1、粮食安全与耕地保护 粮食安全与耕地保护课题报告全文 / 天则经济研究所 目 录 粮食安全与耕地保护课题报告 前言 4 第一章 概论6 1.1对粮食安全概念的理解.6 1.1.1国际视角. .6 1.1.2 国内视角以及本课题的概念.8 1.2问题的提出.8 1.2.1背景.8 1.2.2问题的提出12 1.3逻辑框架与结构安排.13 第二章 粮食安全的测定粮食缺口17 2.1中国粮食供求现状.17 2.2 统计数据中的历年中国粮食缺口18 2.2.1 方法一：粮食需求与粮食生产的差额.18 2.2.2 方法二：粮食净进口与库存变化之和21 2.2.3 根据美国农业部数据计算的供需缺口23 2.
2、3本课题的方法25 2.4计算结果.26 2.4.1粮食缺口：数据26 2.4.2粮食缺口：数据.29 2.4.3粮食缺口：数据31 2.5小结.33 第三章 解决我国粮食短缺的国内途径.45 3.1引言45 3.2中国粮食需求状况及预测.46 3.2.1粮食需求分用途状况.47 3.2.2 粮食需求预测.52 3.3粮食生产中的制度和科技因素.53 3.4 粮食生产各要素之间的替代关系.55 3.4.1问题.55 3.4.2方法.55 3.4.3 产出弹性计算.56 3.4.4 在各种播种面积减少情况下为弥补粮食歉收所需的投入增加.58 3.5 库存对平滑粮食供给波动的分析.59 3.6结论
3、.59 第四章 解决我国粮食短缺的国际途径61 4.1背景61 4.1.1我国粮食贸易与世界粮食价格的相关性.61 4.1.2问题的分析框架62 2粮食安全与耕地保护课题报告 4.2国际粮食供给充分性.62 4.2.1世界粮食总产量不断增加.62 4.2.2 我国谷物产量与世界产量波动的相关系数较低.63 4.3出口创汇充足.63 4.3.1我国出口创汇状况.63 4.3.2购买缺口粮食的外汇数量64 4.3.3 我国具备购买粮食的外汇来源.64 4.4粮食进口渠道畅通可能性65 4.4.1 粮食禁运判断65 4.4.2贸易保护存在性分析66 4.4.3贸易畅通.68 4.5 通过国际贸易解决
4、我国的粮食缺口具有可行性68 结论70 分报告一：国外有关粮食安全问题的文献综述.73 分报告二：世界粮食安全与粮食贸易.88 分报告三：19591961 年中国大饥荒的成因及结果分析.115 分报告四：我国粮食贸易回顾与展望.141 分报告五：中国的粮食流通167 分报告六：中国的耕地数量、结构及质量研究.178 分报告七：失败的耕地保护制度.205 前言 天则经济研究所茅于轼 人们的思想总是落后于现实。尤其在这个瞬间万变的时代里，政策往往是从过去的实际出发，没有看到新情况的出现。关于粮食安全的看法就是一个例子。 中国在上个世纪五十年代末曾经发生过人类历史上最严重的饥荒。现在的当政者对饥荒不
5、得不保持最高度的警惕。但是现在的情况已经完全不同于五十年前，国内国外的条件和环境全都变了。国内已经完全解决了粮食的生产和分配问题；国外有足够的粮食生产和全球化的市场。发生饥荒的可能性即使不等于零，也是微乎其微的。可是我们的粮食政策还立足于饥荒随时随地都可能发生的假定上。 特别值得担心的是把粮食安全和保护耕地联系起来，要求确保18亿亩耕地不许突破。我国改革以后的三十年人口增加了45%，粮食产量增加了60%，而耕地是减少的。可见耕地和粮食产量之间没有直接的关系。 保护耕地政策的一个直接后果就是房地产的价格大幅度上升。价格上升并不是钢筋混凝土贵，也不是劳动力的工资高，而是土地供给有限。另外一个长远的
6、后果就是延缓了我国城镇化的进程。几亿人口要进城不可能不占用农地。 把粮食安全和耕地面积相联系，是美国学者 LesterBrown 的发明。他的奇怪逻辑认为中国高尔夫球场太多，会导致粮食生产不足。他不知道中国三年灾荒时，大中学校的篮球场统统都种了庄稼。到底高尔夫球场多是粮食有余还是粮食不足？当然，中国的政策错误不能全怪外国人，国家主管土地的部门喜欢对土地进行管制，因为这里有巨大的部门利益。 对于这样一个重大的国家政策提出异议，是一个民间研究所应有之义。所以我们向福特基金会提出申请，给予资助。本来我们计划是一个很小的课题，没想到牵涉的面越来越广，后来变成了一个大课题，内容包括了中国和世界灾荒的经验
7、、国际供给的安全性、历来粮食禁运的结果、决定粮食产量的诸因素的分析、全球粮食生产和需求的比较、以及历史上粮价的变化等等。这一出乎意料的成果，为中国的粮食状况做了比较透彻的了解。对于粮食和耕地有关的国家政策提供了极为有用的基础资料。 在坚实研究的基础上小心翼翼地求证，研究的结论才会令人放心。希望本课题的研究成果能够对相关观点的厘清有所助益。 1.1对粮食安全概念的理解 1.1.1国际视角 第一章概论 粮食安全与耕地保护课题报告 粮食安全，英文为 FoodSecurity，国际上对其有多种释义，而其内涵随世界粮食状况的变化而不断发展。 按照联合国粮农组织在1974年世界粮食大会上提出的定义，粮食安
8、全指人类目前的一种基本生活权利，即“保证任何人在任何地方都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品。 ”并确定了17%-18%的库存消费比为最低粮食安全储备水平。 1983年4月，联合国粮农组织原总干事爱德华萨乌马1提出了粮食安全的新概念，丰富了其内涵，即“确保所有的人在任何时候既能买得到又买得起他们所需要的基本食物” ，这一概念包括三项基本目标：确保生产足够数量的粮食，最大限度的稳定粮食供应，以及确保所有需要粮食的人们都能获得粮食。 1996年，第二届粮食安全峰会上通过了行动计划 ，186个国家承诺“通过减轻贫困以及不平等，来确保任何人在任何时候能够在物质上以及经济上获取足够的、营养的以及安全
9、的食物” 。 另外，联合国粮农组织与美国国际开发署普遍认可粮食安全的三个层面2，也被诸多学者所采纳，即：粮食供应（FoodAvailability） ，通过国内生产以及进口等策略，确保足够数量的粮食供给；家庭以及个人层面上获取粮食的能力（FoodAccess） ，确保家庭以及个人能够获得足够食物以及足够营养的膳食；粮食得合理的利用（FoodUtilization） ，比如重视健康以及卫生服务，营养和儿童保健知识，正确的粮食加工与储藏技术，（USAIDPolicyDetermination,1992,UnitedStatesDepartmentofAgriculture,1996,P.2） 。
10、图1.1给出了粮食安全内涵的架构，这一架构是粮食安全从全球层次到国家层面再到家庭及个人层次的一个纵向的、完备的概念。 1EdouardV.Saouma，19761993年担任联合国粮农组织总干事，资料来源：联合国粮农组织官方网站 2联合国粮农组织也时常将稳定列为粮食安全四个支柱之一。见评估世界粮食安全形势 ，世界粮食安全委员会第三十三届会议报告。国际粮食援助 InternationalFoodAid 全球粮食可获得能力 GlobalFoodAvailability 国家粮食净进口 NationalNetImportsofFood 国家粮食可获得能力 NationalFoodAvailabili
11、ty 全球层次 Global 国家粮食生产 NationalFoodProduction 国家层次 National 家庭及个人粮食可获得能力 Household爱德华亚历克西成为首位因为粮食安全问题下台的总理。 面对世界市场上粮食价格上涨的形势，一些传统粮食出口国的出口对出口采取了限制措施，虽然这样做的目的是平抑国内物价，不过对推高世界粮食价格起到了推波助澜的作用。MilanBrahmbhatt(世界银行东亚与太平洋地区主任经济学家)将这种现象形象的成为“为了确保国内粮食安全而采取的先发制人政策产生了雪球效应” 。这种破坏市场的行为，将给依靠粮食进口的国家，如日本，南朝鲜，造成非常严重的打击
12、。也会给中国将来万一需要进口粮食时造成严重的困难。破坏市场的行为是万万不可以的，它可能导致战争的发生。中国采取的相关政策有：一、对生物乙醇政策的转变，近年来国家出台了一系列政策对生物乙醇的使用加以限制。2007年9月20日，国家发改委公布了的紧急文件关于促进玉米深加工业健康发展的指导意见指出，不再建设新的以玉米为主要原料的燃料乙醇项目；原则上不再核准新建玉米深加工项目。二、近期中国针对粮食的出口禁令。财政部、国家税务总局日前发布的关于取消小麦等原粮及其制粉出口退税的通知 ，2007年12月20日起取消小麦、稻谷、大米、玉米、大豆等84类原粮及制粉产品的出口退税。此前，我国对小麦等原粮及其制粉产
13、品实行13%的出口退税率。海关总署于2008年1月4日发布2008年第1号公告，规定自2008年1月1日起至12月31日止，对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等57类原粮及其制粉产品征收为期一年5%至25%不等的出口暂定关税，同时开始对小麦粉、玉米粉、大米粉三种商品涉及11个8位税则号的粮食制粉实行出口配额许可证管理。国家规定从2008年1月起粮食类农产品出口征收20%的关税，同类种子也相应征收5%的关税。 1.2.2问题的提出 中国历史上发生过严重的饥荒，尤其是1959至1961年期间的饿殍满地的大饥荒至今令人不寒而栗，因此中国政府始终将粮食安全问题摆在极其重要的位置，历来都坚持“手中有粮，心中
14、不慌” 。加之1996年以来耕地面积大幅度减少，而且2007和2008年以来发生了世界范围内粮价飞涨问题，中国政府更将粮食问题看作重中之重，出台了一系列严格保障中国粮食安全的政策：如2007年底出台的一系列出口禁令措施，2007年国家发展和改革委员会也出台了不再建设新的以玉米为主要原料的燃料乙醇项目的措施。 除了上述暂时性政策之外，中国政府还出台了一系列严格的耕地保护措施以保证粮食安全，坚持以控制耕地数量的手段来保障总体的粮食安全。2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准的中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出的约束性指标之一是“耕地保有量保持1.2亿公顷（即
15、18亿亩） ”，俗称“18亿亩红线” 。中国*在十七大报告中特别提出了要确保国家粮食安全，措施之一是“加强对耕地特别是基本农田的保护。确保18亿亩耕地和现有基本农田面积不减少是保障我国粮食安全的物质基础。 ”除此之外， 中华人民共和国土地管理法 、 中华人民共和国土地管理法实施条例以及基本农田保护条例等法律法规中也规定来严格的耕地保护制度，如土地用途管制制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度等，具体政策详见分报告七。诚然，耕地面积确实在粮食生产上占据重要地位，耕地也的确需要保护，然而以保护粮食安全的口号来保护耕地的做法，将中国的耕地保护政策单纯和粮食安全相连，却有些不妥
16、，上述的相关政策也混淆了粮食安全与耕地保护的关系。在此，十分重要的是区别保护耕地不同于“死守18亿亩红线” ，18亿亩的说法混淆了保护耕地和不允许耕地转换用途（从农用地转为非农用地）这两个完全不同的政策。我们赞成保护耕地，但是我们反对冻结农用地。反对18亿亩红线并不是不要保护耕地，但是必须允许将农地转变成非农用地。 粮食安全的解决，随着科学技术的发展以及市场经济的完善，已经基本摆脱了马尔萨斯定律的约束，生产力的提高、良好的制度、通畅的贸易体系，都为全球范围内粮食安全的解决提供了巨大贡献。确切的说，市场经济发展到今天，在通常情况下，世界的粮食贸易体系是有效的，只要具有足够的外汇储备，通过粮食进口
17、弥补粮食缺口，往往是切实可行的。而通过保证耕地数量的手段来解决粮食安全问题，这并不是一个科学的论断。本课题即从解决粮食安全的途径入手，分析中国的粮食安全是否需要严格耕地措施来保证，试图给出粮食安全与耕地保护一个真实合理的关系。 1.3逻辑框架与结构安排 如前所述，本课题将粮食安全特指为解决粮食供需缺口的能力，因此本课题也着重考察在发生粮食缺口的情况下通过各种途径保证粮食安全的可能性水平，逻辑框架见下图。 五十年一遇 十年一遇 国内解决 粮食缺口 百年一遇 缺口数量/生产比 国际解决 库存调剂 耕地、资本、劳动的替代 外汇不足 禁运 外汇充裕 贸易保护 贸易畅通 图1.5本课题的逻辑框架图 首先
18、测算出中国的粮食缺口的程度，除了考察历年来粮食的缺口数量和粮食缺口/生产比重之外，本课题还会根据概率论的原理，判断出通常意义上所说的“百年一遇” “五十年一遇” “十年一遇”的粮食缺口/生产比重。在此基础上，考察上述粮食发生短缺时，如何通过国内外的手段进行解决的，其可能性分别有多大。 国际解决以及国内解决这两种手段同样也需要考察分别解决的可能性，比如需要测算外汇不足的概率，外汇充足时发生贸易保护以及禁运的可能性等。在国内市场上解决粮食缺口的方法主要有两种，一是库存调剂，二是是通过生产要素的替代，考察耕地与其他农业投入（劳动和资本）之间的替代关系，针对耕地数量与解决粮食安全之间的对应关系给出了定
19、量的描述。通过测算国内以及国际解决粮食缺口的可能性，可以预测到通过耕地来解决缺粮的可能性是微乎其微的。我们的结论是，市场经济发展到今天，通过库存调剂以及国际市场解决中国的粮食缺口已经是最主要的方式。 本课题由四个章节以及若干分报告组成，具体结构安排如下： 第一章是概述部分。分别从国际与国内视角两个方面阐述了粮食安全的内涵，并给出了本课题对粮食安全的理解，另外还介绍了本课题的背景以及分析方法。 第二、三、四章是课题的主题部分。其中第二章着重分析了几种情况下粮食缺口的程度。 第三章和第四章分别从国内以及国际的角度分析了几种粮食缺口的情况下的解决方式。其中第三章重点考察了库存调剂以及通过生产要素的替
20、代分别解决粮食缺口的概率。第四章则从国际的角度来考察，重点分析了外汇不足的概率，外汇充足时发生贸易保护以及禁运的可能性。 除了正文四个章节之外，本课题另附七个分报告，分别是： 分报告一：国外有关粮食安全问题的综述 分报告二：世界粮食安全与粮食贸易 分报告三：1959-1961年中国大饥荒的成因及结果分析 分报告四：我国粮食贸易回顾与展望 分报告五：中国的粮食流通 分报告六：中国的耕地数量、结构及质量研究 分报告七：失败的耕地保护制度 参考文献： 粮食安全与耕地保护课题报告 飞涨的粮食价格：事实、看法、影响以及需要采取的行动 ，世界粮食安全高级别会议：气候变化和生物能源的挑战 Joachimvo
21、nBraun,HighFoodPrices:TheWhat,Who,andHowof ProposedPolicyAction.,May2008,InternationalFoodPolicyResearch InstituteMilanBrahmbhattandLucChristiaensen.RisingFoodPricesinEast Asia:ChallengesandPolicyOptions.May2008 LisaC.Smith,AmaniE.ElObeidandHelenH.Jensen.Thegeography andcausesoffoodinsecurityindevelopingcountries.Agricultural Economics,Volume22,Issue2,March2000,Pages199-215 FrankRiely,NancyMock,BruceCogill,LauraBailey,andEric Kenefick.FoodSecurityIndicatorsandFrameworkforUseinthe MonitoringandEvaluationofFoodAidProgramsUSAID,1999 附录一： 粮食安全与耕地保护课题报告
