1、1课程名称 西方公共行政理论名称 西方行政学说史出版社 武汉大学出版社作者 丁煌教材信息 版次 2009 年 4 月第 2 版复习范围：（1）出题形式包括：单选题、多选题、判断题、名词解释、论述题。（2）以此复习资料为线索，在此基础上对照和阅读教材，按照复习要点进行复习。基于题型的多样化，所以复习中要注意掌握好要点，抓住问题的关节点。（3）此复习提纲所列出的为问题的要点，涉及具体问题、尤其是论述题时还需参照教材中的内容进一步展开论述。导论 西方公共行政理论的产生与发展第一节 西方行政学的产生（p.1-2） 行政学与其他领域一样，具有十分悠久的历史。然而成为一门独立的学科，则是 19 世纪末、2
2、0 世纪初的事情 德国学者斯坦因于 1865 年至 1868 年发表的七卷本行政学著作，首次提出“行政学” 一词，但当时的行政学主要是就行政法而言的 作为一门独立学科，行政学最早出现于美国，始于威尔逊的“行政学研究”（1887）一文和古德诺的政治与行政 （1900）一书行政学产生的背景（p.2-5）：（1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求（2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展（3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础2第二节 西方公共行政学的发展历程一、西方公共行政学的创立时期（1887-1918） （p.
3、7） 19 世纪末，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列，由此而来的社会和政治问题，使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临着严峻的挑战 原有的行政管理方法不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命，于是，行政学应运而生 公共行政学的创始人：威尔逊、古德诺二、西方公共行政学的正统时期（1919-1941） （p.7-8） 20 世纪 20 年代至 30 年代是西方公共行政学发展的“正统时期” 视经济和效率为行政管理的基本准则 将官僚制度及组织和管理问题作为研究重点 试图通过行政现象的科学分析，发现行
4、政管理的原则和规律，尝试为公共行政学确立一个基本的理论模式和学科体系 主要代表人物：韦伯、怀特三、西方公共行政学的批评与转变时期（1941-1959 ） （p.8 ） 1929-1933 年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统的庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预 各国政府在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性变化 正统行政学的理论原则面临挑战，公共行政学研究者对公共行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨，提出了新的观点和主张 主要代表人物：沃尔多 四、西方公共行政学的应用与发展时期（1960s） （p.8-9） 20 世纪
5、60 年代是科学技术大发展时代，系统论、信息论、控制论的应用和3发展，极大地促进了管理的现代化，也为公共行政学注入了新的活力 公共行政学开始摆脱对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为融多学科的理论方法于一体的综合性学科 比较公共行政学的研究极大地促进了行政生态学的快速发展 主要代表人物：里格斯五、西方公共行政学的挑战与创新时期（1970s） （p.9-10） 20 世纪 70 年代，英、美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期（1939-1969） 公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来社会政治问题，使公众对政府丧失了信心 现实对公共行政
6、学理论提出了挑战，人们提出新的理论，以取代“旧的传统理论” 由美国青年行政学者发起的“新公共行政学”运动在 70 年代得到发扬光大 主要代表人物：弗雷德里克森六、西方公共行政学的总结与探索时期（1980s-） （p.10-11） 至 20 世纪 80 年代，西方行政学已经走过了一个世纪的历程，作为一门学科与专业，其地位已经在争论和探索中得到巩固 20 世纪 80 年代以来，行政学理论研究的主要内容是：1） 对本学科历史发展进行回顾和反思2） “企业家”政府理论的兴起3）政策科学的繁荣4）公共选择理论影响深远 主要代表人物：1） “公共选择理论”的创始人布坎南2）倡导“企业家精神” 的奥斯本、盖
7、布勒3）提出新公共服务理论的罗伯特 登哈特4）从管理、政治和法律等多元视角探究公共行政戴维 H 罗森布鲁姆4第一章 提出与创立时期的西方公共行政理论（p.12-） 19 世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化国家的迈进，各种社会问题和政治问题相继产生 资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命 在此种社会历史背景下，作为一门独立学科的行政学被提出第一节 威尔逊的“行政学研究” （p.13-29）一、威尔逊：美国杰出的政治学家、行政学家、政治家。二、威尔逊公共行政学理论的思想
8、渊源与产生背景1. 思想渊源 受到来自欧洲大陆尤其是德国行政研究思想的影响 斯坦因的公共行政思想2.社会背景 源自对自由放任主义的反动 反对政治勾结和政治腐败 要求改革政府体制，扩大政府行政职能 在民主主义者发起的政治改革运动的社会条件下，威尔逊提出要建立一门独立的行政科学三、威尔逊公共行政学思想述要（p.16- 现代西方行政学的开山之作“行政学研究”（一）行政学研究的必要性 需要是科学发展的内在动力 “社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向5前进” “决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要时，会有人对它进行研究” 此前，行政管理被看成是“实用性的细节” ，结构问
9、题成为人们关注的焦点，“那时政府的职能很简单，因为生活本身就是简单的” ，随着经济和社会快速发展，社会公共事务日益增多，政府职能不断扩大，且更加复杂，更加困难。因此需要一门行政科学去对行政工作加以“认真而又系统”的调整 （二）行政学的目标和任务 “行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示；然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。 ” 行政学的目标和任务：（1）研究政府的职能和任务是什么政府应该管什么，不该管什么（2）研究政府
10、用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率，完成任务（3）应对行政管理的各个方面展开理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度 “行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上”（三）行政的实质 提出政治行政二分法，将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历” 具体体现为：1）行政管理的问题不属于政治问题62）行政与政治又密切相关，是政治科学的最新成果3）行政不是也不应该是一种纯粹被动的工作（
11、四）行政学研究的历史渊源 行政学源于欧洲，是一门外来的科学 对之必须加以改造，使之在思想、原则和目标方面美国化（五）行政学研究方法论 运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究 世界性的“做什么”永远应该由美国式的“如何作”所支配，以实践为准绳，以本国为核心（六）人事行政思想 “我们必须准备一批更好的官员以充当政府的工具 ”， “这些人必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试” “我们必须有一支受过充分训练的官员以良好的态度为我们服务” ，行政领导的素质与影响力对下属行为具有重要作用（七）行政监督思想 行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重
12、要保证 公众的批评是完全安全并有益的，是不可缺少的， “统治者只不过是被统治者的仆人而已”总结：1） 深入分析论证了研究国家行政管理和建立行政科学的重要性和必要性2） 揭示了行政学研究的对象和实质，提出了行政学研究的目标和任务，对人事行政、行政监督及行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述3） 提出行政学研究的方法论原则4） 首开行政科学研究之先河7第二节 古德诺的政治行政二分法（p.29-40）一、古德诺：美国著名政治学家、行政学家代表作：政治与行政二、主要思想内容（一）对政治行政二分法的进一步阐释 所有的政府体制中，都存在两种主要的或基本的政府功能：国家意志的表达和国家意志的执行即“
13、政治” 与“行政” 政府机构之间的分工不可能划分得一清二楚 政治与行政必须以某种方式取得协调（二）走向协调道路之一：政治对行政的适度控制 政治必须对行政取得某种形式的控制，此种控制通过法定制度达到。有时由法外途径（即政党）实现 这种控制有一定的限度 应该使这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间得以协调为止 政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，不受政治影响（三）走向协调的道路之二：行政的适度集权化 协调不仅取决于政治对行政的适度控制，还取决于行政权力的必要集中 “如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制
14、的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要” “必须坚持这种集权 不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的8存在看，坚持这一点都是必要的”（四）美国走向政治与行政协调的独特道路法外调节 到政府以外的法外制度种去寻找协调机制即政党制度 通过政党挑选立法机构和行政机构成员，由此而恢复有效控制，建立起必要的行政集权（五）美国加强民主和效率协调的主攻方向政府体制的改革 行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证 有必要对政党的行为作出规范，
15、将政党吸收到法律以内，加以管束，防止政党将自身变成目的 为了使政党对人民的意志更加负责任，要“更加经常地使用公民投票的方法”总结：1） 对政治行政二分法作进一步阐释，着重对政治与行政的协调关系及如何实现协调提出独到的见解2） 批评美国建国之初某些“神圣” 的思想原则3） 把注意点放在影响行政变革的政府制度上4） 并未陷入行政管理的技术性细节中去5） 与威尔逊的研究有相当一致的地方第二章 正统时期的公共行政理论（p.68-） 20 世纪 20 年代至 30 年代是西方公共行政学发展的“正统时期” ，这一时期的公共行政学家继承了早期公共行政学的基本信念，将经济和效率视为行政管理的基本准则，将官僚制
16、度及组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系第一节 韦伯的官僚制理论 9一、韦伯官僚制理论的主要内容（一）权威结构理论与组织类型分析（p.71-74）1. 关于权威（p.71，详见书） 分析权威在维持和支配一个社会组织中的作用，指出任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础 区分权威和权力：权力是无视人们的反对、强使人们服从的能力；权威则意味着人们在接受命令时出于自愿。2. 三种组织形态（p.71-74）（1） “神秘化的组织” 基于领导者个人的人格，以对个人的崇拜、迷信为基础，领导者显现“超凡魅力”（2
17、） “传统的组织” 习惯成为伟大的仲裁者，从前经常发生的事情被看作是神圣的东西 此种组织类型的权威具有世袭性、封建性和绝对性的特点（3） “合理化合法化组织” 权威的基础是组织内部的各种规则 人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系 领导者与被领导者在法律地位上具有平等性 三种组织类型中，传统权威类型效率最差；超凡魅力型过于带感情色彩，并且是非理性的；合理合法的权威类型才是“理想的官僚制”（二）官僚制及其特征（p.75-1. 官僚制指实施管理的社会行政机构，又称为“科层组织” （详见书 p.75）2. 作为韦伯理想的行政组织形式， “官僚制”具有以下基本特征（p.75-78 ）（1）合理的
18、分工（2）层级节制的权力体系（3）依照规程办事的运作机制（4）形式正规的决策文书10（5）组织管理的非人格化（6）适应工作需要的专业培训机制（7）合理合法的人事行政制度 （三）官僚制的优点和缺点（p.78，详见书）1. 优点严密性合理性稳定性普适性2. 缺点 官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，指挥机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气 二、对韦伯官僚制理论的评价（p.79-81）1. 社会政治意义 在向现代社会过渡的转型期，随着大型组织机构的发展，要求管理的合理化，以为新的资本主义国家政府管理和企业管
19、理提供所需的效率 资本主义的发展需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，官僚集权组织是可以满足此种需要的组织形式2. 学术意义 韦伯是最早对社会生活中的组织现象进行比较系统研究的学者之一，被称为“组织理论之父 ”1）提出了对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架2）将组织形态与权威性质结合起来进行分析，是对历史上权力问题研究的重要发展，也为后人研究组织问题指出了重要方向3）对官僚组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中许多重要的特征和管理原则4）强调在知识和技能基础上行使控制，为资本主义生产方式上的封建约束提供11了理论依据，也为实施科学化管理奠定了必要的基础5）把行
20、政管理与效率问题紧紧结合在一起，认为行政管理是要最大限度地追求效率，成为重要理论贡献3. 韦伯理论存在的问题1）是一种高度纯化的理论描述，与现实生活相距较远，现实中不会完全出现韦伯所推崇的理想型的官僚组织2）对官僚组织的分析偏重于静态研究，过分强调机械式正式组织的功能，忽视了组织运作过程中的实际状态;过分强调层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性；过于强调遵守组织规则和各项制度，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性3）偏重对组织内部形态和管理结构进行分析，缺乏对组织与其环境之间相互关系的探讨4）过分强调专业分工和职能权限划分的意义，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题5）过于强调人员的稳定
21、，易于导致组织惰性；过于强调年资在升迁中的意义，易于形成论资排辈的不良观念，不利于激发组织成员的工作积极性和服务质量的改善6）过于强调组织利益和组织效率，忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展 尽管韦伯的理论存在上述问题，但他的组织理论对分析组织尤其是正式组织提供了很好的指导原则。其组织理论博大精深，具有很宽阔和深刻的眼界，具有很强的生命力和持久的影响力第二节 怀特的行政学思想 一、怀特的公共行政学思想1. 怀特：行政学导论2. 怀特的公共行政学思想（p.83-101）（1）行政学研究的对象和范围（p.83） 对国家政府中“市政、邦联或联邦行政的研究”12 行政中的基本问题：公务员创造才能的
22、发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等 国家行政管理的目标：a）运用物资材料完成国家建设任务b）行政人员有效地利用财源c）经济、圆满地完成政务计划d）增加保障，防止行政权的滥用核心：有效的管理，提高效率（2）行政环境思想（p.83-86） 行政环境：围绕行政活动直接、间接地作用和影响行政管理、行政行为和行政效果的各种因素的总和 具体包括：1）经济环境、政治环境与行政2）社会环境与行政3）科技环境与行政（3）行政组织思想（p.86-89）对行政组织体制进行探讨1）自治型与官僚型2）中央集权型与地方分权型3）独立制型与权力汇一制型 “政府的行政效率从
23、根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的，这是我们必须注意的一条重要原则” ， “适当的权力必须与确定的责任同时存在” ：1）法定权力的行使要有立法依据，并根据行政首长的命令行使2）必须有充分的财源，以适应法定的状况13 权责分配问题：1）将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门2）权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致3）权责按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配 优良行政组织的标准：1） 能够获得优秀人才；2） 有一致的责任与适当的权力；3） 划分政务官和事务官；4） 设置协调机构专门从事综合协调工作；5） 对组织管理效率进行精确、合理的测量
24、 （4）行政协调思想（p.89-90）1）精简机构2）设置协调机关3）通过精密的协调获得较好的协调结果4）行政首长的裁定即最后的决定（5）人事行政思想（p.91-93）1）人才选拔问题2）职位分类分级与工资制定问题3）职务晋升问题（6）行政伦理思想（p.93-95） 行政伦理指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，是维持行政管理活动参与者之间合理、正当关系的原则和规范 官纪问题：1）官纪的本质及重要性2）败坏官纪的因素3）官纪的基础144）良好官纪的标志：良好的人际关系； 领导关心下属；重视民主参与（7）行政法规思想（p.95-97） 行政法规是国家机关为了实施宪法和法律、履行行政管理职能
25、、完成行政任务，在其职权范围内，依据法律和法定程序制定和发布的规范性文件的总称 政府行政机关享有委任立法权，但有一定的范围和限度：1） 根据法制、宪法和法律行使2） 有授予委任立法权的行政机关方可在规定范围内行使 行使委任立法权的限度：1）环境情况复杂，立法人员不易明了时2）情况变化须制定或调整条例时3）情况复杂，具有较强的专业性4）发生紧急事件或必须采取直接行动时5）制定行政机关内部的管理条例（8）行政监督思想（p.97-99）1）行政监督2）立法监督a）确保立法与行政政策的协调；b）确保政府支出适当；c）确保行政监督的实施目的真正在于提高行政效率d）使立法机关了解行政情形，以便采取补救措施
26、3）司法监督a）对公务员的司法监督；b）对普通行政行为及特别行政行为的监督；c）对行政自由裁量权行使的监督3. 对怀特思想的评价（p.100-101）（1）肯定的评价15提出了完整的公共行政学的体系，建立了行政学的四个基本假定：1）行政学具有共性2）行政学具有实践基础3）行政的科学化4）行政是现代政府问题的中心（2）批评1）将公共行政学的研究重点转向公共部门内部，转向技术细节2）丧失了宽阔的历史视野和相对宏观的理论逻辑体系第三章 批评与转变时期的西方公共行政理论背景： 1929-1933 年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国
27、家对经济和社会的全面干预 各国政府的行政管理在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性的变化 正统行政学的理论原则面对社会的变革，显得苍白无力，某些基本观点、乃至这一学科本身受到怀疑和批评 理论上的困境和实践上的挑战，使广大的行政学研究者正视现实、深入实践，提出了许多新的观点和主张，拓宽了行政学的研究视野，深化了行政学的研究内容，西方行政学进入批评与转变时期沃尔多的综合折中行政观 一、沃尔多：美国著名公共行政学家二、沃尔多公共行政学思想的主要内容（一）对传统行政学的评论（p.196- ）1. 传统行政学的一般特点（p.197-198）（1）接受政治行政二分法（2）一般管理取向16（3）通
28、过科学分析来寻求一般原则（4）强调行政活动的集权化（5）对“民主”的基本承诺2. 传统行政学的思想框架和哲学基础（p.198-199）1） 传统行政学的价值取向体现在它信奉个人主义、实利主义和平等；体现在它喜爱和谐甚于喜爱冲突；体现在它相信都市生活的优越性以及体现在它把献身科学当做进步的主要工具。注重手段和方法论，接受并支持现存的政治秩序2）包含民主使命的概念，信赖基本规律，信奉进步论与循序渐进论。认为如果政府不能实现较高的工作效率，民主使命则难以完成，因此而寻求反映更高规律和基本道德秩序的行政“原则” ；认为进步应该通过一种有计划的管治社会来予以实现；奉行“ 效率准则 ”，试图将传统的民主制
29、度与新行政技术的要求协同一致3）其哲学基础包括实用主义、功利主义和实证主义3. 关于韦伯的官僚制理论（p.199 ）1） 认为韦伯的官僚制概念是关于正式组织的惟一最重要的陈述，他恰当地将官僚概念同历史、经济生活、技术发展、政治哲学以及社会结构和社会过程有机地联系起来2） 赞同韦伯将官僚制视为与文明本身的发展相联系的看法3）对官僚组织是否合乎需要保留了意见4. 对传统行政学的批判和评论（p.199-（1）反对政治与行政二分法（p.199-200）1）认为传统的政治与行政二分法目的是试图通过使选举产生的官员负责制定政策，而行政人员只是去执行政策，来解决官僚制与民主制之间的冲突，并不符合民主制的理想
30、2）不赞同效率核心原则3）认为传统管理运动反对“离心的民主” ，试图依靠“集权教条”与“整合原则”解决效率问题，实现“向心的民主”174）政治与行政二分法还试图解决价值问题，通过政治体系确立价值观，并为行政设定目标。忽视了行政学应该包括更多复杂现象5）鼓励行政权力或政治权力之间的合作，而不是分离权力之间的对抗（2）批评传统行政学的组织范式（p.200-201）1）批评传统组织理论的理性主义倾向，认为过分强调组织之间的共性或原则，忽视了作为行政的具体性2）传统的组织理论很难适应具体情境或不断变化的环境3）传统行政学忽视了组织的非理性的方面、非正式的方面和社会情感方面（3）批评传统行政学家的所谓“
31、科学”主张（p.200-201） 认为传统的行政“ 科学” 主要依靠“事实的堆积”，公共行政应涉及对人的思索和评价，价值观念不能科学地加以探讨，机械的因果原则不适用于人的自由意愿（4）反对传统行政学家过于重视效率的做法（p.201） 重视效率做法的最初目的事想要取代一种说教式的公共行政学研究，然而效率概念本身充满着道德含义，对“技术效率”的追求可以转变为对“社会效率”的追求，效率只有在自觉持有的价值观念框架内才是有用的概念（5）承认传统行政学中的合理性（p.201）1）不否认传统行政学中包含着许多真理，它是着知识界对历史环境所作出的一种反应，传统的行政学思想深深地根植于美国文化之中2）迄今尚无
32、其他行政学思想能够完全取代传统的行政学范式（二）论当代公共行政学 沃尔多认为当代公共行政学主要包括四种思潮1. 组织理论（p.202-206 ）将组织理论的发展分为三个阶段：18（1）传统的组织理论时期 以组织的“ 机器模型” 为基础，强调人类行为的理性方面，以泰勒、古立克、法约尔等为代表（2） “新传统组织理论”时期 始于 20 世纪 20 年代的霍桑试验，一直影响到 20 世纪中期的组织理论 强调组织中人的行为的情感方面和社会心理方面（3）现代组织理论时期 以组织的“ 有机体模型” 或“自然系统模型”为基础，强调组织的生存和发展 认为组织应该更少的依赖等级控制，更多地依靠公认的权威，更多地
33、提供个人流动的机会以及更善于接受新的变革 具有明显的行为主义倾向，试图寻求一种价值中立的、无论何时何地都适用的“一般组织理论 ” 新传统组织理论的人际关系运动既是对传统组织理论的抛弃，又是传统组织理论的继续，仍然强调科学的价值、管理主义和效率，目的在于将“非理性”置于“理性”的控制之下 现在组织理论涉及管理科学、社会学、社会心理学、经济学、人类学，仍然保持科学、理性、效益、效率和生产率等价值观念，导致了由理论科学向应用科学的转变2. 比较公共行政学（p.206 ）1）使人们更多地了解行政与社会目标之间的关系、文明对有效政府行政的依赖、将西方行政模式传递给其他文化的种种困难2）注重文化多样性3）
34、对韦伯的官僚制有强烈的爱好3. 公共政策（p.207）1）采取案例研究的方式2） 以一种整体的方式集中研究决策并试图就政策和伦理两个方面提出一些基 19本问题3） 对于研究和学习公共行政具有潜在用途，但不是惟一手段4. 新公共行政学（p.207-209）（1）一般内容1）始于 20 世纪 60 年代末 70 年代初的社会与政治运动2）批评“老的” 公共行政学缺乏一种明确的思想哲学框架，认为行政人员应该在寻求社会公平的过程中发挥积极作用3）假定任性本善，认为人性腐败堕落的根源在于坏的制度4）强调情感高于理性，感觉高于理智、本能、创造性，自我实现高于惯例和规则的作用（2）基本主题为参与、分权及代议
35、官僚制1）参与既是一种政治过程，又是一种组织过程，是权力分散和增加公民参与政府事务的一种手段2）反对多数主义，也不赞成多元论（三）沃尔多本人的公共行政研究领域1. 历史与公共行政（p.209-210）1）认为忽视过去就等于否定“洞见、假设和科学结论”的重要来源2）历史的重要一课是告诉人们行政的技术和方法处在政治政府发展的中心3）行政通过为文明提供一种地基或舞台并且通过提供一种发展目标来“塑造文 明”4）作为行政的政府与文明密切相连2. 官僚制与民主（p.210-212）1）认为：政府与行政密切相连；行政与官僚制密切相连；我们时代的中心问题是官僚制与民主之间的潜在冲突2） “官僚制”意味着大规模
36、的、正式的、复杂的、任务专门化的以及目标取向的组织3）官僚制组织严格持久地履行有关秩序和稳定的职责，并因此而遭到人们的谴20责4）官僚组织可以为民主价值观提供重要支持，如建立在能力和专长之上的普遍性标准和机会5）官僚制与民主之间也有一些相抵触的特点，如：官僚制强调等级规则，民主则强调平等；官僚制依靠纪律和监督，民主则强调自由原则6）要在民主与官僚制之间寻求一种融合，不仅承认民主是合乎需要的，而且官僚制也是必不可少的3. 公共行政与政治（p.212 ）1）解释行政在政治中的作用问题2）政治与行政不可分离3）公共行政是一套连锁的价值观，而不是一种僵硬的范式或教条4）此种专业应该有一种取自民主价值观
37、的道德成分，并将经济理性、政治理性 以及社会理性的概念同“ 公共利益” 概念结合起来4. 道德与公共行政（p.212-214）1）公共行政既是一种伦理道德又是一种意识形态，行政理论必须包含道德学说，应自觉地研究价值观，利用它为经验研究指引方向2）历史提供了两种公共事务中地道德传统一种是公共道德，一种是私人道德。道德是政体的来源，好人和好公民是同一的3） “运气、荣誉和生命”不仅取决于道德与不道德之间的选择，还取决于不同道德观念之间的选择5. 逻辑实证主义与公共行政（p.214-215）1）逻辑实证主义区分了事实和价值，但事实与价值是有机相联的，不可能分开2）认为逻辑实证主义导致了一种不成熟的技
38、术取向，这种技术取向把公共行政视为实现外部目标的一种工具3）需要对价值观念进行自我认识和自我批评，在“科学性”与规范性之间达成一种妥协216. 科学与行政（p.215-216）1）科学不过是导致“对具体变化进行控制”的知识而已2）包括公共行政在内的社会科学也具有科学性，在组织现象中的确有一些通过科学可以使我们更加了解的规律性7. 公共行政：学科、专业、事业（p.216-217）1）公共行政不是一门“纯粹的”科学，至多被视为一门应用科学2）公共行政由许多学科知识构成3）公共行政是一种“专业” ，但不是严格意义上的专业4）公共行政不是一个单一的事物，而是一个一种被描述为一种“事业”的兴趣中心，包括
39、许多方面的思想、观点、兴趣和方法论，具有折中性、实验型和开放性，涉及一些关于一个不整齐的、瞬息万变的世界的问题8. 公共行政与未来（p.217-218）1）公共行政是对付诸种力量的主要机制，着重关注变革与转型2）公共行政的决策是一个由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断组成的联合体3）公共行政事业明显具有哲学多元论、学科多元论和方法多元论的特点，以满 足生存、适应和控制变革的需要三、总结（p.219-220 ）1）沃尔多是公共行政领域的创造者和评论家2）在本质上存在矛盾心理：“我怀疑所有的信条和哲学。这显然包括怀疑论”3）坚持公共行政要涉及政治，但又看到政治行政二分法具有某种连续的价值4）认
40、为公共行政既不同于私人行政，但又类似于私人行政，没有讲清二者的共同点与不同点5）认为应该既有民主又有官僚制，没有说明如何解决二者间的冲突6）说公共行政不是一门专业，但却极力主张像一门专业那样发挥作用7）没有对公共行政的中心做出明确的界定，使公共行政因其试图无所不包而丧失了个性228）认为公共行政是一门“鼓舞人心的学问” ，对公共行政提出了一些崇高的要求第四章 应用与发展时期的西方公共行政理论背景： 20 世纪 60 年代是科学技术发展的时代，促进了管理的现代化，为行政科学注入了新的活力 行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融多学科的理论方法于一体的综合性学科 比较
41、行政学的研究极大地促进了行政生态学的快速发展里格斯的行政生态学说： 行政生态学是 20 世纪 60 年代在西方行政学界兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科，揭示行政生长和发展的规律，以把握行政过程和行政运行规律 最早将行政问题与生态环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学的约翰 高斯教授，但真正使行政生态学成为一门系统的行政学分支学科并在行政学研究领域产生重要影响的，则是美国著名行政学家里格斯一、里格斯的生平 美国著名行政学家，比较行政学和行政生态学的创始人二、里格斯行政生态学的定义 研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门
42、行政学分支学科 里格斯认为：要理解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系三、里格斯提出行政模式的三种类型（p.287-289）23 里格斯对行政生态背景的比较分析建构在对社会形态划分的基础上 认为人类历史上存在现代工业社会、传统的农业社会和过渡社会三种基本社会形态，运用物理学光谱分析上的光折射概念对三种模式及其相互关系作了形象的说明（一）农业社会的行政模式融合型行政模式（p.287-288）提出农业社会的行政模式具有以下特征：1）经济基础是农业生产力2）土地的分配和管理是政府的重要事务3）官僚的
43、职位重于行政政策4）行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩5）流行世卿世袭的行政制度6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级7）政府与民众较少沟通，同一阶级成员的交往也受到空间上的限制8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一“融合型行政模式”： 就像折射前的自然光是一道白光一样，传统农业社会的社会结构是混沌未分的，没有明确的、细致的社会分工 行政行为与其他社会行为混杂在一起 谈不上有专业化的行政机构 行政效率极为低下（二）工业社会的行政模式衍射型行政模式（p.288）认为工业社会的行政模式的特征主要为：1）经济基础是美国式的自由经济或前
44、苏联式的管制经济2）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切3）行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则4）高度的社会流动，发达的沟通渠道245）由于社会高度的专业化，行政问题主要是谋求专业化基础上的协调和统一衍射型行政模式： 工业化社会的结构和功能犹如白光经过三棱镜的折射后表现出来的各色光谱，整个社会有着明确的、细致的分工 政府职能十分明确，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能，各个行政部门各司其职、互不混杂 讲求行政效率和科学性（三）过渡社会的行政模式棱柱型行政模式（p.288-289）1）过渡社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些特征，又具有工业社会行政模式
45、的一些特征，新旧并存、稻稗混杂2）行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来，但却尚未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运作，功能还很有限；许多行政制度业已建立，但在实际行政过程中因仍受各种传统势力的影响而不能起到约束和规范作用3）如同白光在三棱镜中，虽然光线已经开始折射，但尚处在未完成的过渡状态四、对五种主要行政生态要素的分析（p.290-298） 公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响的关系具体表现为与其生态环境中的某些要素发生相互作用（一）经济要素与公共行政（p.290-293） 认为经济要素是影响一个国家公共行政的第一位要素 与三种社会形态相对应，存在“互惠重配” 结构、
46、“集市有限市场” 结构和“市场企业 ”机构三种经济结构1.“市场企业”结构 现代工业的经济结构，遵循价值规律进行运作，根据“功利”与“理性” 的市场原则进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出25 呈现出市场化、商品化的特点 现代社会必须有一个理性的、才能取向的行政机构2.“互惠重配”结构 传统农业社会的经济结构 交易主要基于情感的、宗教的或主仆的关系进行，在此基础上完成社会财富的重新分配 传统农业社会的行政是一种“重配” 的行政制度，经济机构也是行政机构，经济行为与行政行为重合3.“集市有限市场”结构 介于传统农业社会和现代工业社会之间的过渡社会的经济结构 社会经济未完全商品化，政治的、社会
47、的、宗教的以及个人地位等因素仍强烈地影响经济行为 有限的市场经济 “价格不可决”对公共行政的影响突出地表现为在确定行政职务的授予以及荣誉和薪水时， “市场”和“身份”同时在起作用（二）社会要素与公共行政（p.293-294） 社会要素主要指各种社会组织 社会组织分为两类：1）以血缘关系为纽带结成的人为团体，如家庭、家族2）以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等“社团” 在不同类型的社会中，家庭和社团对行政所发生的影响不同：1）在融合型与棱柱型行政模式中：家庭作用大，社团作用微不足道2）在衍射型行政模式中，社团起重要作用，家庭作用微乎其微3）建立在家庭背景之上的融合型与棱柱型
48、行政模式裙带风盛行、结党营私、行政封闭、效率低下（三）沟通网络与公共行政（p.294-295）261）沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状况等使整个社会互相“沟通” 的手段2）社会分为一元化社会和多元化社会3）在现代工业化国家中，社会高度动员、高度同化，成为一元化社会，存在不同的利益集团，但没有分裂的社区。社会大众与行政官员间比较容易相互信赖、接受对方的观念、表达思想并彼此了解对方的需要4）传统社会中，人与人的交往限于亲朋好友以及主仆之间的关系，对公共行政具有双重影响：限制行政机关对公众利益的聚合和表达的范围；抵消强加政府责任和对公意尊重的任何努力。政府
49、与社会之间没有一条灵活的通道，社会不能形成真正的力量，统治者无法自动或被动地实行“法治之治”（四）符号系统与公共行政（p.295-297） 里格斯的符号系统指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统1）政治神话：“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等”2）政治准则：一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担职责等的规则3）政治法典：将“政治准则”进一步具体化、规范化的各种法律制度（五）政治构架与公共行政（p.297-298）1）里格斯认为：政治与行政应该分离，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程；行政考政治来领导，而政治则要依靠行政来实现其目标；行政制度的有效与否是决定政治目标能否圆满实现的关键2）行政与政治功能不同，但二者间存在一种“功能依存关系”3）在传统社会，政治权力与行政权力合二为一，行政官吏可以不向任
