1、我国水资源的法律法规 及其管理制度,城环学院 自然地理学专业 10208002 张改平,水资源的含义,自然界的水分不仅受地球引力作用沿着地壳倾斜方向流动，而且由于水在太阳热力作用下发生形态变化，蒸发的水分随着气流运行，遇冷凝结成云，或以降水形式到达地表，地表水又重新蒸发、凝结、降落，这种过程形成了水分循环，参加水分循环的水量被称为水的动储量，也就是通常所说的“水资源”中华人民共和国水法总则第二条规定：本法所称水资源，包括地表水和地下水。狭义的水资源是指可供人类直接利用，能不断更新的天然淡水。具体的是指水在循环过程中，降落到地面形成径流，流入江河，存留在湖泊中的地表水和渗入地下的地下水，这主要指
2、陆地上的地表水和地下水。,水资源的特性循环可再生性是区别于其他资源的自然属性。 水资源的水文循环过程就要求人们对水资源的利用形成一个相衔接与相协调的系统，即水源供水用水排水处理回用。以维护其良好的自然属性，进而维护良好的生态环境，促进人与水的协调、人与自然的和谐。 而这个过程离不开法律的管理与制约。,循环可再生性 时空分布的不均匀性 应用上的不可替代性 经济上的利害两重性,与水资源有关的法律法规,中华人民共和国环境保护法; 中华人民共和国水污染防治法; 中华人民共和国水污染防治法实施细则; 中华人民共和国水法; 国务院关于印发全国生态环境保护纲要的通知 (国发200038 号) ; 国家地表水
3、环境质量标准( GHZB 1 - 1999) ; 生活饮用水卫生标准( GB 5149 - 93) ; 渔业水质标准( GB 11607 - 89) ; 农田灌溉水质标准( GB 5084 - 92) ; 污水综合排放标准( GB 8978 - 1996) ; 船舶污染物排放标准( GB 3552 - 83) 。,与水有关的管理制度,我国实行资源与环境分别管理的制度。,水行政领域,水资源,水环境,（水利行政部门）,（环境保护部门）,由于我国的立法大多为各部门先行起草然后提交全国人大及其常委会通过，相应的，我国的水行政管理制度主要规定在中华人民共和国水法和水污染防治法两部法律中。,水资源管理法律
4、体系,宪法,法律,行政法规,地方性法规,行政规章,部门规章,地方规章,中华人民共和国水法 防洪法 水污染防治法,河道管理条例 中华人民共和国水污染防治法实施细则 取水许可和水资源费征收管理条例,哈尔滨市城市节约用水条例,开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定（修正） 开发建设项目水土保持设施验收管理办法（修正） 水文水资源调查评价资质和建设项目 水资源论证资质管理办法（试行）（修正）,主要内容,法律法规管理制度,管理体制 权属制度 使用制度 保护制度 规划制度 法律制度,中华人民共和国水法,1988年1月21日，中华人民共和国第六届全国人大常务委员会通过中华人民共和国水法； 中华人民共和国第
5、九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日修订通过了新版中华人民共和国水法，修订后的中华人民共和国水法自2002年10月1日起施行。,目 录,第一章 总则 第二章 水资源规划 第三章 水资源开发利用 第四章 水资源、水域和水工程的保护 第五章 水资源配置和节约使用 第六章 水事纠纷处理与执法监督检查 第七章 法律责任 第八章 附则,水法主要内容,调整范围。在中华人民共和国领域内开发、利用、保护、管理水资源，防治水害，必须遵守水法。 明确水资源所有权，即水资源属于全民所有和集体所有。 通过征收水费和水资源费等经济手段加强对水资源利用的管理。 加强政府对防汛抗洪工作的领导，
6、规定了防汛指挥机构在紧急情况下可采取的措施。,第一章：总则 第一条 为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要，制定本法。 第二条 本法所称水资源，是指地表水和地下水。在中华人民共和国领域内开发、利用、保护、管理水资源，防治水害，必须遵守本法。 海水的开发、利用、保护和管理，另行规定。,水污染防治法,1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过中华人民共和国水污染防治法; 根据1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议关于修改中华人民共和国水污染防治法的决定修正; 2008年2月28日第十届全国人
7、民代表大会常务委员会第三十二次会议修订中华人民共和国水污染防治法。,目 录,第一章 总 则 第二章 水污染防治的标准和规划 第三章 水污染防治的监督管理 第四章 水污染防治措施 第一节 一般规定 第二节 工业水污染防治 第三节 城镇水污染防治 第四节 农业和农村水污染防治 第五节 船舶水污染防治 第五章 饮用水水源和其他特殊水体保护 第六章 水污染事故处置 第七章 法律责任 第八章 附 则,第一章：总则 第一条 为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。 第二条 本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的
8、污染防治。 海洋污染防治适用中华人民共和国海洋环境保护法。,return,水资源管理体制,水法总则 第十二条 国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。 国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。 国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。 县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。,返回,权属制度,水法总则第三条 水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库
9、中的水，属于集体所有。,return,使用制度,水法第七条 国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。 但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。 国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。,return,保护制度,水法第四章 第三十三条 国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。第三十六条 在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地
10、下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵。,第三十九条 国家实行河道采砂许可制度。由国务院规定。 在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。 第四十条 禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。 确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准。 第四十三条 国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。 在水工
11、程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。,水法第五章 第四十七条 国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。 第四十九条 用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。 用水实行计量收费和超定额累进加价制度。 水污染防治法总则 第三条 水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。 第三章 第十八条 国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。第二十条 国家实行排污许可制度。,return,规划制度,水法第二章 第十
12、四条 国家制定全国水资源战略规划。 规划分为流域规划和区域规划。 流域规划包括流域综合规划和流域专业规划； 区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。 综合规划，是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。 专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。,水法 第二章 第十六条 制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。 县级以上人民政府应当加强水文、水资源信息系统建设。县级以
13、上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测。 基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。 水污染防治法第二章 第十五条 防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。 国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。,return,法律制度？,水法第七章 第六十七条 在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。 水污染防治法第七章 第七十五条 在饮用
14、水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿。,我国的现行的水行政管理体制有以下几个特点,1、水行政的主管部门是国家及地方各级环境保护部门和水利部门，在法律规定的各自的范围内分别对水环境和水资源进行管理。 2、水行政实行的是统管部门与分管部门相结合的管理体制，职权范围涉及水行政管理的部门除了水利部门与环境保护部门之外，尚有国土资源、卫生、建设、农业、渔业等多个部门，这被许多学者形象的称之为“多龙治水”。 3、我国实行的是水行政的按行政区划管理与按
15、流域管理相结合的制度，除了地方各级政府的水利部门与环境部门对水进行管理之外，水利部在全国设立了七个流域管理机构：长江、黄河、珠江、海河、淮河、松辽水利委员,会及太湖流域管理局，在这七个流域管理机构之下设置了由水利部和环境保护部双重管理的流域水资源保护局。目前，环境保护部对流域水资源保护局已经几乎不存在领导作用。 4、部分地方政府在实际工作中鉴于多部门管理的弊端，在水利部门的推动下，将原有的水利局改组为水务局，试图以其统一行使涉水行政部门的职权。,截至2004年3月31日，全国除西藏自治区外的30个省、自治区、直辖市成立水务局及由水利系统实施水务统一管理的单位共计1239个，占全国县级以上行政区
16、总数的52%。根据2004年2月18日中央编制委员会办公室以中央编办复字200431号文批复，北京水务局业务上接受建设部、水利部、环保总局（已改为环境保护部）的指导。但各地的水务局差别很大，其他水务局的主管部门并未统一明确，有的仅仅是原来水利局换个名字而已。,现行制度存在的问题,（一）水资源管理制度上的缺陷（二）产权制度上的不完善（三）水资源价格机制的不合理（四） 法律制度的缺陷,水资源管理制度上的缺陷,（1）从管理体制来看，我国水资源管理机构涉及部门多，部门间职能交叉多，导致部门纠纷多，集中统一管理不足。根据我国水资源管理目前的体制，地表水的开发利用归水利部，地下水归地质矿产部，海水归海产局
17、，大气水归气象局，水污染防治归环保总局，城市和业用水归建设部，农林牧渔业供水归农业部和林业局等等，可谓是“多龙治水”，部门分割严重。各部门为了各自的利益进行的单目标规划管理，必然与水资源的多功能相矛盾，只能实现水资源管理的次优化。,（2）从决策机制来看，我国水资源管理的多目标决策机制尚未形成，各项经济政策的环境一致性较差，公众参与机制还不健全。水资源有多种功能，而且相互间又有联系，任何一方面的不合理利用都会影响其它功能的发挥。要使水决策系统处于整体最优，就必须综合考虑多种功能，制定多目标的管理规划，否则，片面追求经济效益的目标选择难免造成对水环境的破坏。 公众参与机制不健全，也是中国水资源管理
18、体制的薄弱环节之一。水环境管理牵扯的源多面广，有效的公众参与将使环境管理更易被群众接受，对破坏环境的行为可以起到很好的监督作用。但是，我国对公众参与的程序还缺乏一套完善的程序和机制。,（3）从协调机制来看，国家授权的协调机构并没有完全发挥真正的协调作用。 水法虽然规定我国水资源管理实行水利部统一管理下的分级、分工管理，水利部连同水利部下设的七大流域水利委员会对各自职权范围内的水资源利用进行协调、处理部门、区域纠纷，即对水资源实行流域管理，但是实际情况却与规定相差甚远。 首先是水利部门与环保局的协调没有实现。长期以来，水利管理部门的职能定位主要是兴水利、除水害，因此，在管理中往往重工程建设，轻生
19、态保护；重开发利用，轻恢复保护；重水量的调剂，轻水质的变化；重水量的供给，轻对水需求的控制，等等。水行政管理部门难以协调它与国家环保总局在水量与水质问题上的矛盾。,七个流域管理机构：长江、黄河、珠江、海河、淮河、松辽水利委员会及太湖流域管理局,其次是水利部下设的流域水利委员会迄今并没有发挥应有的协调功能。这些部门的工作重点是洪水、排沙、干旱的防治及边界地区的水污染处理，但它们缺乏相应的管理权限，因此，与各地环保局及有关部门之间在处理水资源管理问题时无法统一指挥，协调机制不健全。,return,产权制度上的不完善,水权是指对水的所有权和各种利用水的权利的总称。 根据水法规定，我国水资源属于国家所
20、有，即全民所有，农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。水资源所有权主体惟一而水资源使用权主体多元造成了水资源管理责、权、利界定的复杂性。 首先，我国部门之间水资源使用权界定不清，导致其责、权、利不明确，存在“多龙治水”和“多龙管水”现象，水资源利用效率低下;河流上下游、左右岸和地区之间、各用水单位之间水资源的使用权模糊，水事纠纷不断;由于水资源管理的责、权、利界定不清，造成“公地悲剧”，使水资源过度开发和企业超标排污，使水资源短缺和水资源浪费并存。,其次，由于水资源使用权不清晰，使水资源使用的流动性差，水市场难以建立，水资源不能得到高效率使用。 最后，对于水资源的工程产权，由于工
21、程单位对水资源的无偿使用，造成国家国有自然资产大量流失。,return,水资源价格机制的不合理,在计划经济体制下，人们对水的商品属性认识不足，把水看一成是自然之物，水资源基本上是无偿使用；即使是城市自来水，长期以来，也一直被当作一种由政府部门供给的公共物品，水价过于低廉，费用回收率低。近几年水价虽然有所上升，但仍不足以抵偿全额成本，不能客观公正地反映水资源的价值。居民对生活污水不负担或很少负担处理费用，工业的排污水收费标准也一直偏低，对于污染控制缺乏刺激作用，使企业宁愿缴排污费买排污权。这些直接造成了给水和污水处理投入不足，难以实现水资源“开采一利用一污水处理一回放”的可持续利用模式。,不合理
22、的水价体系使得一方面是水资源短缺，一方面却又在大量浪费。表现为:长期实行低水费价格，水价严重背离水的价值。水未能体现出应有的价值，自然就失去了经济杠杆的调控作用；价格与价值的严重背离，导致了水利行业难以为继，如许多灌区无法维护水利工程和进行改造，一些高新水利技术小能及时推广应用，水利产业体现出不可持续发展思想，水价过低，还养成了人们吃“大锅水”的恶习，甚至助长了人们用水浪费行为。由于水资源用途不同，其参与经济活动所体现的价值有明显差别。为了既体现水资源使用功能，又能有规律地认识水资源不同使用功能具有的共性，科学合理地计算水资源价格非常重要。,return,法律制度的缺陷,自20世纪80年代以后
23、，中国政府开始了依法治水、依法管水的努力，开始了水资源立法的尝试。迄今为止，全国人大及其常委会先后通过了中华人民共和国水法（1988年）、中华人民共和国水土保持法（1991年）、中华人民共和国水污染防治法（1996年修订）、中华人民共和国防洪法（1997年）。中国水资源法律制度正在建立并逐步形成体系，水资源的管理和利用正步入规范化、法治化的轨道，但也存在着明显的不足，仅仅依靠这些法律法规还不足以为我国的水资源管理提供有力的法律保障。,（1）水资源是与其他自然资源紧密联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，同时，其它资源的不合理利用也会引起水资源连锁式的破坏。因而，互不相连
24、的资源保护法不仅不能很好地保护某专门资源，其拼凑起来的整体也不能从根本上对整个资源作为一个系统起到有效的保护。因此，必须有一部关于资源整体的、系统的资源管理立法。,（2）法律规定过于原则而缺乏可操作性，不便实施和检查。中国幅员辽阔，各地的情况千差万别，因此中央的综合性成文立法原则一些，这是应当的。但在强调法治、强调依法行政的今天，特别要求立法的科学性、严密性、可操作性。水资源方面的立法应当切实可行，才能有效地治理、管理、利用和保护水资源。地方性的水资源法规和规章，在原则性规定的基础上，应当制定配套的操作性更强的细则。,三道红线,2009年哈尔滨市水利部号召加强水资源优化配置、节约和保护，要实行最严格的水资源管理制度，明确划定水资源管理的“三道红线”： 一是水资源开发利用的“红线”，严格实行用水总量控制； 二是水功能区限制纳污“红线”，严格控制入河排污总量； 三是用水效率控制“红线”，坚决遏制用水浪费。,感谢欣赏,
