1、城市管理文章编号 1002 2031( 2012) 07 0079 05城市公共安全体系存在的问题及其解决方略王雪丽摘 要 功能完备的城市公共安全体系是关乎城市公共安全的关键要素 。当前 ， 在中国城市公共安全体系中普遍存在诸如 “应急性有余 ， 制度化不足 ”、“亡羊补牢多 ， 超前规划少 ”、“条块分割严重 ， 整体联动缺乏 ”、“政府单兵作战为主 ， 社会有效参与不足 ”等问题 。因此 ， 有必要建构一套 “双维度 、多线性 ”的协同治理型城市公共安全体系 。认为应在完善政府内部治理结构和充分动员社会化力量的基础上 ， 从政府系统内的自循环逐步过渡到政府与社会协同治理的双循环 。关键词
2、城市公共安全体系 ; 双维度 ; 多线性中图分类号 X922 文献标识码 A作者简介 王雪丽 ( 1978) ， 女 ， 汉族 ， 辽宁海城人 ， 天津商业大学公共管理学院行政管理系主任 ， 副教授 ， 南开大学周恩来政府管理学院博士研究生 ， 研究方向为城市管理与城市社会问题 。基金项目 天津市哲学社会科学规划项目 ( TJZZ11 009) “双维度 、多线性 ”: 弹性化城市公共安全管理体系研究之阶段成果 。收稿日期 2012 02 20修回日期 2012 03 31一 问题的提出按照马斯洛的需求理论 ， 安全是人的五大需求中排在生理本能之后的第二位需求 ， 是人在这个世界上存续 、活动
3、的根本保证 。亚当 斯密在 国富论 中把政府的职能首先界定为保护社会以及社会中的个人 。作为对公民基本政治需求的回应 ， 政府的一项基本责任就是向公民提供公共安全 1。城市作为人类政治 、经济 、文化交流的集中地和社会生产 、生活的中心枢纽 ， 它的公共安全状况是社会经济正常运行和可持续发展的重要基础 ， 是城市竞争力和城市形象的重要表现 ， 也是衡量城市政府公共服务能力的重要指标 。随着城市化步伐的加快和城市经济的快速发展 ， 各种社会矛盾日益凸显 ， 各类公共安全事件屡屡发生 ， 城市公共安全问题已经成为妨碍城市和谐发展的主要因素 。据不完全统计 ， 近几年我国平均每年因公共安全灾害 、灾
4、难事件造成的非正常死亡人数超过 20 万人 ， 伤残人数超过 200 万人 ， 经济损失超过 6000 亿人民币 2。从国际比较的视野来看 ， 国内城市公共安全治理水平明显滞后于城市发展的速度 ， 与世界发达国家相比差距很大 。影响城市公共安全的因素是复杂多样的 。其中 ， 建构一个功能完备的公共安全体系是事关城市公共安全的基础性工作 ， 同时也是保障城市公共安全的必然要求 。从国内已有的相关研究来看 ， 目前还没有形成对城市公共安全体系概念的精准界定 ，对既有城市公共安全体系存在的实质性问题缺乏深度挖掘 ， 对如何构建科学有效的城市公共安全体系的具体思路还不是非常明确 。因此 ， 有必要进一
5、步97总第 204 期 城市问题 2012 年第 7 期DOI:10.13239/j.bjsshkxy.cswt.2012.07.001城市管理加强对城市公共安全体系构建问题的系统研究 。二 城市公共安全体系的内涵与外延体系 ， 泛指一定范围内或同类的事物按照一定秩序和内部联系组合而成的整体 。一般情况下 ， 一套制度体系的运行构件应由制度主体 、制度客体 、制度工具以及制度目标等要素构成 3。基于此 ， 可以对城市公共安全体系的概念作如下表述 : 城市公共安全体系是指城市公共安全治理主体为了维护城市公共安全秩序 ， 保障市民的合法权益以及城市生活的正常运转 ， 综合运用常态管理和应急管理两种
6、方式 ， 对影响城市公共安全的潜在风险和突发事件进行综合治理的一整套制度及流程设计 。具体来说 ，城市公共安全体系应包括以下四个方面的要素 。1 城市公共安全治理主体城市公共安全治理主体要解决的是城市公共安全由谁负责的问题 。传统的城市安全理论认为 ， 维护城市公共安全是政府的一项基本职能 ， 以城市政府为核心的众多公共管理部门是城市公共安全治理的唯一主体 ， 具体包括公安 、安监 、交通 、铁道 、民航 、卫生 、环保 、气象 、林业等相关政府职能部门 。随着治理理论在公共管理领域的兴起和应用 ， 城市公共安全治理主体的外延范围也在逐步扩大 ， 不仅企事业单位和各类民间组织可以参与其中 ，
7、而且普通市民也逐渐开始成为城市公共安全治理多元主体中的一支重要力量 。2 城市公共安全治理客体城市公共安全治理客体是指城市公共安全治理所指向的对象 ， 主要包括发生在城市范围内的各种突发公共安全事件及可能诱发公共安全事件的各种潜在风险因素 。城市公共安全事件是指作用于城市范围内的突发事件 ， 即突然发生在城市中 ， 造成或者可能造成重大人员伤亡 、财产损失 、生态环境破坏 、严重社会危害 ， 以及危及公共安全的急需采取应急处置措施予以应对的事件 4。城市公共安全事件具有突发性 、隐蔽性 、综合性 、系统性 、连锁性 、衍生性等特点 ， 一旦发生 ， 其事态规模大 、涉及面广 、影响深 、危害程
8、度高 5。影响城市公共安全的潜在风险因素有 : 自然因素 、环境因素 、生态因素 、社会因素 、经济因素 、信息因素 、技术因素 、文化因素 、政治因素 6。3 城市公共安全治理工具判断一个城市公共安全体系是否完备和有效 ，不仅要看它对各类突发城市公共安全事件的应对和解决能力 ， 还要看它对影响城市公共安全的潜在风险因素的预见 、监测和评估能力 。因此 ， 城市公共安全治理有赖于常态管理和应急管理两种方式的有机结合 。无论是应急管理过程中的紧急处置 ， 还是常态管理中的日常性工作 ， 都离不开一些中介性的管理工具 ， 这些工具既包括有形的各种专业器材 、网络通信系统等 ， 也包括各种方法 、技
9、巧等具有指导性的意识以及具有限定性质的法律 、法规 、规章和制度等 7。4 城市公共安全治理目标构建城市公共安全体系的目的在于通过预防 、控制和处理危及城市生存与发展的各类安全问题 ， 提高城市对各种突发事件的应对能力和减轻损害能力 ， 改善城市公众的安全状况 ， 使城市与广大公众在突如其来的事件和灾害面前可以尽可能地做到临危不乱和处变不惊 ， 进而提高城市可持续发展的安全性 。三 中国城市公共安全体系存在的主要问题1 应急性有余 ， 制度化不足近年来 ， 城市公共安全事件呈现多发态势 ， 但城市政府在处理各种公共安全事件时 ， 应景式 、临时性干预多 ， 对常态化 、制度化管理不够重视 。从
10、管理学角度看 ， 对突发事件的应急处理是一种被动的补救措施 ， 而日常防范才是积极的化解手段 。以 2010 年发生在上海的高层住宅火灾事件为例 ， 如果有关部门能够加强事前的安全检查 ， 定期对火灾隐患进行排查 ， 是完全可以避免的 。过去 ， 我们对城市公共安全问题缺乏一套系统有效的管理体系 ， 出现问题后一般是通过召开紧急会议 、成立临时性领导工作机构的办法 ， 由政府相关部门进行 “一事一议 ”的临时性处理 。2003 年 “非典 ”事件后 ， 国内绝大部分城市都组建了专门的应急管理机构 ， 并制订了公共安全事件应急处理预案 。但总的来看 ， 城市公共安全管理普遍存在应急性有余 、制度
11、化不足的问题 。由于缺乏系统的制度和流程设计 ， 有相当数量的应急预案流于形式 ， 不同程度地存在着诸如操作性不强 ， 基层应急预案缺乏细节规定 、执行主体不明确 、单项预案间 “不对接 ”、缺乏统筹等问题 。实践中 ， 一旦出现突发情况 ， 应急响应主要还是依靠已有经验和本能反应 。08城市问题 2012 年第 7 期 城市公共安全体系存在的问题及其解决方略城市管理2 亡羊补牢多 ， 超前规划少城市规划是一项系统工程 。在城市建设过程中 ， 理应将安全因素作为重点纳入到城市发展的整体规划 ， 唯有如此才能防患于未然 ， 最大程度地降低各种潜在风险因素对城市公共安全可能会造成的负面影响 。如果
12、在城市发展过程中 ， 只考虑经济因素 ，而忽视城市公共安全战略的超前规划 ， 出现问题再亡羊补牢 ， 可能会给城市发展带来巨大隐患 ， 届时将悔之晚矣 。当前 ， 中国城市普遍把发展经济作为城市发展的核心要素 ， 使得城市政府在进行城市规划时普遍缺乏对城市安全战略的全方位考虑 ， 城市安全没有摆上城市发展应有的战略地位 。于是 ， 诸如隐患查而不整 、事故发生了再停业整顿 、哪个行业出了事故就整顿哪个行业等 “头痛医头 ， 脚痛医脚 ”的现象层出不穷 。这种 “一切以经济建设为中心 ”、“出了问题再想办法 ”的工作思路 ， 使得城市公共安全工作陷入了一种被动应付的局面 。3 条块分割严重 ，
13、整体联动缺乏当前 ， 城市公共安全仍然是以分部门 、分灾种的条块分割式管理模式为主 ， 城市公共安全工作被人为地分割 ， 各种类型的灾害与突发事件都有各自对应的职能部门来处理 。这种条块分割式的管理体制 ， 好处在于政府部门纵向间的关系比较好处理 ， 但其弊端也是显而易见的 。以食品安全管理为例 ， 目前涉及食品安全监管职责的部门有工商 、农业 、质监 、卫生 、药监等近 10 个部门 ， 不同部门负责食品安全链条上的不同环节 ， 当出现问题时 ， 这些环节往往相互独立又拉扯不清 : 一方面 ， 由于缺乏有机衔接 ，城市政府内各职能部门之间很少能够实现真正意义上的人员 、资源 、信息等的充分共
14、享和统一调配 ， 无法形成畅通的常态工作联动机制 ; 另一方面 ， 专业部门在面对突发事件时 ， 往往各自为战 ， 甚至是相互掣肘 ， 不仅造成了公共安全资源的严重浪费 ， 而且由于各部门间存在职权交叉 ， 还很容易出现推诿 、扯皮和责任难以认定等问题 。然而 ， 现实中发生在城市的各种公共安全事件大多具有群发性和链状性的特点 ， 往往牵一发而动全身 。因此 ， 这种条块分割式的管理体系 ， 将很难适应现代城市公共安全治理的客观需要 。4 政府单兵作战为主 ， 社会有效参与不足由于多数公共安全事件属于多种诱因联合引发的复合型问题 ， 其本身的控制难度较大 ， 加之城市特性的扩大作用 ， 政府的
15、自身储备和整合能力往往难以有效应对 。也就是说 ， 对政府而言 ， 城市公共安全的可管理性是有限的 。城市政府在公共安全问题上的 “垄断式 ”管理 ， 一方面意味着政府必须具备巨大的人力 、物力和信息资源 ， 而另一方面 ， 即使政府拥有充足的公共资源 ， 也可能由于时间仓促 、决策失误等因素使公共安全管理陷于低效和失灵的状态 。随着城市经济发展和社会转型的日益深入 ， 个体化 、多元化的利益诉求在城市中的表现更加突出 ， 由此导致的矛盾冲突爆发的可能性也随之上升 。共同抵御风险 、应对危机成为多元化社会中分散个体的共同利益 。治理理论对我国城市公共安全工作的启示在于政府的责任并非是无限的 8
16、。然而长期以来 ， 由于缺乏有效的社会动员机制 ， 城市公共安全管理仍然主要是由政府部门大包大揽 ， 尚未形成多元主体良性互动的协作治理框架 9。四 “双维度 、多线性 ”城市公共安全体系的内涵界定与建构思路基于以上分析 ， 本文提出构建 “双维度 、多线性 ”的协同治理型城市公共安全体系的新思路 。所谓 “双维度 ”是指 ， 把城市公共安全体系划分为体制内 ( 政府系统 ) 和体制外 ( 社会系统 ) 两大治理系统 ，在不断完善两个系统内部治理结构的基础上 ， 通过建立彼此间的协作伙伴关系 ， 最终实现城市公共安全的良好治理 。所谓 “多线性 ”是指 ， 强调在城市公共安全治理过程中 ， 包
17、括城市政府在内的多元治理主体间 ， 通过彼此的多线性合作与配合 ， 构建系统联动的立体化 、交互式 、多层次 、多序列的城市公共安全网络 。建构 “双维度 、多线性 ”城市公共安全体系的总体思路是要在完善政府内部治理结构和充分动员社会化力量的基础上 ， 从政府系统内的自循环逐步过渡到政府与社会协同治理的双循环 。具体来说 ， 需要着重解决好以下四个方面的问题 。1 应急管理与常态管理的关系问题 : 从 “厚此薄彼 ”到 “有机衔接 ”公共安全的常态管理与应急处置两者之间并不是截然分开的 。虽然大多数公共安全事件具有突发性和不确定性 ， 但这些事件的发生往往是由于常规管理工作的疏忽使不稳定因素积
18、聚到一定程度的结果 。因此 ， 要将常态管理与应急管理有机结合 ， 改变当前的 “一条腿短 ， 一条腿长 ”的状况 ， 科学处理两者之间的关系 。一方面 ， 城市政府公共安全的常态工作应该以对危机事件的预防和预控为主 ， 提前预见城市发展过程中可能遭遇的各种公共危机 ， 对城18城市问题 2012 年第 7 期 城市公共安全体系存在的问题及其解决方略城市管理市辖区内的潜在风险要从源头上积极防范和控制 ，及时传递和发布各种安全信息 ， 制定系统可行的应急处置预案 。另一方面 ， 城市政府在提升突发事件应急处置能力的同时 ， 要及时对危机处置中的一些好的经验和做法进行总结 ， 并尽快引入到公共安全
19、的日常管理中 ， 以促进常态管理机制的健全与完善 。此外 ， 还要建立较为科学的城市公共安全动态评估体系 ， 以此强化对城市公共安全常规化管理和应急管理的监督工作 。2 城市公共安全战略规划问题 : 从 “被动补救 ”到 “规划先行 ”从系统论的角度看 ， 城市公共安全体系建设要长远规划和通盘考虑 ， 应该与城市的整体发展结合起来 ， 做到未雨绸缪 。在制定城市整体发展战略的同时 ， 不仅要充分考虑城市的经济发展和社会构建等基础性工作 ， 还有必要将公共安全战略纳入其中 ，并且要赋予其同样重要的基础性地位 。这是因为 ，城市的公共安全是城市经济和社会可持续发展的重要前提条件 。可以说 ， 没有
20、和谐稳定的城市环境 ， 城市的发展将无从谈起 。城市公共安全规划是依据风险管理理论对城市建设及其发展趋势进行研究 ， 为城市中人类自身活动及其设施 、场所等免于事故和灾害的发生而做出时间和空间的安排 。城市公共安全规划的目的是在对城市潜在风险要素进行科学预测的基础上 ， 通过安全决策和安全设计 ， 控制和降低城市可能面临的风险 ， 并使之达到可接受的水平 。具体来说 ， 可以从城市公共安全潜在风险因素分析 、确定城市公共安全规划目标 、实施风险减缓对策措施 、构建城市事故应急救援系统 、建立公共安全信息管理系统 、制定城市公共安全规划的实施办法等方面着手编制城市公共安全规划要点 。3 政府系统
21、内部的横向协调问题 : 从 “分散管理 ”到 “整体联动 ”由于城市公共安全事件的发生通常具有并发性与同步性的特征 ， 因此无论是城市政府内部的各个专业部门 ， 还是区域内的平行部门之间 ， 都需要从目前的 “单兵作战 ”状态向 “协同治理 ”的方向转变 。事实上 ， 许多发达国家的城市公共安全管理都是集成式的综合联动体系 。以消防机构为例 ， 发达国家几乎无一不是 “大消防体制 ”。比如 ， 意大利公共安全机构名为消防 、公共救援和民防局 ， 法国的公共安全机构名为民防与民事安全局等 10。面对转型时期错综复杂的城市公共安全形势 ， 要使有限的公共安全资源发挥最大效用 ， 就必须打破旧有条块
22、分割式的城市公共安全体系 ， 要在部门间 、区域政府间积极构建伙伴型合作关系 ， 加强横向系统之间的沟通和联络 ， 建立综合性 、多功能的整体联动型公共安全体系 。对于建立这样一个公共安全体系 ， 首先可以考虑组建一个城市公共安全治理事务部或城市公共安全治理委员会 ， 作为城市公共安全治理的最高领导机构 ， 从更高层面整合现有的公共安全管理资源 。其次 ， 应进一步强化城市政府内部的部门间合作 ， 重塑城市公共安全治理工作流程 ， 通过优化程序和明确责任 ， 使多部门的联动响应机制能真正落到实处 。总的趋势应该是从 “部门分割 ”转向 “部门整合 ”， 从“各自为战 ”转向 “整体联动 ”。最
23、后 ， 通过组建区域城市政府间公共安全治理委员会 ， 或组建区域城市政府公共安全联席会议制度 ， 对城市周边的公共安全状况作科学的数据分析 ， 建立区域城市政府间的协同治理机制 ， 从某一城市单独管理转向区域城市政府间的合作治理 ， 并通过法律 、法规加以规范和固化 。4 体制外力量的有效动员问题 : 从 “单向管理 ”到 “复合治理 ”向市民提供公共安全服务是城市政府的一项重要责任 ， 但这并不意味着城市政府是提供公共安全服务的唯一主体 。在城市公共安全治理中 ， 既要借助政府的公共管理优势 ， 同时也不应忽略私人部门 、市民社会和新闻媒体等体制外力量的技术优势 。这样不仅能够有效提升城市的
24、整体抗风险能力 ， 还可以弥补单方面政府管理的不足 。从国际比较来看 ，20 世纪 90 年代以来 ， 合作网络作为一种高效的组织结构形式和运行机制 ， 逐渐成为发达国家城市公共安全治理的新模式 。与传统的政府 、市场 、社会供给机制相比 ， 合作网络以政府为核心 ， 依靠合作协议 、伙伴关系 、合同外包 、自愿者平等等协作方式来提供公共安全服务 ， 从而能够更高效地处理政府与市场 、社会的关系 ， 达到资源的优化配置 。合作网络的多元 、高效 、协作 、变通及民主的特征和优势 ， 为探寻城市公共安全服务的有效供给提供了重要启示 11。一方面 ， 政府能够利用自上而下的科层制结构 ， 动员一切
25、力量 ， 并将这种动员转化为实际行动 。实践证明 ， 政府主导作用在任何时候都是不可或缺的 ， 尤其是在面临重大危机时 。因此 ， 城市政府在公共安全治理过程中 ， 应该在责任范围内担负起领导者 、组织者和协调者的角色 。另一方面 ， 城市政府可以将部分公共安全管理职能通过向社会转移或委托28城市问题 2012 年第 7 期 城市公共安全体系存在的问题及其解决方略城市管理代理等方式剥离出来 ， 引入市场机制 ， 充分调动私人部门 、市民和新闻媒体等体制外力量的参与积极性 ，积极构建多元主体间良性互动的复合型城市公共安全治理体系 ， 以此实现公共安全资源的有效配置 。对于私人部门而言 ， 企业应
26、该在城市公共安全治理过程中承担起必要的社会责任 。一方面 ， 在公共安全物品的生产过程中 ， 政府可以在诸如生态环境治理 、减灾防灾 、公共设施维护 、专业人员培训等领域对私人部门进行开放 ， 以合同承包 、特许经营 、补助等市场化机制 ， 提高公共安全物品的生产效率 ;另一方面 ， 私人部门还可以通过慈善捐助等方式 ， 积极履行企业的社会责任 ， 帮助政府和市民在危机面前尽快度过难关 。对于市民而言 ， 社区志愿者和非政府组织是城市公共安全治理过程中不可或缺的参与力量 。转型社会面临的公共安全挑战是复杂多样的 ， 包括犯罪 、环境污染 、生产安全 、卫生安全等 。市民距公共安全的威胁最近 ，
27、 对威胁十分敏感 ， 并且反应迅速 ， 因此在应对此类挑战时 ， 有着得天独厚的优势 。目前 ， 很多发达国家的城市中普遍建有功能完备的公民社会组织合作网络 。比如 ， 美国建有民间社区灾难联防体系 ， 具体负责制定各级救灾组织 、指挥体系 、作业标准流程及质量要求与奖惩规定 ， 并能够在突发事件发生后及时调度民间组织及社会救灾力量 。基于此 ， 可以在借鉴国际经验的基础上 ， 积极培育和发展市民社会 ， 充分发挥市民 、非政府组织和城市志愿者等社会化力量在城市公共安全治理中的重要作用 。目前各地存在的 “反扒联盟 ”志愿者组织 、各类法律顾问团 、环境保护组织 、维护公共交通安全组织等非政府
28、组织都已经在城市公共安全治理中发挥了重要作用 ， 这些都是值得提倡和鼓励的 。对于新闻媒体而言 ， 新闻媒体应该成为负责任的公共信息传播者和公共安全守护者 。一方面 ， 第一时间向公众及时报道公共安全事件的最新进展情况 ， 让公众清楚地了解事件发生的每一个过程 ， 关注危机事件发生中政府的应急处置和事后恢复状况 ，使公众形成公共安全意识 ， 更好地预防和化解危机 ，这是新闻媒体的职责所在 。另一方面 ， 在公共安全事件的报道中 ， 媒体必须始终恪守自己的社会责任 ，不能滥用自由 ， 要在报道的程度和范围等方面把握好 “有为 ”和 “不为 ”的尺度 。五 结语城市公共安全体系的构建是一个复杂的系
29、统工程 。体制内和体制外两股力量需要形成合力 ， 双管齐下 ， 并彼此配合 ， 唯有如此 ， 才能最终实现城市公共安全的良好治理 。【Abstract】 A perfect urban public security system is thekey factor affecting the urban public security At present， thereare many problems in the Chinese urban public security system，such as more emergency management and less instituti
30、onalizedmanagement， more remedial measures and less planning ahead，decentralized management that lack of the whole linkage， gov-ernment management alone without the effective participation ofsocial powers and so on Thus， an urban public security systemwhich is characterized bytwo dimensionalandmulti
31、 lin-earshould be established The general idea is that on the baseof improving the governments internal governance structure andfully mobilizing social powers， the single circulation of govern-ment system should be gradually transferred to the dual circulationincluding both of the government system
32、and the society system【Key words】 urban public security system; two di-mensional; multi linear参考文献 1 陈道银 风险社会的公共安全治理 J 学术论坛 ， 2007( 4) :44 47 2 赵跃昕 加强城市公共安全管理的重要意义和对策 J 法学杂志 ， 2011( S1) : 192 193 3 廖卫东等 我国食品公共安全规制体系的政策取向 J 中国行政管理 ， 2011( 10) : 20 24 4 何铮等 城市突发公共事件的内涵 、类型与风险识别研究 J 中共福建省委党校学报 ， 2008(
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