1、1第七章 耕地保护管理耕地资源状况1耕地耕地是指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树、或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于 1 米，北方宽小于 2 米的沟、渠、路和田埂。2耕地的分类根据不同的自然条件和社会生产条件，对耕地可划分出灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地等 5 个二级地类。3国耕地资源状况人均耕地少，分布不均衡人均耕地小于 1 亩的除 3 个直辖市外，还有湖南、浙江、广东、福建 4 个省。联合国粮农组织提出 0.8 亩是人均占有耕地的最低界限，我国低于此限的有上海、北京、福建、天津、广东、浙江、湖
2、南等省、市。全国 2800 多个县级行政单位中，人均耕地低于0.8 亩的有 666 个，占全国县级区划单位的 23.7%，主要分布在辽宁、河北、北京、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西 12 个沿海省、区、市中，其中广东省 61 个、浙江省 46 个、江苏省 45 个，2人均耕地低于 0.5 亩的有 463 个县级区划单位，占全国县级区划单位的 16.55%，也主要分布在东部沿海地区。耕地减少情况严重耕地总体质量差，生产水平较低耕地退化现象比较严重耕地区域分布差异大耕地后备资源有限4耕地保护的途径 坚持土地用途管制制度强化耕地占补平衡管理严格耕地保护执法严格执行城市用地规模审核制度建立有
3、效的土地收益分配机制建立耕地保护动态监测系统引入耕地保护的社会监督机制农用地转用管理5农用地转用的概念农用地转用是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。又称为农用3地转为建设用地。6农用地转用的依据土地利用总体规划土地利用年度计划建设用地供应政策7农用地转用的条件在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围内农用地转为建设用地的，必须符合以下条件：城市、村庄和集镇建设规划；土地利用年度计划确定的控制指标（包括上级下达的计划指标和土地整理折抵指标） ；保质足额补充所占耕地；符合国家的土地供应政策。在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围以
4、外单独选址的建设项目，确需占用农用地的，应当符合下列条件之一：土地利用总体规划已经明确预留的项目用地；经国务院和省人民政府批准的能源、水利等基础设施建设项目用地；供水、供电、排污等确实无法在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围内的特殊建设项目用地。市、县土地利用规划部门对符合农用地转用的申请，应当4受理，并在一定时间内拟定农用地转用方案、补充耕地方案。8农用地转用的批准权限农用地转为建设用地实行两级审批的制度，即国务院和省级人民政府。但考虑到我国的实际情况，将乡村企业、农村公共设施、公益事业和农民宅基地等占用农用地的，授权地（市）级人民政府审批。国务院批准的项目用地国务院批准的建
5、设项目占用农用地的。包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告的项目，并且是在城市建设用地区之外需要单独选址的项目。同时包括国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目，也包括中央军委批准建设的军事项目用地。省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的铁路、公路、各种管线及大型的能源、交通、水利等基础设施需要在城市建设用地区外单独选址的项目用地。城市建设用地区内统一征地的，包括直辖市，省、自治区人民政府政府所在地城市、城区人口在 100 万以上的其他城市，以及国务院指定的其他城市用地。这里需要说明的是，这些城市中只有城市本身用地需要报国务院审批，而市
6、辖县的县城则由省级人民政府批准，市内农村集体建设用地由地（市）办理农用地转用手续。但对于一些市设的开发区、卫星城将按城市5市区同样对待，需报国务院批准。涉及到基本农田的。根据基本农田保护条例第 15 条规定，农用地转用需要报国务院批准。省级人民政府批准的项目用地除了报国务院审批之外的其他城市的市区占用农用地的。县和县级市所在的城镇及其他镇建设占用农用地的。地、市以下政府批准可行性研究或建设项目需要占用农用地的。省级人民政府批准或省级人民政府可以授权设区的市、自治州的批准项目用地乡镇土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内的农民宅基地、乡村企业、乡村公共设施、公益设施建设占用的农用地。农村道
7、路、水利及其他设施建设可以使用农村集体所有农用地的。 9农用地转用方案的编制主体农用地转用方案的编制由市、县人民政府土地行政主管部门负责编制。10地转用方案的内容拟占用农用地的种类、位置、面积、质量、补充的期限、资金落实情况等，以表格的形式填写。同时另附以下材料：6（1）上级下达的土地利用年度计划或土地整理折抵建设用地指标的使用台帐（复印件） 。（2）乡（镇）土地利用总体规划图，比例尺为 1：10000。（3）建设项目可行性研究时，县级人民政府负责土地利用规划工作的部门提出具体的预审意见，即农用地转用审查意见表 。11农用地转用、土地征用和建设用地之间的关系城市建设区外的建设项目用地这是指必须
8、在城市建设用地区外选址，使用国有建设用地的建设项目用地的办理情况。若现状是集体所有农用地的，要经过农用地转用、土地征用和土地使用权划拨或出让三个步骤。使用集体建设用地，则不需办理农用地转用，若现状是国有农用地的则不需办理土地征用，程序上作相应简化。按照现行土地管理法第 44 条、第 45 条规定，农用地转用批准权属于国务院，而征用土地权限属于国务院或省级人民政府，国务院批准农用地转用时，同时批准征用土地和建设用地，不再另行办理征地和建设用地审批。农用地转用和征用土地审批在省、自治区、直辖市人民政府权限内的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用时，同时批准征用土地和建设用地。农用地转用属省级
9、人民政府批准权内，而征用土地属国务院批准权限内的，先由省级人民政府办理农用地转用审批，再7报国务院批准征用土地和建设用地。城市建设用地区内成批征用的建设用地除能源、交通、水利、矿山、军事设施等必须在城市建设用地区外单独选址外，都必须实行由县、市人民政府统一征用、统一开发、统一供地的办法。城市建设用地区内的建设用地是指按照土地利用总体规划划定的城市建设用地区，由县、市人民政府按土地利用总体规划、土地利用年度计划按批次征用和农转用的土地。根据现行土地管理法的规定，农用地转用属于国务院批准权限内，而征用土地批准权属于国务院或省级人民政府的，国务院批准农用地转用时，同时批准征用土地，不需另行办理征用土
10、地审批。农用地转用和征用土地审批权都在省级人民政府的，省级人民政府批准农用地转用时，同时批准征用土地。农用地转用审批权在省级人民政府，而征用土地审批权在国务院的，先办理农用地转用，再报国务院批准征用土地。由省级以上人民政府批准农用地转用和征用土地后，具体的建设项目用地（国有土地使用权划拨或出让）由县、市人民政府负责，不再报上级政府批准。但上级人民政府土地行政主管部门可以对土地的使用情况进行监督检查。农民集体建设用地根据现行土地管理法的规定，乡镇企业、乡（镇）村公8共设施、公益事业、农村村民建住宅使用农用地的，增加了农用地转用的审批，即应当先报省级人民政府或省级人民政府授权设区的市、自治州批准农
11、用地转用。再按照省、自治区、直辖市规定的审批权限报批。耕地补偿制度12地补偿制度的内容 非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新耕地。 省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。13耕地补偿制度的基本要求任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。开垦耕地的责任者是占用耕地的单位。一是城市建设用地区统一征地后供地的，承担造地义务的为市、县人民政
12、府，造地的费用可以打入建设用地的成本，但责任必须由县、市人民政府承担。9二是城市建设用地区外的建设项目用地，承担开垦耕地义务的是建设单位，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收。三是村庄、集镇建设占用耕地，承担开垦耕地义务的是农村集体经济组织或村民委员会，县、市人民政府土地管理部门负责监督和验收。开垦耕地的资金必须落实。开垦耕地的地块应当落实。没有条件开垦，或者开垦出的耕地不符合要求的，建设单位可以按照有关规定缴纳耕地开垦费，由地方政府土地管理部门履行造地义务。14占用耕地的耕作层利用现行土地管理法第 32 条规定：县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新
13、开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。 15补充耕地方案的编制与审核保质足额补充建设用地所占用的耕地是农用地转用的必要条件之一。因此，从农用地转用申请、受理、审查整个过程都必须附有补充耕地方案。只有在建设项目使用土地整理折抵指标时，不需要编制耕地补充方案。补充耕地方案编制的主体：一般县级人民政府土地行政主管部门负责编制，10直辖市或省辖市人民政府申请城市建设用地占用耕地的，由直辖市或省辖市人民政府土地行政主管部门负责编制。补充耕地方案的内容：建设用地名称、被占用耕地面积、补充耕地负责单位、补充耕地实施单位、已经完成补充耕地情况、拟完成补充耕地位置、数量，补划基本农田地块的位置、面积情况等内容
14、，并以表格的形式填写，补充耕地方案必须提交的附件：（1）附图：标明补充耕地位置、范围的土地利用总体规划图，比例尺为 1：10000。若建设占用耕地和补充耕地在同一图幅内表达的，则只要在农用地转用方案的附图中表明补充耕地位置、范围即可，不必再附图。占用基本农田的还必须附补划基本农田保护规划图。（2）若补充耕地任务是由建设占地单位自选完成的，则上述附图必须是已经完成的补充耕地图及验收报告。（3）若是用地单位委托土地行政主管部门负责选址或建设用地单位自选负责开垦补充耕地的，但未开工或未完工的则必须缴纳或预缴耕地开垦费，同时提交以下三份材料：土地开发、整理补充耕地的可行性研究报告或项目建议书；缴纳耕地开垦费的收款收据（复印件） ；土地开发、整理补充耕地协议书。内容包括明确开发、整理单位，开发整理土地质量、配套设施布局与施工质量、工期要求，工程投资数额和具体的奖
