1、毕 业 论 文（设计）用 纸第 I 页摘 要中庸中曾说过：“凡事豫则立，不豫则废” 。做事情缺少预算，则预示着失败。管理事情的关键之处在于预算。如果做事之前没有预算，事后也没法进行评估比较。对个人来说尚且如此，对国家来说更是如此。政府预算一直是国家财政的核心。建立一个科学合理的预算制度对于国家的稳定与发展至关重要。中国的预算制度正处于一个不断成长进步的阶段。而美国目前已成为世界上预算管理水平最高的国家之一，所以对于中国有着借鉴意义。在此论文中对中美两国政府预算制度的现状和特点进行了分析，通过对比中美的预算管理制度，总结出中美两国在编审周期、中长期预算管理、预算机构设置与制衡、预算法制化、预算编
2、制内容细化程度几个方面的差别，并对中国预算的改进方法发表了自己的见解，建议从全面预算管理、合理调整编审时间、强化预算监督、推进预算法制化四个方向进行改革。关键词：政府预算；预算周期；预算编制；预算监督毕 业 论 文（设计）用 纸第 II 页ABSTRACTThere was a saying in Zhongyong:stand with preparation,or collapse,which means no estimation or preparation could lead to failure.The key point of management is to make bud
3、get.If there is no budget when planning,then analysis and comparison can not be applied afterwards.It is not only true for individuals,but nations as well.In todays society ，the government budget has always been the core of state finance. In terms of the government budget, our country has been makin
4、g contribution to its reform because of its importance. As it is known to all, setting up a reasonable budget system would pave the way for our national development. In the year of 1921, America established the modern budget system. Till now, American budget system has been consummated to a rational
5、 and advanced one, which is a good sample for us to learn. This thesis discusses current situation of the budget systems in China and America and find out their differences in terms of budgetary cycle, budget supervision, and legal system. The paper points out the shortcomings of the budget system i
6、n China and ultimately provides a valid reference for the reform by contrast.Key words：government budget; budgetary cycle; budgetary planning; budget supervision毕 业 论 文（设计）用 纸目 录摘 要 .IIABSTRACT.III一、前 言 .1（一）研究背景 .1（二）论文架构和内容安排 .2二、中国政府预算制度的现状 .2（一）机构设置及职责 .2（二）我国的预算编制流程及编制阶段划分 .3三、美国的政府预算制度现状及其特点 .
7、3（一）监督有力，行政立法机关相互制约 .4（二）预算周期长，程序严谨明确 .5四、中美两国预算制度对比及启示 .5（一）从预算编审周期和中长期预算管理角度对比 .51.中美编审周期差异 .52.中美中长期预算管理的差异 .6（二）从预算监督与制衡角度对比 .71.中美预算机构设置及相关机构的职责对比 .72.从预算法制化角度对比 .73.从预算编制范围和内容细化程度对比 .8毕 业 论 文（设计）用 纸五、对我国预算制度改革的建议 .9（一）全面预算管理，扩大公开范围 .9（二）适当增加预算编审时间，推动建立跨年度预算平衡机制 .10（三）强化预算监督 .10（四）深化落实预算的法制化 .1
8、1六、结论 .11致谢 .13参考文献 .14附录一 .15附录二 .18毕 业 论 文（设计）用 纸第 1 页一、前 言（一）研究背景预算制度是国家财政的核心部分，随着公众知识水平的提高，公众对于政府预算的关注度和理解力都在增加。政府预算，就是对一段时期政府财政收支的结构和规模进行的预估和测算，直接反映了政府的财政资金投入的方向和效果。我国的预算制度在不断地被改进，但是客观来讲，我国的预算制度仍然存在着很大的问题。例如我国的预算编制审议时间较短，实施过程较为仓促；预算周期以年度预算为主，不注重中长期的预算，缺乏长远的眼光；与预算制度相匹配的法律法规不完善，使得预算各个流程的具体实施缺少有力的
9、法律管制；预算的机构设置不科学，预算监督落不到实处等诸多问题。很多文献都以中国的预算制度的现状和问题作为研究对象，除上述问题之外，在我国还存在着地方政府年底突击消费，预算指标笼统等现象。面对这样的现状我们应该正视预算制度的不足之处，积极寻找完善现行预算制度的措施。“他山之石，可以攻玉” 。在探索如何解决困境的道路上，吸取他国的经验将有助于本国预算制度的改革与发展。美国的政府预算制度就是一个很值得学习的对象。从 1921年开始美国建立并不断完善其现代预算制度，目前已成为世界上预算管理水平最高的国家之一。我国正处于探索预算制度完善之路的进程中，借鉴发达国家，尤其是美国的先进经验是有必要的。通过对中
10、美两国预算制度的分析和对比，可以更深层次地发现我国预算制度的不足之处、更好地为预算改革寻找发展方向。本文从美国预算长期的演进和发展中，从纵向和横向两个角度分析，找出对我国政府预算发展有借鉴意义的内容。并且着重对比两国的预算制度，从两国预算的编制流程和时间、预算的行政立法格局、机构设置、监督力度等等多个方面进行比较，分析出两国预算方面的差别。另外本文结合2014 年政府报告解读 ，结合我国最新的财政动向和发展形势，以较为先进的眼光提出了我国预算现存的问题和自己的建议。其中还涉及财税改革，部门决算按经济类公开、让立税权回归人大等等新的方向。毕 业 论 文（设计）用 纸第 2 页（二）论文架构和内容
11、安排本文总共有四个部分，首先论述了我国预算制度的含义和现实情况，为后文中美两国的对比分析提供基础；第二部分主要论述美国预算制度的特点和现状；第三部分从多个角度对比了中美两国的政府预算制度；第四部分阐述了美国政府预算制度对我国的借鉴意义，针对我国政府预算中的问题提出了相关的政策建议。二、中国政府预算制度的现状（一）机构设置及职责中国目前一直以年度预算为时间段，具体的时间一般就是从每年的 1 月 1 号开始一直到年末为止为一整个预算期，整个预算的运行过程由预算的编制与审查、预算的执行、决算、监督构成，这几部分共同构成一个预算周期。每个环节都由不同的主体负责，包括国家各级权力机关、各级财政部门和预算
12、执行单位等。中国的预算由国务院和政府机关编制，审查、监督、决算的工作由各级人大和审计部门负责。 中华人民共和国预算法规定了与预算相关的各个主体的职权：（1）全国人民代表大会是我国的最高权力机关，负责对我国中央制定的一些预算制度进行编制修改和进行审核。如果地方有任何的报告和计划也要向中央人大进行提案，进过中央的审核并进行批准才能进行实施。并且中央也同样有权利对全国人民代表大会常务委员会所做的一些决策进行赞同、修改、或否决的权力。（2）全国人民代表大会常务委员也同全国人大一样具有立法权，但是它属于全国人大的一个下设机构。人大常委会对各地方所上报的一些决策和草案同样具有审查权。但是他主要执行的属于监
13、督这块。有权对自治区、直辖市人大及其下属常务委员会制定的与宪法、法律和行政法规相背离的相关地方性法规和决议进行否决。（3）县级以上地方各级人大审查本级总预算草案以及本级总预算执行情况的报告，通过核审报告所取得的结果，修改或者撤销不恰当的议题，并撤除一些不恰当的命令和决定。毕 业 论 文（设计）用 纸第 3 页（4）县以上的，地方各级人大常委会的职能是对本级总预算的执行进行监督，对本级和下级人大及常委会的不适当预算决定、命令进行修改。同样对本级预算的调整方案和政府决算进行审查和批准。（5）负责对中央决算草案的编制工作由国务院负责，向全国人大作报告。其主要的任务是对预算进行编制，其关乎国名经济的增
14、长和长期计划的实施情况。做完后将内容报送给中国人大，尤其进行审核。当然，国务院对其下属的行政机关所送上的编制计划同样具有审查的职责。对其中有不准确或不恰当的内容也要进行指出，要求下属机构或单位进行修改或重新报送。（6）国务院内的财政部门对中央预算、决算草案进行编制，编制中央预算的调整方案，提出中央预算预备费动用方案，组织中央和地方预算的执行，定期向国务院报告执行情况。（7）同样各单位和各部门也要定期对预算进行编制，并报上级核审，对本部门的执行情况当然也要时时关注。做好监督本部门或单位并接受上级部门或单位监督的工作。（二）我国的预算编制流程及编制阶段划分在我国，如果要进行一整个预算流程，即从开始
15、编制，到经上级审核，到认真严格的实施，再到监督完成这整个过程要 2 年的时间。中央政府是怎样进行编制的呢，经过我的直系研究发现，中央采取的方式是由下级最小的部门开始进行从下而上的编制，当然不光如此，中央政府也同样进行编制，但它是属于从上至下的编制。通过两方面的共同努力共同汇总的工作方法。并且它也不仅仅光是说对本年度的预算进行编制，还要总结和参考上年度的预算编制，并且对下一年度的预算编制进行计划。为了提高质量并且能保证效率，部门预算改革后，财政部对预算编制的时间更是进行了统一规定。每年 3 月上中旬，法定预算正式产生。各部门就要开始行动起来，认真执行。三、美国政府的预算制度现状及其特点美国联邦预
16、算时至今日已经有了百年的历史，20 世纪初期一些成功的改革者将公共预算体系引进到城市政府、州政府乃至联邦政府，拉开了美国政府预算的帷幕。上百年的探索也让美国联邦政府积累了丰富的经验，并且逐渐形成了一套先进的预算制度和体毕 业 论 文（设计）用 纸第 4 页系，目前已成为世界上预算管理水平最高的国家之一。国会的预算办公室(CB 国会的预算办公室(CBO)主要是负责核审。O)主要是负责核审。（一）监督有力，行政立法机关相互制约美国预算体系的分权制衡极为突出，主要表现为立法部门（以国会为代表）和行政部门（以总统为代表）互相牵制。各部门负责各部门的业务，互不干涉权利，分工明确。1.行政序列职责行政序列
17、是由总统、预算办公室和总统管理三级为构成之一，并且由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的”经济三角”共同构成。预算的实施政策是由总统决定的，并向国会提交预算报告；向国会通报延期或取消支出的项目；签署或者否决预算授权和其他与预算相关的法律；随时向国会提出追加预算的请求以及预算修正案；为总统提供经济政策的咨询的机构是国民经济委员会。就财政税收政策和财政应该投入的方向等关键问题向总统提出想法建议的有关机关是经济建设委员会。而总统预算办公室（Office of Management and Budget）的主要工作是什么呢，它的主要工作便是为联邦政府编制预算案，有时也会制定政府采购的计划、程序
18、。同时它也会把各个部门提交上的预算案均分析汇总，在呈报给它的上级总统来进行审核。因为它是独立于财政部并且能够直接对总统服务和负责的。总统会对提交上的预算进行查看审核，并经过国会批准，便可以对各部门机构进行分配资金。使整个预算更加连续全面，达到最终目标。除此之外，财政部调节有关货币发行、金银管理和国家政策性银行的执行情况。并要收集查看历年的收入情况的资料，对经济的发展做出预测并对收入预算进行编制等方面发挥重要作用。2.立法序列职责参与预算编制的机构是专门对两院的专业委员会。国会拨款委员会，国会预算办公室主任（CBO），国家会计总监局（GAO）和国会筹款和预算委员会等组织均是对联邦的预算进行审查参
19、众两院的大型机构。他们各有分工，互相配合，各司其职。促进国会预算审核的进程，国会预算委员会的职责主要是促进审核预算进程，并使国会能用专家的眼光来进行审核。毕 业 论 文（设计）用 纸第 5 页3.制约机制在美国联邦预算过程中立法和行政部门不断地角力与较量。美国先后经历互相制约的三个时期。为美国现行的预算制度打下坚实基础的是 1974 年被通过了的国会预算与撤销支出授权控制法案，此法案的出台对以前的预算制度进行了大幅度的改变，开始了权力制衡的历史。通过这个法案，国会建立了与总统序列平行的预算编制机构和程序。国会成立了”预算委员会”，(Congressional Budget Office, CB
20、O)(1974)，这实际上是国会自己的预算机构，国会不再依赖行政部门的预算，开始自己进行收支预测、编制预算。除此之外该法案内容还包括设置一个新的预算,时间表设定时间限制，为预算相关立法工作,以确保联邦预算和拨款法案可以按照在本会计年度的开始时期的规定执行。从上述的内容我们能够发现，随着美国预算制度的发展与演进，美国政府预算的监督越来越有效，部门间相互制约的色彩越来越突出，预算程序越来越正规有序，预算法律体系越来越完整，逐步形成了现在比较完善的预算制度。（二）预算周期长，程序明确严谨美国财政年度是从当年的 10 月 1 日号开始到次年的 9 月 30 日为止。从联邦政府内部各机构编制各自的预算开
21、始，一直到预算的审计、决算和执行，整个预算周期共长达33 个月。并且每到一个环节，都有严格的要求。不仅如此，在一个财政年度内，政府不但要在执行本财政年度预算同时，同时还要对上一个年度的预算进行总结，并编制下一个财政年度的预算，在一个预算周期包括准备、编制、审定形成总预算各要 3 个月，共9 个月。审批阶段也同样需要 9 个月。接下来的预算执行年度为 12 个月，决算的汇总和审计过程需要 3 个月。正是由于如此长的时间使得预算的程序非常的明确严谨，值得我们学习。毕 业 论 文（设计）用 纸第 6 页四、中美两国预算制度对比及启示（一）从预算编审周期和中长期预算管理角度对比1.中美编审周期差异对比
22、中美预算编审周期，可以发现中国的预算编制审议时间短，预算周期以年度预算为主，而相比美国各级政府预算编制时间跨度较长，年度预算编制、审批工作一般要历时 20 个月，其中政府预算编制阶段一般要包括 12 个月，国会审批阶段包括 8 个多月，而且值得一提的是美国联邦政府的预算程序较为规范，各方机构部门各自权力等都被清楚地划分出来。预算编制直接影响到其执行的效果。正如上文所述，美国编制预算长达18 个月， 美国预算有着充足的时间和严格的程序要求，因而其预算过程条理清晰、规范科学。相比之下，中国编制周期前方已经提到过为 24 个月。但实际编制时间仅仅只有 6个月。二零零零年后我国要求对预算编制和审核的时
23、间进行加长。并且相比之前，对一些具体的办公设备折旧和成本项目等要求也更加严格、具体和全面。相比以前增加了很大的工作量，这样编制预算的准备时间自然要增多。新的部门预算相当于同比例增加了时间和工作量，依旧没有留足够多的时间，所以想提高质量认识一个无法解决的难题。同时，不仅仅是编制问题，审批的时间也太过仓促。需要在非常短的时间内对大量的数据资料进行审阅和核对，很难保证预算质量。所以我们要加长对预算审批的时间，使预算更加准确。2.中美中长期预算管理的差异除编审周期之外，当然还存在着一些其他的中长期预算差异。如美国采取的编制发法为“滚动预算”的方法，比较注重中长期的发展。而中国采取的则是“单一年度”的预算方法，没有建立跨年度预算平衡机制。中长期预算特别是重大项目中长期预算编制在美国预算管理中占有十分重要的地位。无论是联邦政府，还是地方政府，均在编制年度预算时同步编制五年财政滚动预算。以二一年度的财政为例，我们可以看出，美国的联邦政府不仅仅要做出二零零八年的实际花费的数字，还要写出二零零九年度美国所同意的批准数，同时再将二一年度的预算的数目算出。如果你认为仅仅是这样那就错了，他们不仅仅要列出这些，还要把一零年度之后的 5 年以内的预测数字算出。这
