1、 第一章 绪论第 1 节 行政与公共行政的基本概念一行政的含义（了解即可）二公共的含义（了解）在行政前面加“公共”：1 和私人行政相区别2 明确了行政活动的目的和性质3 强调行政所负的社会的责任和义务4 强调公众的参与性5 强调行政活动的公开性3. 国内外学者关于公共行政的解释（了解）4. 公共行政的定义（记住）公共行政可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括“谁在管” “如何管理” “管理什么”三个方面的内容。 （其一 其二 其三都要看，如果考试考到 要答全）5公共管理与“新公共管理” （了解）（一） “公共管理”概念的产生
2、和学派的形成波滋曼认为，公共管理概念的产生可以追溯到 20S70Y 美国大学中的两种不同的研究途径：一种称为政策途径，简称 P 途径；一种称为企业途径。简称 B 途径。P 途径，更为重视政策执行的经验、结果和绩效问题，而不是单一地研究组织机构和进程。B 途径，强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中。（二）传统的公共行政理论面临的挑战 第 2 节 公共行政学的研究内容一 什么是公共行政学罗森布鲁姆认为：公共行政的研究有三条相对分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述倾向于不同的价值和程序，不同的结构安排。他将这三条途径分别称为“管理的、政治的与法律的途径” 。一般说来，
3、管理的途径强调的是效率，政治的途径讲求的是效果，法律的途径强调的是公平。 （2011 年真题，论述罗森布鲁姆的三条途径）2对公家行政组织的理解：广义的政府包括立法、司法、行政三个部门。3对社会公共事务的理解：一般来说国家行政事务都是社会公共事务，但并不是所有的社会公共事务都是国家行政事务。4本书的结构和内容：建议大家根据目录来背书！第三节 我国行政管理思想的发展和研究现状（了解）课后题看看第一个即可。第二章 西方公共行政学的产生和发展第 1 节 公共行政学产生的历史条件和社会背景1公共行政学产生的条件第一， “行政国家”的出现。以在法制基础上行政机关规模的扩大，公共行政人员队伍的增长和公共事务
4、管理职能的发展为标志。第二， “文官制度”改革运动的发展。公共行政人员的考核、培训、廉洁、工作效率等也开始成为重要的研究课题。第三，多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展徐进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。第四，专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务法国面的教育之间存在着一种相互促进的关系。2公共行政学发展时期的划分方法：从公共行政学思想中的连续性进行考察分为：早期研究时期、两次世界大战期间、第二次世界大战战后时期、20S60Y 到 70Y 和 20S80Y 以来五个时期。第 2 节 早
5、期研究时期1政治行政二分法的提出（08 年名词解释）威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政两分法。古德诺在政治与行政：对政府的研究一书全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治与行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样古德诺就否定了立法、司
6、法、行政的三分法，而代之以政治与行政两分法。2传统的管理理论的推动作用1）泰罗开创了科学管理的源流，被称为“科学管理之父”泰罗着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称作管理技术学派。1895 年发表了说明自己观点的文章计件工资制1903 年工厂管理1910 年科学管理原理直至 1911 年美国国会的证词，泰罗的组织管理理论完全形成，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。因此，他的理论被称为“泰罗制” ，泰罗本人也被尊称为“科学管理之父”1 劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题。解决之一问题的
7、途径不仅在于解决劳动力问题，更重要的在于解决低劣的管理问题。2 需要建立一套完整的工作制度，而实施这套制度的主要办法就是任务管理，即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。3 提出了一种富于技术性质的、 “有明确界说和原已经确定基本原则”的职能主义理论。他认为，应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用。4 泰罗认为，加强专业性计划工作的好处，不仅可以造成组织的标准化、程序化的工作流程，增进组织的稳定性和有效性，而且可以改善工厂行政首脑处理“例外”时间的活力。在这一点上，泰罗摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧
8、模式，开创了科学组织管理的先河。#评价：泰罗的科学管理思想和职能主义方法，不仅奠定了大型企业科学管理的基础，而且推动了企业中所有权与经营权的分离，造就了一个所谓管理阶层。这对于科学化组织管理思想的不断创新，起到一种十分重要的推动作用。科学管理在实践中显示了有效性。进入 20S 以后，在资本主义生产经营中，从美国开始出现了影响全世界的“科学管理运动” ，科学管理成为一种占据主导地位的学术思潮和管理方式。2）亨利，法约尔，1908论一般管理里上的原则提出了行政管理的十四项基本原则。1916 年工业管理与一般管理首次和系统的提出了他的行政管理要素论。还著有国家的行政管理理论 。法约尔注重管理人员管理
9、方法的改进，提出了职能分工、统一指挥和十四项管理原则等概念为核心的管理理论，因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为适用于一切组织，因此他的理论被成为一般管理理论A:十四项管理原则：1 分工，减少浪费、增加产出和便于培训人员。2 权利，实现正式的职位权力与个人的智慧经验、道德品质、领导能力等个人权力的相统一，同时强调权力与责任相称。3 纪律,建立以服从与尊重为基础的组织与雇员之间的关系，有力的领导、明确的协议和审慎的制裁是必要的4 统一指挥，每一名部署只应由一位上司，双重指挥对权力、纪律、稳定和效率都是一种威胁。5 统一领导，组织只能有一个计划、一个目标、一名负责人，组织需要集中精力、协调
10、力量、统一行动。6 个人利益服从整体利益，借以消除无知、野心、自私、懒惰等人性弱点。7 报酬，报酬合理取决于多种因素，合理的报酬即是为了使人员具有更大的价值，也是为了增强人们的工作动机，调动积极性。8 集权，自上而下实行管理，权力最终归属最高领导者9 等级链（权力线） ，组织自上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通通道。它表示权力等级的顺序和传递信息的的途径。但允许横跨权力线进行横向交往与联系，即“跳板原则” 。但只有在双方都统一且上级主管人员随时了解情况的条件下才能进行，目的在于维护统一指挥原则，又扩大和加强组织联系。10 秩序，任务活动有严密的安排，形成进退有序的工作规范。11 平等，人
11、格平等且公正合理，以此作为成员关系的基本准则。12 人员保持稳定，制定稳定的人员计划，更新人力资源。13 主动性，诱导和劝告每一个人在工作中充满热情和发挥干劲。14 团结精神，强调和谐与团结一致，分裂是反对公司的一大罪状。B 六大类基本活动：技术活动 商业活动 财务活动 安全活动 会计活动 行政管理活动C 行政管理活动的管理五要素：计划 组织 指挥 协调 控制D 组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一，他在这方面的主要贡献集中于组织的目标和结构方面。他认为，组织包括各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等做好准备；组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面，管理人员
12、和管理部门的职责就是要设法使人员和物质的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，就是建立合理的组织结构。E 法约尔认为，合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。合理的结构不仅将会对全组织工作的职责做出明确的规定，鼓励发挥主动性和承担责任，而且有助于协调活动和集中努力。F 组织中的等级系列和横向职能部门的增多是组织承担工作数量增长的结果，但不合理的管理层次和幅度也是造成前一种增长的原因。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度以内。G 主张建立只听命一个总经理的参谋人员机构。参谋人员的职能是在总经理的指导下协调管理人员执行其所承担的任务，并帮助拟定计划
13、和探求改进工作的方法。第 3 节 两次世界大战期间的研究（正统时期：传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期）1926 年和 1927 年，D.怀特和 W.F.威洛比的公共行政学教科书的问世，是公认的最早的两本公共行政学通行的教科书。意味着公共行政学作为一门学科的诞生。一 公共行政学的诞生时期1 马克思韦伯的官僚制作为社会学的三大“奠基人”之一，作为现代最具生命力和影响力的思想家之一，他以“合理性”和“合法性”为中心的官僚制或官僚科层组织理论，即以“官僚模型”为主的“理想的行政组织体系” ，被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。1 韦伯认为，官僚科层组织并不是文牍主义、效率低下
14、的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵。这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式。称之为“理想的行政组织体系” 。2 韦伯的最大贡献，就是提出和建立了现代社会的官僚模型的组织理论，并因此成为“组织理论之父” ，韦伯认为，官僚集权组织是适应于一切复杂组织的最有效的组织形式。3 韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的管理为基础的。他认为，合法的即被认为所接受的权力有三种：第一种是传统的权力，是世袭的。第二种是超人权力，来自领导者的意志和强制性权威。第三种是法定权利，是选举产生的，来自法律和社会契约。其中法定的权力是官僚集权组织的基础，因为这种权利即合理又合法，既重
15、视了人的能力，又重视了管人的制度。合理合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。4 理想的官僚集权组织结构的特征：（1）官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。这种组织结构有确定的组织目标，并依靠完整的额规章制度去规范组织成员的工作行为，从而有效的达成组织目标。（2）这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成一个统一的等级序列。（3）根据组织中不同等级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。（4）行政管理人员不是他所管辖
16、公司的所有者，只是公职人员，他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系。（5）行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外的适用于各种情况。5 韦伯看来，官僚集权的组织结构体现了理想的行政管理体系，这种体系是大规模组织的最合理的形式2 1926 年怀特高哦公共行政学研究导论被公认为公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。3 1927 年威洛比行政学原理是美国最早流行的教科书之一。他的影响主要体现在预算改革的论著方面。2传统管理理论的继续发展与转折1 弗莱特创造的经验 ，重点关于行政
17、管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法：第一，一方获胜并支配另一方；第二，顺应和妥协；第三，通过寻找共同点“相互结合” 。2 古利克与厄威克行政科学论文集 ，行政就是 POSTCORB，即计划 planning 组织 organizing 人事 staffing 指挥 directing 协调 coordinating 报告 reporting 预算budgeting 七种职能。 （09 年名词）3 巴纳德经理人员的职能 ，系统地论述了正式组织、非正式组织的特性及二者之间的关系。将正式组织定义为：将两个或多个人的力量和活动加以有意识地协调的系统。每一个系统都包含三种普遍的要素：协作的意愿、共
18、同的目标、信息沟通。3行为科学理论的两次冲击1 霍桑实验 艾顿，梅奥 1933 年工业文明的人类问题为标志到 60 年代系统管理学派崛起之前，用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，有人称之为“新社会科学”A 霍桑实验：行为科学发端于 1927 年1932 年美国的“霍桑实验” ，由梅奥和伊瑞茨，罗特利斯伯格以及托马斯，怀特赫德领导。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中的决定性因素，而法律、规章、制度、纪律、精密性等则是次要的。奠定了行为科学的基础。第一阶段：继电气装配实验室实验和云母剥离室实验。客观
19、的物质性的变量是造成劳动生产率 升降的原因，担不是主要的原因，第二阶段：访谈计划.新型领导能力主要是处理好人际关系的能力。在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。第三阶段：绕线机组实验.。证明了非正式组织的存在。B 梅奥发表了工业文明的人类问题 工业文明的社会问题罗特利斯伯格职工的生产率中的人的因素怀特赫德企业界的工人 ，罗特利斯伯格和威廉，迪克逊合作发表了管理与工人 ，从而奠定了人际关系行为科学的理论基础。C 梅奥以霍桑实验为基础，提出了三条原理：1 工人是复杂的社会系统的“社会人” ，而不仅是“经济人” 。因此社会、心理因素是鼓励工人提
20、高劳动生产率的基本途径。2 企业中普遍存在这几个常表现为某种团体的“非正式组织” ，其对生产率存在直接的影响。3 新型的领导能力在于“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需要之间保持平衡” ，即通过提高职工的满意度而激励职工的“士气” ，从而实现提高生产率的目标。2 马斯洛的需要层次理论 人的基本需要按其重要性和发生的先后顺序可以分为生理的需要、安全的需要、归属的需要、自尊的需要和自我实现的需要这五种层次。第 4 节 第二次世界大战战后时期的研究一 对传统的管理理论的批评和新的理论的形成1 以西蒙为代表的决策理论学派。 “行政行为”的概念在西蒙的倡导下逐渐在公共行政学界流行。A 西蒙
21、认为传统的理论对组织的说明只限于组织结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一位成员的逻辑抉择和心里抉择加以研究。B 他还认为，组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。提出“满意”决策而不是“最优”决策。C 团体参与是组织管理的合理方式，而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡，即在成员对组织的贡献与组织对成员的满足之间建立平衡。这种平衡是以组织对其成员实现激励而产生的诱因为基础的。D 主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。他的理论被称为管
22、理决策理论，亦成为逻辑实证学派。E 1944决策与行政组织1947 成名作管理行为管理组织决策过程的研究进一步提出了他的行为主义行政观。1 传统的行政观所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语” ，因为她们的研究不够科学。2 必须区分事实因素和价值因素，并在此基础上区分政策与行政。3 公共行政学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究。4 正确的概念工具是建立科学原则的基础。5 决策或经定时行政行为的核心问题。F 还著有行政行为 经济学和行为科学的决策理论 管理决策新科学 发现的模型 四维的模型以及与他人合著的行政学 组织G 主要贡献在于他的中心思想，即为了对组织进行研
23、究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率，而是为了实现组织的笑过，这里效率只是达到效果的手段。2 高斯公共行政生态学 ，促进了生态学方法研究行政管理的新方向。他认为这种关系不仅同闭门研究行政过程的一般理论的行政学学者有关，而且也同从事第一线行政活动的实践者有关。他列出一些影响政府能力消长情况的因素如人民，社会技术。他认为这些因素可以说明公共政策和行政的某些起因。自觉认识生态上的这些因素，有助于对行政过程和公共政策的制定进行具体分析，也有助于行政官员更明智地对待其他机构所面临的外部环境的需要和挑战。 （10 年名词解释）3 阿普尔比的理论
24、以政治行政二分法的批评著称，主张实行行政多元论的政治决策模式，他的终极目的是使官僚的必要性和民主价值能够趋于一致。4 达尔 公共行政科学：三个问题集中探讨了如何才能创建一门公共行政科学的问题。5 美国行政学家德怀特，沃尔多于 1984 年再版的行政国家：美国行政学的政治理论研究一书中提出，行政国家首先是一种国家公共行政职能现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象，主要是指 19 世纪末 20 世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同
25、法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。 （曾考名词解释）6 诺顿.E. 朗权力和行政管理 ，论点：第一，行政的第一个目标是获得并保持权力，行政结构中的各个层次都涉及权力问题；第二，下属官员不能依靠正式的指挥链条得到足够的政治权力去完成自己的工作，他们必须用自己抓住的权力补充那些来自等级制度的权力来源；第三，各级有自决权的官员必须对其情境做出估计，分析自己的权力来源并制定出相应的计划；第四，在多元化的社会中，多种多样的政治压力是根据过会和政府中的各种力量的平衡发生作用的；第五，从社会制度的动态发展和相互联系方面考虑有助
26、于描述并认识行政权力和控制行政行为的问题。提出了许多在公共行政的权力结构和行政体制方面需要进一步探讨的问题。二 多元化趋势的进一步发展1 帕金森定律：第一，一名官员想要增加的下属而不是对手；第二，官员们相互之间制造工作。其基本点在于说明行政人员数量的增加与工作数量没有，并以此揭示官僚组织实际存在的弊端。2 麦格雷戈企业的人性面X 理论 Y 理论3 林德布洛姆，倾向于持否定意见的后者，他认为，行政决策实际上包含五个特征：第一，是“渐近的” ，总是采取小的步骤逐步去实现目标；第二，是不全面的，不能在既定时间内考虑所有备择方案及其后果；第三，是进行连续比较的一次又一次的制定和修订；第四，对各种方案的
27、选择是“满足”标准而不是“最佳”标准；第五，最后的决策是折中性的。第五节 20 世纪 60 年代至 79 年代的研究一 20S60Y 至 70Y 的研究成果1 艾伦 希克，他认为任何预算都有三种明显的职能或过程，即计划、管理和控制。2 叶海卡 德罗尔，是林德布洛姆的渐进注意的决策理论的主要批评者， 政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色是有代表性的文章。政策科学三部曲：公共政策制定的再审查政策科学构想 政策科学探索3 德罗尔，他强调政策分析是一种综合运用多种学科和多种方法的更高级的知识形式，它特点集中于集中研究公共决策和公共政策的制定过程，扩大了决策和制定的范围，强调创造性的、新的政策备择方
28、案，广泛运用各种知识、模型和方法，重视对未来的长远预测，所进行的分析是灵活的和系统的。4 拉纳和拉斯维尔政策科学：范围和方法的新近发展是政策科学诞生的标志。5 彼得德鲁克 经验主义的代表人物和现代管理学的创始人。其目标管理理论影响深远。6 劳伦斯 彼得和雷蒙德 霍尔 彼得原理：许多人不圣人他们目前所负担的工作。在登记制度中，每一位雇员都趋向于晋升到他所不能胜任的等级上，即每一个岗位最终往往被一个不适合履行其责任的雇员所占据。7 威尔达夫斯基在预算过程中的政治中提出了被称为政治妥协和政治策略的预算理论。是渐进主义的决策程序的观点。8 赫伯特.考夫曼在行政分权与政治权力一文概述了美国政府机构行政史
29、上变革的过程，这些变革主要体现在代议制、政治中立权限和行政领导地位三个方面。并突出了七种改进机构的标准方案（要记住！） 。9 费雷德里克、莫舍：短暂社会中的公共服务阐述了两个问题：第一，美国的公共行政服务的发展方向；第二，如何能够以及是否应该在公共服务方面有所准备，以满足未来高等教育和公共服务管理系统可能提出的要求。二 新公共行政学（易考点 12 年可能出简答题)1968 年提出“新公共行政学” ，并以政府及其官员在公共行政管理过程中的价值观和伦理观作为新公共行政学的和核心观念和关键性问题。代表人物额是弗雷德里克森，其主要观点集中在 1980 年发表的新公共行政学一书中新公共行政学的主要观点：
30、（1）主张社会正义与社会公平。传统的政府管理已经过于专注于高层的管理和重要职能部门的管理，以至于效率、经济目的、和管理行为的协调性经常以社会公平为代价，而实现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的根本目的。（2）主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学1.变革，改变那些妨碍实现社会公平的政策和制度结构2.关注政策，通过入世的、积极进取的科学方式更为普通地改进影响所有人生活质量的各项政策。3。典范革命，即对传统行政学的基本假定、理论框架、价值规范、研究范畴、研究方法等进行一次重大的调整，重视“行动理论” （3）主张构建新型的政府组织形态。传统的科层制组织结构已经造就了一种超稳定的能力、政府因此
31、失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众，因此，需要从一种完全不同的角度对行政现象进行分解，构建新型的公共组织，进而实现社会公平。（4）主张突出政府行政管理的“公共”性质“公共”的实质意义就在于代表公共利益。与此相一致，政府必须坚持公共目的，承担公共义务或公共责任。(5）主张“民主行政”应当以公众的意愿、公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调政府代表公共利益的职能地位，强调公众参与，强调政府信息和公共政策的公开性，反对政府自利和代表党派利益，反对专业主义。第六节 20 世纪 80 年代以来的研究1.经济学理论的介入1 见姆斯布坎南（重要）：以经济学的方法研究政治问题
32、，这也是公共选择理论的特点之一。（1）政府的政策制定者和作为选民的公民都是理性经济人，追求的是个人利益的最大化。（2）在整治过程中，私人选择转化为集体选择并对经济和公共物品分配产生影响。（3）和“市场失灵”一样，存在着“政府失灵”问题，其表现在公共决策失误、效率低下、自我扩张、寻租活动等多个方面。（4） “政府失灵”是由政府自身内在缺陷造成的。（5）主张限制政府权力，减少国家干预，尽量发挥市场作用。布坎南探讨的是市场和政府的作用问题，他用经济学方法分析政治决策、整治过程、政治行为和政府作用，为公共行政学的研究提供了一种新的视角。2 道格拉斯。诺斯被认为是新制度经济学的代表人物之一，对制度与制度
33、变迁问题进行了开创性的研究，认为制度对于人们的经济关系和社会关系的形成、互动具有十分重要的作用：制度在社会中起着更为根本性的作用，它们是决定长期绩效的基本因素。二 新公共管理和政府再造理论（易考点 每年都会涉及 北大 2004 年 曾经考过评述新公共管理）1 基本概念其理论假设：公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的，用于组织和激励雇员的机制，在公营部门和私营部门同样适用。公共部门与私营部门不存在重要的差异，进而，诸如雇用代理、降低交易成本一类私营组织的通则，同样适用于政府的公共管理。全面引进私营部门的管理模式，塑造“企业型政府”是政府改革和发展的方向。2 政策主张（易考点 6 条）A.改造
34、公共部门 7 条措施（1）提高公共部门的的资源配置的效率和工作效率（2）增加政府的各种计划、项目的有效程度。（3）通过职能转移，缩小公共部门及其人员的规模。削减政府的预算开支（4）丰富和改善公共部门提供的产品和服务的质量（5）增强公共服务对公众需求的反应力，使公众更加容易获得公共服务（6）增加行政行为的透明度，是公共权力内部化的机会最小化（7）完善公共机构的责任机制。B.引入企业管理模。借鉴企业的管理理论、管理模式、管理原则、管理技术，克服政府管理的弊端，提高行政绩效水平，改善公共服务的质量C 建立顾客驱动制度.视公众为公共机构的顾客，顾客满意是政府施政的目标D 引入竞争机制。有利于提高政府效
35、率，优化公共产品，降低行政成本。E 重视行政结果。有利于实现有规则驱动型组织项任务驱动型组织的转变。F 推行社会合作。公共部门首先必须改变行政理念，打破政府部门对公共资源的垄断，广泛的采用市场化运作和私营部门的管理方式，通过诸如公开竞标、全面质量管理、目标管理等等方式，将公共服务承包出去，同时实现有效的监管。4 。关于新公共政策的争论A 意识形态狂热。在实践上新公共管理没有多少改变的东西，有的只是意识形态的狂热。B 背离公共部门的社会价值C 理论存在偏差公共选择理论交易成本理论委托代理理论新古典经济学理论（07年曾经考过选择题）D“顾客满意”值得怀疑E 放弃政府职责、逃避政府责任。批评意见认为
36、新公共管理的市场化的改革措施，包括公共部门私有化、顾客至上、内部竞争、成本控制、市场运作等等从根本上改变了政府与公民的关系，实际上放弃了政府的公共服务职能，逃避了政府责任政府再造理论：（奥斯本）1）起催化作用的政府：掌舵不是划桨。2）小区拥有的政府：授权而不是服务。人们在赋予政府权力的同时，也要牢牢地抓好自己手中的权力，捍卫自己的合法权利。3）竞争性的政府：把竞争机制注入到提供服务中去。竞争提高了效率，客观上迫使供应或私营部门对顾客的要求作出反应，提高责任感，政府一方面要为政府内部的服务工作创造竞争机制，一方面要对竞争进行必要而合理的管理4）卓有使命感的政府：改变照章办事的组织。我们必须改变照
37、章办事的人事制度，建立起有使命感的预算机制，建立一个有使命感的政府组织。有利于提高组织的使命感、革新精神和灵活性5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。官僚主义的政府由于不衡量效果，也就很少取得效果。因此，要按照企业精神对政府的业绩进行必要的测量。按照业绩付酬、按照业绩管理。6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。必须让政府靠拢顾客，建立一套顾客驱使的制度，把各种资源直接交到顾客手中，把顾客的利益放在第一位，让他们选择服务的提供者7）有事业心的政府:有收益而不浪费。改革传统的公共财政制度，是管理人员可以从利润中合法、合理地获得好处。8）有预见的政府：预防而不是治疗。政府必
38、须为了未来而进行战略规划。9）分权的政府：从等级制到参与和协作。政府需要协作的组织，需要通过参与管理，分散联邦制度和公共机构的权力。有利于提高效率和灵活性，有利于创新意识的提高，增强组织内人员的士气10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。政府应当以市场为导向，使政府的公共行政管理以市场为导向和依据运用市场机制达到公共目的三 其他代表性理论1 戴尔.赖特：将美国政府关系的发展过程划分为六个阶段：冲突阶段、合作阶段、集中阶段、创造阶段、竞争阶段和测算阶段。2 史蒂文.科恩和罗纳德.布兰德政府全面质量管理（预测 2012 年易考点 名词解释 含义加特征）含义：全面质量管理（total qua
39、lity management ）简称 TQM 是一种源起并广泛应用于工商管理的管理模式。作为一种新的管理模式，全面质量管理的强调全组织质量的重要性，其要意在于将生产品生产和检验的质量管理技术放大、扩展、泛化成为全组织的管理，质量的标准则相应由技术合格转变为顾客满意，是一种以人为本的管理模式。特征：1)顾客导向，主张在员工与顾客之间实施开放的、双向的、持续的、良好的沟通了解、理解合作。 、2)领导示范。管理人员应当通过一切可能的方式推介以顾客需要为转移的经营理念和管理模式，并通过具体的、可视的积极行动影响和带动全体组织成员。3)全员参与。广泛实施质量训练，使每一个组织成员建立起关于“质量”的价
40、值观、责任感及承诺。4)重视教育。通过不断推进、反复诱导、固化训练，使员工发自内心地追求和改善质量。5)强化团队。其理念在于实现员工工作自主与责任明确相统一的基础上。通过有效的方式，存进组织内成员的广泛的通力合作。3 帕特里夏.基利 史蒂文.梅德林 休.麦克布赖德 劳拉.朗迈尔 合著公共部门标杆管理标杆管理的意义在于：一是各个组织必须将其与别的竞争对手及形似工作程序的最佳时间相比，确定自身处于何种位置；而是让公司采用新做法，通过标杆管理使突破性改进成为可能。4 盖伊。彼得斯政府未来的治理模式 （2010 年论述题 重点）分析一些国家实际进行的政府改革的基础上，总结出四种新治理模式：市场式政府、
41、参与式政府、弹性化政府和解制性政府。5 查尔斯.J.福克斯与休.T.米勒合著的后现代公共行政话语指向 ，研究“政治话语” ，利用现象学、构成注意和结构化理论及“副现象” 、 “自我指涉” 、 “独白性交流” “虚假社区”“能量场”等较为晦涩的概念构筑其话语理论。与政策制定和民主参与有关的话语形式有三种类型：第一，少数人的对话类似于统治精英的操纵；第二，多数人的对话，被比较为表现主义的无政府状态；第三，一些人的对话，即由一些真诚的、切合情景意向性的、自主参与的、可有是指共享的参与者所进行的双向的、目的明确的、持续一定时间的对话。他们认为， “一些人的对话”形式是构筑后现代民主制度的基础和前提。第
42、七节 21 世纪公共行政研究的新动向1 新公共服务理论 09 年考了名词解释 预测 12 年 新公共服务理论对我过行政改革启示）批判反和思新公共管理理论，特别是企业家理论代表人物：罗伯特登哈特和珍妮特登哈特夫妇夫妇为代表所谓新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理论新公共服务的基本的理念是：全体公民才是国家、政府乃至全部国有资产的所有者，所以政府的基本职能既不足、也不应是“掌舵”或“划桨” ，而是回应公民诉求，为公民提供服务。其主要观点如下：1）政府的职能是服务而不是掌舵，政府的重要角色在于帮助公民表达并满足他们的共同利益需求。而不仅仅是控制或引导社会发展的新
43、方向。2）公共利益是目的而不是产品。政府应建立集体式的公共利益观念，进而创造共享利益和共同责任，而不是基于选民选的政治领袖过被任命的公共行政官员个人的选择寻求快速解决问题的方案。3）重视公民权胜过重视企业家精神4）思考要具有战略性，行动要具有民主性5）承认责任并不简单6）服务而不是掌舵7）重视人而不只是重视生产 新公共服务于新公共管理理论的价值观是不同的，他所主张的是在公民社会建立关注民主价值和公共利益的公共管理。然而，他并不否定新公共管理论的某些合理性？在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的管制应该是极为重要的，效率和生产力等价值观不应该丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一
44、更广泛的框架内。2 “协同政府”或“这替政府”被认为是对新公共管理运动的回应、修正或调整。主要强调强化或恢复中央的权力和控制压力，加强政府部门间的纵向和横向协作，注重培养协调合作的文化理念和价值观，制定跨部门合作、强化公共服务能力的标准等。这一章的课后名次解释要高度重视。每一个都可能是考点。考试会提到一个人的名字让你去解释，它的生平不是很重要，但是它的观点十分重要。第三章 行政组织第 1 节 行政组织的基本概念一 组织的共同特性（了解）1、组织是为了实现某种目标有意识地建立起来的2、组织是人们相互协作的表现3、这种协作建立在工作分配或分工的基础上4、组织有一定的结构和活动方式二 行政组织定义：
45、（定义+特征 易考名词解释）行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行驶行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。其特征是：（每一个都要加以解释）1 政治与行政二重性2 社会公共事务管理的具体实施者3 在宪法和法律范围内实施管理三 行政组织的构成要素（易考简答会用自己的话加以解释）1 组织目标2 职能范围3 机构设置4 岗位设置5 权责关系6 规章制度7 物质因素8 人员构成9 组织文化第 2 节 组织理论的演变和发展（与管理学重复，以管理学笔记为准，要了解）第 3 节 组织的基本结构和特性一 管理层次和控制幅度管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。幅度构成组织的横向结构，层次构
46、成组织的纵向结构，水平与垂直相结合构成组织的整体结构。因此，管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次通常成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少。反之亦然。 （05 年国家国家行政组织横向分工的标准）1 管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层起一直到最低的操作层。2 控制幅度一般指一名上级管理者直接领导和管理的下级人员数目。3 管理层次多，控制幅度窄的结构称为“高耸结构”：其优点是管理严密，分工明确，上下级容易下调。缺点是管理层次多，沟通时间长，成本高，并且由于管理严密，容易影响下属人员的满意度和创造感。4 扁平的组织结构，管
47、理层次少，但管理幅度与高耸的组织结构相比较大，沟通渠道少。其优点是由于管理层次少而管理成本低，信息沟通快，成员有较大的自主性且满意度加大。缺点是不能严密监督下级的工作，上下级协调较差。二 几种典型的组织结构形式1 直线制组织结构，最简单，组织职位按照垂直系统直线排列，各级主管对自己的下级拥有直接的一切职权。职权和命令从上到下直线纵向贯穿组织之中。（1）优点：形式简单，命令统一，指挥及时，责任和权限分明。 （2）缺点：要求管理者通晓各种专业知识，亲自处理许多业务比较困难。（2）适用于生产技术、工艺过程简单，产品单一，管理简单的小型企业。（3）两种形式：1）纯粹直线制。实行垂直的上下分工，同一层次
48、的管理机构或成员有几个分支，各分支承担着同样性质和内容的工作，不存在职能分工。2）部门直线制，实行垂直的上下分工，同一层次的管理部门和机构之间有横向分工，这种分工是根据不同职能进行的差异性分工。2 职能制组织结构。上级职能机构在自己的业务范围内，有权向下级下达命令和指示，下级必须服从，职能部门由指挥权。（1）优点：可以减少管理者的管理和指挥工作，给管理者时间多去思考问题，由职能机构进行专业领导和指挥。符合专业分工原则，可以发挥职能专业化优势。（2）缺点：形成多头领导、命令不统一；容易过分强调本部门职能的重要性而忽视组织整体的要求，互相协调较为困难。3 直线职能制组织结构，这种组织形式吸收了直线
49、制和职能制的优点，在各级直线管理者下设置的各级职能机构是各级管理者的参谋或助手，在各项专业管理方面为管理者提供情报、意见和办法，对下级职能机构进行业务指导，而不能下达命令和指示。这就把管理人员划分为两类，一类是直线指挥人员，对下级进行指挥和下命令，对该单位工作负全责；一类是职能参谋人员，他们是各级直线管理者的参谋或助手。（1）优点：既能保证指挥命令的统一性，又能发挥各专业人员和部门的专长。（2）缺点：协调配合有困难，职能部门之间分工不清，推诿扯皮，效率低，职能部门容易出现职权越位等问题。4 矩阵结构的组织形式（重要）（1）矩阵结构的组织形式是从机构设置上来增强原有机构横向联系的一种办法。在采用矩阵结构的形式时，既保存原有的垂直领导系统，又增设按产品（项目）划分的横向领导系统。（2）优点：有关部门便于互通情况，共同决策，有利于完成某些特殊任务，解决一些难题，提高有关职工的业务能力、责任心和积极性。（3）缺点：参加某一横向机构的成员当遇到双重领导意见不一致时就会无所适从，当工作出差错时不易分清责任。
