了重大改革，尤以英国最为典型。继 1997 年英国工党政府上台以来，英国金融业已由分业监管逐步转向了混业监管。一个金融的综合性的金融监管机构金融服务监管局(Financial Services Aurhority)，已经取代了若干个独立的监管机构，统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能，从而成为英国整个金融行业唯一的监管局。英国金融监管模式的改革，使英国成为全球第一个完全实行统一监管与“混业监管”的国家，对英国和全球金融业的发展都将产生深远的影响。一、英国金融
3、业分业监管体制的形成与特点(一)英国金融监管体制的形成英国金融业发展及金融监管的历史比较悠久。早在 1644 年，世界上第一家股份制的商业银行英格兰银行在英国伦敦诞生。1844 年，根据英国议会通过的皮尔条例 ，英格兰银行成为世界上最早的中央银行，垄断货币发行权并集中其它商业银行的部分现金准备。从 20 世纪 40 年代开始，英格兰银行行使对银行业的监管职能。1973 年至 1975 年，英国发生银行业危机，导致“1979 年银行法”的出台。英国金融监管向法制化、正规化的道路迈出了不小的一步。1984 年 10 月，英国发生引起国际轰动的约翰逊马休银行（Johnson Matthew Bank
4、ers Limited）倒闭事件(简称“JMB 事件”) 。对此，英国抠密院于 1984 年 11 月成立了由英格兰银行行长任主席的雷皮姆巴顿委员会，着手研究金融监管改革问题，并于 1985 年 11 月由英国政府出面发表了改善和加强银行监督的白皮书。1987 年 5 月 15 日，英国通过1987 年银行法 ，取代了1979 年银行法 。这进一步奠定了英国金融监管工作的法律基础，英国金融监管的框架基本形成。(二)英国金融监管体制的特点总体而言，英国 1998 年 6 月 1 日前的金融业实行的是分业监管体制，涉及到英格兰银行、财政部、证券与投资管理局、贸易工业部等政府部门，主要有 9 家监管
5、机构，分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。 这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。英国贸易工业部则从公司法层面对违反公司法的金融机构进行监管。这些机构对金融业进行指导和约束所依据的法规主要有：(1)1979 年信用协会法 ；(2)1982 年保险公司法 ；(3)1986 年金融服务法 ；(4)1986 年建筑协会法 ；(5)1987 年银行法
6、 ；(6)1992 年友好协会法 。在相当长的一段历史时期内，英国金融监管体制的显著特点是监管与自律相结合，自律的作用非常明显。与大多数西方国家不同的是，英国金融监管多采用“自我管理”的方式，通过“道义劝说”对金融业的业务活动和经营行为进行监督管理。如英格兰银行往往以行长的名义向当事的金融机构发出一封 约翰森马塞银行倒闭事件被认为是英国松散的监管制度失败的标志，迫使英国政府改变立场，使后来的英国金融监管结构发生较大变化。参见李扬、王国刚、何德旭主编中国金融理论前沿 ，社会科学文献出版社，2001 年，第 475 页。- 2 -较为正式的信函，要求其规范自己的业务活动。尽管信函本身不具有法律的强
7、制力，但在实际执行过程中几乎不会遇到任何阻力。正如一位评论家所言：“任何一个精神正常的银行家都不会与英格兰银行较劲” 。 虽然这一时期英国金融监管的法制化程度不断加深，但法律赋予金融监管机构广泛的自决权，因而英国较为“奇特”的充分发挥金融机构“自我管理”职能、颇具“绅士风度”的金融监管方式并未发生动摇。二、英国金融监管体制改革的背景分析1金融业分业监管体制存在难 以协调与配合等固有缺陷。由 9 家主要的监管机构及若干法律构成的监管体系，使英国成为较典型的多头金融监管的国家之一。众多金融监管机构职能复杂、相互交错，美国联储前主席恩斯曾将这种分业监管的现象称为“恼人的职权纠缠” 。这些监管机构分别
8、发布各自的指令，有时甚至是相互矛盾的指令。根据行政管理的组织原则，同类性质的行政活动应该归入同一单位，否则容易造成彼此冲突或相互推诿。分业监管的格局不仅使监管成本增加，监管效率降低，监管者与被监管者间容易产生争议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间缺少有效沟通、 “信息不对称”的漏洞，实施“监管套利” ，如通过在不同业务类别间转移资金的办法，人为抬高或降低盈利，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。多个监管机构的并存，也使每家监管机 构 缺 乏 足 够 的 权 威 ， 当 一 家 金 融 机 构 发 生 危 机 需 要 解 救 时 ， 监 管 部 门 协 调 一 致 行 动 有 时 是 费时
9、 费 力 的 ， 很 容 易 耽 误 挽 救 的 时 机 。 分 业 监 管 从 体 制 上 看 ， 存 在 着 协 调 与 配 合 困 难 等 固 有 缺陷。2金融业分业监管的低效与伦 敦在全球金融市场的重要地位不相称。由于历史的原因，伦敦金融市场已发展成在全球拥有举足轻重地位的主要金融市场之一，现有全球金融市场上一应俱全的金融交易产品，金融业从业人员有 80 万人，加上有关的会计师及审计师，从事金融行业的人员超过 100 万人。目前，在伦敦开业的外国银行约有 500 至 600 家，年金融交易量以万亿美元计算。伦敦发达的金融市场为英国带来巨大的利润，使英国经济保持了在世界经济中的重要地位。
10、然而，近些年来，英国的金融企业对交叉重叠的金融监管越来越难以忍受，认为金融审批与监管政出多头，影响它们与全球金融企业竞争的效率；而在英国的外资金融机构认为金融审批头绪太多，影响了它们在英国的发展。可以看出，分业金融监管效率不高不仅延误办手续时间，而且易形成监管漏洞，出现系统性风险。虽然英国没有加入欧元区，但伦敦金融市场上的欧元交易量却是欧洲最大的。要保持伦敦独特的金融市场地位，必须迅速确立统一高效的、 “先进”的金融监管体系。对此，英国朝野上下近年来达成共识。3金融业混业经营的快速发展 对传统金融监管体系提出了严峻挑战。自 20 世纪 80 年代以来，以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新，
11、改变了英国传统的金融运作模式。发生在银行业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透，使英国金融业多元化混业经营的趋势加强。特别是 20 世纪 90 年代以后一浪高过一浪的金融业并购浪潮，使银行、保险、证券、信托实现了跨行业的强强联合、优势互补，银行与非银行金融机构间的业务界限愈来愈模糊不清。越来越多的非金融机构也开始经营金融产品和业务，如英国的房屋建筑业协会通过开展住房信贷业务日益银行化，事实上已经成为金融业的有机组成部分。混业经营的日益发展，使英国迅速成为全球金融业混业经营程度最高的国家之一，同时也使英国金融业的风险急剧上升。1995 年英国老牌银行巴林银行因其新加坡分行投资业务失控，出现数亿
12、英镑的损失而宣告破产，最终被荷兰一家银行收购。事件发生后，英国舆论哗然，纷纷指责监管机构监管不力。英格兰银行作为中央银行，受到更多的指控，指控的内容包括：英格兰银行拥有货币政策与金融监管双重职能，一方面要负责货币政策的稳定，要注意商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。这双重职能势必使英格兰银行陷入两难选择。事实上，英格兰银行主要关注货币 英国这一时期的金融监管原则上可纳入“灵活性的监管”类型，与之相似的国家还有澳大利亚、加拿大、新西兰等。在这些国家，由于历史上根据银行高级经理层与监管当局之间达成的协议或契
13、约式的关系，监管者就可以实施监管，因而监管机制一直是以一种非程式化的方式运行的。参见孟龙：金融监管国际化 ，中国金融出版社，2001 年，第 54-58 页。 李豪明：英美银行监管制度比较与借鉴 ，中国金融出版社，1998 年，第 68-79 页。- 3 -政策的稳定，客观上存在只注意货币政策而忽视加强监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出 。在 20 世纪 90 年代英国已形成一个跨行业的金融市场，银行、保险公司与投资基金都在争夺共同的顾客，经营类似产品的新形势下，原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍愈来愈突出。剥离中央银行的监管职能，合并多家
14、监管机构，实施统一的金融监管，成为金融业混业经营发展的紧迫要求 。4政府承担监管失误的责任无疑加大了政治 风险，促使英国政府加速推进金融监管体制改革进程。在英国传统金融监管体系中，证券与投资（SIB）具有特殊的性质。SIB 在其建立之初（1985 年）是一个受保证约束的私人公司。让一个私营企业承担较为广泛的金融监管职能，这是英国传统金融监管体制的一个特色。为了约束 SIB 在涉及公众利益等问题上的监管权力，1986 年英国设计了一种“监管授权模式” ，即由英国财政部将监管权力授与一个“指定代理机构” ，即 SIB。不过，对监管行为负首要责任的仍然是财政部及英国政府。财政部及英国政府可收回或撤销
15、监管授权，这使英国政府保留了执行监管职能的自由裁量权，同时也使政府与日常金融监管活动联系紧密。如果金融监管出现失误，英国政府将直接承担责任，因而政治风险较高。基于此，1997 年工党政府上台后，迅速推进金融监管制度改革，通过立法抛弃了“监管授权模式” ，而将全面的监管权力都直接赋予金融服务监管局（FSA） ，使 FSA 拥有广泛的金融监管立法权与处罚权。相应地，金融监管的主要责任也改由 FSA 承担。三、英国金融监管走向“混业模式”的重要举措1.颁布新的金融监管法律。为适应金融业发展形势的变化，20 世纪后期，英国制定了一系列用以指导相关金融业的法律、法规，使得金融监管无法可依的局面有所改变。
16、2000 年 6 月，英国女王正式批准了2000 年金融服务和市场法(Financial Services and Markets Act 2000)。这是一部英国历史上议院对提案修改达 2000 余次创下修改最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，如 1979 年信用协会法(the Credit Unions Act 1979)、1982 年保险公司法(the Insurance Companies Act 1982)、1986 年金融服务法(the Financial Services Act 1986)、1986
17、年建筑协会法(the Building Societies Act 1986)、1987 年银行法(the Banking Act 1987)、1992 年友好协会法(the Friendly Societies Act 1992)等，都为其所取代，从而成为英国规范金融业的一部“基本法” 。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。2.设置新的金融监管组织。根据2000 年金融服务和市场法的规定，英国成立了世界上最强有力的金融监管机构金融服务监管局(
18、Financial Services Authority，简称金管局，FSA)。FSA 是英国整个金融行业唯一的监管局，其内部职能部门设置分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大块，前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部，后者有授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。FSA 的机构设置如下图所示： 完全由中央银行监管银行业的体制有一些固有的弊端，如央行一般对保护消费者利益和提高企业效益不感兴趣，而这些是现代金融监管的重要内容。相关分析可参见谢伏瞻主编的金融监管与金融改革 ，中国发展出版社，2002
19、年，第 143 页。 不 过 ， 也 有 人 对 混 业 监 管 持 怀 疑 态 度 ， 如 Stephen A. Lumpkin 认 为 完 成 可 以 通 过 独 立 的 多 个 监 管 部 门 的 合 作 实 现 对 混 业 经 营 金 融 机 构 的 监管 。 参 见 Stephen A. Lumpkin, “Alternative Approaches to Supervision of Financial Services”, in Conference on Insurance Regulation and Supervision in Latin America, Hondur
20、as. July 15th18 th, 2002.- 4 -英国唯一的金融监管机构 FSA 组织框架示意图* 新兴市场部门监管针对 33 个国家的约 100 家银行。 FSA 的目的和任务主要有：(1)保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；(2)向公众宣传，使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；(3)确保为消费者提供必要的保护；(4)为发现和阻止金融犯罪提供帮助。FSA 作为英国唯一的、独立的、对英国金融业实行全面监管的执法机构，拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议以及籍以开展工作的一般政策和准则的职能。根据有关法律，FSA 拥有监管金融业
21、的全部法律权限，并从 2001 年12 月 1 日起开始行使其全部监管职能，但其并不是政府机构，而是一个独立的非政府的监管组织，它的经费收入直接来源于它所监管的金融机构。FSA 虽然要全面负责对拥有 100 多万员工的英国金融业的监管，但其机构并不庞大，现有雇员仅 2100 人，现任主席为戴维斯(Howard Davies) 。3.制定新的金融监管规则。根据英国2000 年金融服务和市场法的授权，FSA 已经制定并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场所有被监管机构的“监管 11 条” 。其具体内容主要有以下方面：(1)被监管者一定要诚实地开展业务；(2)被监管者一定要勤奋和细心地以应有的技能
22、开展业务；(3)被监管者在适当的风险管理机制下，一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务；(4)被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机；(5)被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准；(6)被监管者一定要公平对待其客户，并对客户的利益给予应有的考虑和重视；(7)被监管者一定要对其客户的信息需求给予应有的重视，提供给客户的信息应该明了、公平、不能误导；(8)当被监管者对其客户的资产负有责任时，一定要作出适当的安排以保护这些客户的资产；(9)被监管者一定要以公开及合作的态度接受 FSA的监管，被监管者一定要将必须及时通报的情况报告给 FSA。4确立新的金融监管理念。 参
23、 见 中 国 银 行 伦 敦 分 行 ： 现 代 金 融 混 业 监 管 的 最 新 模 式 ， 国 际 金 融 研 究 ， 2002 年 第 1 期 ， 第 42 页。 参 见 中 国 银 行 伦 敦 分 行 ： 现 代 金 融 混 业 监 管 的 最 新 模 式 ， 国 际 金 融 研 究 ， 2002 年 第 1 期 ， 第 40-41 页。主 席Howard Davies(现任)金融监管机构Financial Supervision授权与执行机构Authorisation and Enforcement银行与建筑协会部Banks 见 李 扬 、 王 松 奇 主 编 ： 中 国 金 融
24、理 论 前 沿 ， 社 会 科 学 文 献 出 版 社 ， 2000 年 ， 第 11 章 第 333-334 页。 See Michael Taylor, Alex Fleming,“Integrated Financial Supervision: Lessons of Scandinavian Experience”, in A quarterly magazine of the IMF December 1999, Volume 36, Number 4.- 7 -无疑是顺应这一变化的理性选择。这一改革，不仅方便了英国的金融机构及其全球客户，而且提高了英国金融服务业的国际竞争力，强化了
25、伦敦的国际金融中心地位。5 年来的实践表明，英国设立 FSA、实施混业监管的改革是成功的，伦敦已成为世界同行公认的具有杰出监管机制的全球金融中心。3推动了欧元区金融监管一体化的 进程。20 世纪 80 年代以来，以欧盟国家为主的欧洲各国金融市场经历了一个分化组合的过程，欧洲各国的金融市场逐步走向一体化。与此相对应的是，金融监管的合作及监管法律制度的一体化不可避免 。英国虽未正式加入欧元区，但英国在欧洲举足轻重的地位使其具有很大的直接影响力。受英国的影响，2001 年德国曾一度搁浅的金融市场改革计划重新启动，改革的目标是建立“联邦金融市场监督局”(Federal Agency fpr Finac
26、ial Market Supervison)，以取代过去并存的三个金融监管机构。比利时、荷兰、瑞典、芬兰、丹麦等国的金融监管体制基本上采取了英德两国模式。作为欧洲一体化进程的一部分，2001 年 3 月，在斯德哥尔摩召开的欧盟首脑会议批准了欧洲货币局前任主席拉姆弗莱斯（famfalussy）提出欧洲金融监管一体化的改革方案，计划于 2004 年建成全欧统一的“市场监管委员会”(Regulators Committee)。 届时，欧洲金融市场上各自为政的 40 多家金融监管机构将完成历史使命，以英国为代表的欧洲金融监管体制改革基本完成，而欧元区及至整个欧盟的金融监管、金融市场一体化也将初具规模。
27、英国的金融“混业监管”改革，无疑将促进欧元区金融市场统一程度的提高，同时对欧洲经济和政治的一体化进程也起到更大的推动，全球第一个真正意义上的地区一体化目标在欧洲的实现指日可待。4.树立了全球金融监管改革的典范。从全球层面上看，英国的金融监管模式改革，代表着全球金融业在混业经营时代的一种发展方向 ，如日本、韩国、新加坡等也都相继实行混业监管。美国拥有全球最发达的金融市场，虽然目前实行的仍然是分业监管，但其对混业监管的研究与探索早在 1999 年克林顿总统签署金融服务现代化法案时就已开始。英国的金融监管改革显然走在美国前面 。对美国金融监管走向“混业体制”将起到示范效应；同时，英国的改革对亚太各个
28、正在迈向混业经营的新兴市场经济国家，也不无启示与借鉴意义。其一，金融监管要“专业化” ，要由具备过硬专业知识、可靠人品和较强能力的专业人士从事金融监管；其二，金融监管要“规则化” ，要以理性的规则、日程的监督代替“运动式”监管；其三，金融监管要“责任化” ，要对监管失败或渎职者予以警示与重罚，不得异地为官，也不得到其负责监管的机构任职；其四，金融监管要“国际化” ，要面向瞬息万变的国际金融市场进行动态监管；其五，金融监管要适应形势的变革不断创新，探讨新时期金融监管的理想模式与可行路径。Abstract: The reform, “Integrated Financial Supervision
29、 ”of financial circles represented by Britain, has been promoting the revolution of the countrys financial supervision system in the Euro area and even is the world. Main motive force of the British system reform of financial supervision lies in the swift and violent development of mixed operation o
30、f financial circles since the eighties of the 20th century, Britain passes and issues the new financial supervision law, sets up the most effective and unified supervision organization of financial circles in the world. Therefore, Britain has realized Integrated Financial Supervision. And the financ
31、ial supervision function is separated from the Central Bank. The reform in Banking system of Britain has promoted the improvement of efficiency of supervision to a great extent. Also, the reform has met the need that is the development of mixed operation of global financial circles.Key words: Britai
32、n, Financial Circles, Integrated Financial Supervision , Reform 何敬中、宋德社：论欧洲联盟证券监管法律制度的一体化 ， 欧洲 ，2002 年第 4 期，第 37-44 页。 郑秉文、张敏、薛彦平：2001200 年欧洲发展报告(综合篇、国别与地区) ，社会科学文献出版社，2002 年，第 50-51 页。 在混业经营日益流行的环境下，实行统一监管的结构安排应该说是当代金融监管的一个发展趋势，见王松奇、王国言：全球金融监管体系的变革及金融监管模式的结构性选择 ，经济科学出版社，2001 年，第 479 页。 美国目前实行的监管体制可归纳分立设置的功能性监管体制。作为监管主体分立设置的典型代表国家，一下子过渡到统一监管转换成本很高，可能会遭到公众的抵制，因而美国、德国等目前选择的是一种渐进改良的监管体制。相关的分析见李扬、王国刚、何德旭：中国金融理论前沿 ，经济科学出版社，2001 年，第 456-484 页。- 8 -作者简介：乔海曙，1971 年生，男，安徽桐城人，1997、2000 年分别破格晋升讲师、副教授，现为湖南大学金融学硕士研究生导师。已在人民日报 、 金融研究 、 投资研究等期刊发表论文 90 余篇，被人大复印资料 、 经济学文摘等全文收录或摘登 20 余篇次。
