1、上海城市历史文化遗产保护制度概述论文关键词：上海 遗产保护 法律制度 管理制度 论文摘要：城市遗产保护工作是上海城市规划与建设管理中的一项重要内容。在近 20 年的探索实践中形成了一套相对完整的法律与管理制度。文章对这一制度做了全面概述，并对其运作特点和利弊进行了分析。 上海长期以来十分重视历史建筑和历史地区的保护工作建立并逐步完善了严格的城市历史文化遗产保护管理制度保护了城市历史风貌提升了城市品位弘扬了都市文化塑造了城市精神进一步凸现了上海历史文化名城与现代化国际大都市相互交融的独特魅力。 上海市现有 13 处全国重点文物保护单位、113 处市级文物保护单位。并于 1989, 1994, 1
2、999, 2005年先后分四批确定了 663 处共 2154 幢.总面积约 400 万 m=的建筑为优秀历史建筑(其中 6处为文物保护单位) 2003 年上海确定了中心城区 12 个历史文化风貌区包括外滩、老城厢、人民广场衡山路复兴路、南京西路.愚园路.新华路、山阴路.提篮桥.江湾、龙华、虹桥路历史文化风貌区总面积为 27km占上海市老城区的 I/3e2。5 年上海又确定了郊区及浦东新区 32 个历史文化风貌区，总面积约 14km。上海的城市历史文化遗产保护工作已逐步形成了一整套行之有效的法律制度和管理机制。 .上海历史文化遗产保护制度逐步完兽的历程学术研究为先导 早在 20 世纪 5。年代上
3、海就开始着手进行有关城市建筑历史的三史(古代史.近代史和现代史)调查工作对上海建筑历史特别是近代建筑历史有了初步的归纳为后来的历史建筑保护工作打下了初步的基础。改革开放后出版的上海近代建筑史稿(陈从周.章明编著)和上海近代城市建筑(王绍周著)即为这一工作的记录。 自 80 年代起学术界对上海近代城市和建筑的研工作逐步展开并不断深入。993 年罗小未教授指导博士研究生伍江完成博士论文上海百年建筑史(I 840.1949)并于 1997 年正式出版。1999 年郑时龄教授的专著上海近代建筑风格出版。这些成果使上海城市建筑文化遗产的基础研究工作走上一个新的台阶。还有阮仪三教授及其领导的国家历史文化名
4、城研究中心以及同济大学一批教师和研究生对上海外滩.老城厢、提篮桥等历史风貌地区和大量历史建筑所做的长期调查与研究为上海城市建筑文化遗产的保护打下了重要的学术基础。与此同时有关上海的社会、经济、历史、文化等方面的学术研究工作在 20 世纪 90 年代出现高潮涌现出一大批学术研究成果并在国内外掀起一场上海热一。上海学俨然成为一门显学。所有这些都有力地支持了上海历史遗产保护工作 1.2 率先提出保护名单.颁布保护法规 上海历史文化遗产保护工作真正全面开始是 20 世纪 80 年代。1986 年上海被国务院批准为第二批国家历史文化名城 a 1989 年在国家建设部和国家文物局的推动下上海在广泛征求专家
5、意见的基础上首次提出了优秀近代建筑保护名单。1990 年上海市人民政府正式公布了上海市第一批共 59 处优秀近代建筑(后来又增补至 61 幢)。由于当时没有相应的法律法规保障这 6处保护建筑只能被列为上海市文物保护单位并参照文物保护的有关规定进行保护与管理。1991 年2 月上海市人民政府颁布上海市优秀近代建筑保护管理办法上海初步形成了由规划局.房地资源局和文管委共同负责的管理机制。此后按照上海市优秀近代建筑保护管理办法1993 年、1999 年和 2005 年上海又陆续公布了第二批 175 处.第三批62 处.第四批 230 处优秀历史建筑一批近代产业建筑和解放以后建成的建筑也名列其中:并由
6、规划局负责编制保护建筑的规划控制要求(技术规定)。 除单体建筑保护工作的有序推进之外上海市还较早地开展了历史风貌特色区域成片保护工作。1991年上海市规划局开始着手组织编制上海市历史文化名城保护规划外滩等日片区域被列为历史文化风貌保护区。1999 年上海市规划局又组织编制了上海市中心区历史风貌保护规划(历史建筑与街区)对 199年划定的历史文化风貌保护区明确了保护范围和要求确定了 234 个街坊.440 处历史建筑群共计 1000 余万平方米的保护保留建筑 1.3 进一步健全法制，强化风貌区整体保护 2002 年上海又在原保护管理办法的基础上通过市人大立法正式颁布了上海市历史文化风貌区和优秀历
7、史建筑保护条例进一步提高了历史建筑保护的法律地位并正式在法律层面上明确了历史文化风貌区的保护同时还将保护建筑的刘像由一 94，年以前建成的近代建筑扩大到包括产业建筑在内的具有 30 年以上的历史建筑。根据这一条例上海市人民政府于 2003 年正式公布了中心城区一 2 片共 27km历史文化风貌区。上海市规划局随即组织编制历史文化风貌区保护规划 0 2004 年上海市衡山路复兴路历史文化风貌区保护规划编制完成并得到市政府正式批准为上海市历史文化风貌区保护规划的编制作了富有开创性的探索 0 2005 年上海市中心城区一 2 片历史文化风貌区规划全部编制完成并得到市政府的批准同年上海市规划局又开始着
8、手郊区历史文化风貌区的划定工作。32 片共 141an的郊区历史文化风貌区在经过专家反复讨论和公共媒体公示后正式划定。保护规划的编制工作也随即开展 2003 年一 0 月上海市召开城市规划工作会议正式提出建立最严格的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护制度将上海的城市历史文化遗产工作提上了前所未有的高度。2005 年上海市政府正式成立一上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会并下设由规划局房地资源局和文管会组成的办公室上海城市历史文化遗产保护工作又迈入一个新时期。 2 上海历史文化遗产保护的制度与机制 1992 年一月 l 日起开始施行的上海市优秀近代建筑保护管理办法是我国第一部有关近代建筑保
9、护的地方性政府法令。在其颁布实施后的整整年时间里一直规范和指导着上海近代建筑的保护工作对于上海历史建筑的保护起到了非常重要的作用。上海保护工作的基本原则(其中最重要者如分类保护原则).制度框架(其中最重要者如规划、房地.文管三个政府部门共同管理.各司其职的管理模式)自此基本形成 作为一部政府行政法令其法律地位有一定的局限性。同时该管理办法仅涉及近代建筑的保护对于城市大规模改造中成片历史文化风貌的保护难以约束。经过两年多的酝酿和和各方面专家的反复讨论 zooz 年初上海市人大常委会第 36 次会议正式开始审议由市规划局等政府部门和有关专家起草的上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例(草案)。
10、2。2 年 7 月上海市人大常委会第 4 一次会议通过该条例并正式公布于 2003 年一月 l 日起施行。自此上海的历史文化遗产保护工作有了一部真正法律意义上的地方性法规这部条例在法律层面上确立了上海历史文化遗产保护工作的法律制度.管理体制与运作机制 2:保护原则 该条例不仅是对原管理办法法律地位的提升也更加完善了原有的管理内容与管理制度条例明确了上海历史文化风貌区和优秀历史建筑保护工作中统一规划.分类管理.有效保护.合理利用.利用服从保护一的原则 2.2 保护对象 根据该条例上海的保护工作由单体建筑的保护扩展到历史文化风貌区的保护并明确要求规划管理部门应组织编制风貌区保护规划在法律层面上明确
11、了区域保护的要求 条例也扩展了保护对象由原先对建于一 949 年以前的优秀近代建筑的保护扩展到对建成 30 年以上的一优秀历史建筑的保护。条例所确定的保护对象为 l 建筑样式.施工工艺和工程技术具有建筑艺术特色和科学研究价值 2 反映上海地域建筑历史文化特点 3 著名建筑师的代表作品斗在我国产业发展史上具有代表性的作坊.商铺.厂房和仓库 5 其他具有历史文化意义的优秀历史建筑值得注意的是条例在国内首次提出了产业建筑的保护 2.3 分级保护 在历史建筑保护管理上延续并进一步强调了分类保护原则即根据保护对象的价值及完好程度分为四个保护等级第一类建筑的立面结构体系.平面布局和内部装饰均不得改变第二类
12、建筑的立面.结构体系.基本平面布局和有特色的内部装饰不得改变其他部分允许改变第三类建筑的立面和结构体系不得改变建筑内部允许改变第四类建筑的主要立面不得改变其他部分允许改变 2.4 仍存在的问题 上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例为上海城市历史文化遗产的保护设定了基本法律框架为上海历史文化风貌区与优秀历史建筑保护工作提供了有力的法律保障同时也留下了一些管理上难以处理的矛盾目前上海市在历史文化遗产保护的保护管理是采用由规划.房地文物三个部门分工.协同管理的体制 n 文物部门负责文物保护单位的保护管理房地部门负责优秀历史建筑的保护管理规划部门负责历史文化风貌区和上述保护建筑的规划管理但由于文
13、物管理执行的是文物法文物法中的一些规定难以适用于还处在使用状态中的历史建筑而条例中的一些行之有效的规定又与文物法的个别条款不尽一致这样对于那些已被确定为文物保护单位的保护建筑就面临着适用法律上的矛盾。为加强各有关行政管理部门的协调上海市政府在原有三部门沟通协调机制的基础上专门设立了保护委员会办公室使三个政府部门能够有一个常设的协调机制 3 上海城市历史文化保护制度的实施与操作 3.规划管理 上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例为上海的保护工作制定了一个总体框架但在具体管理中还必须有细化了的规定与要求。首先是必须针对历史文化风貌区编制具有法律地位的保护规划对各保护建筑制定明确的规划管理技术
14、规定对每一幢保护建筑提出明确的保护要求 在规划管理上上海逐步形成了历史文化名城保护规划(总体规划).历史文化风貌区保护规划(详细规划)单体保护建筑规划与建设管理及风貌区建设项目管理等不同层面规划管理内容其中控制性详细规划是最重要的一个环节。它既是对城市历史文化遗产保护总体要求的具体体现又是具体建设项目规划管理的直接依据。2004 年上海市规划局以衡山路一复兴路历史文化风貌区保护规划为试点组织开展了历史文化风貌区控制性详细规划的编制工作为全面开展中心城区的风貌区保护规划提供了范本目前上海中心城区一 2 片历史文化风貌区的控制性详细规划已全部编制完毕并获得市政府的正式批准 同时上海市规划局还会同市
15、房地部门和文管部门编制完成了文物保护单位和各优秀历史建筑的技术管理规定和规划控制要求为单体保护建筑的保护与规划管理提供了依据 3.2 建筑管理 根据上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例市房屋土地管理部门负责优秀历史建筑的保护管理为此市房地资源局组织制定了各保护建筑的具体保护要求并负责将保护要求和保护义务书面告知房屋所有人.使用人和有关物业管理单位保护建筑若发生转让.出租行为转让人出租人有义务将保护要求书面告知受让人.承租人受让人.承租人应承担相应的保护义务。若需对保护建筑进行修缮或有任何改扩建等改变保护建筑现状的行为必须得到有关部门审核批准。若仅涉及建筑内部使用性质和室内布局由市房地部门
16、负责审核批准若涉及改变建设工程规划许可证核准内容(如改变建筑的平面布局立面形式.主体结构.面积.层数高度等)则必须得到市规划局的审核批准。对于擅自拆除.迁移或不符合保护要求进行修缮的行为房地管理部门有权责令其限期改正恢复原状并可对擅自拆除者处以相当于被拆建筑重置价三到五倍的罚款对擅自迁移者处以相当子被迁移建筑重置价一到三倍的罚款对违反保护要求修缮者处以该建筑重置价犯%以下的罚款 由于条例不涉及文物保护单位因此保护建筑属文物保护单位的其保护管理由市文物管理部门根据文物法并参照上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例负责管理。对文物保护单位的修缮工程若涉及改变建设工程规划许可证核准内容的也必须得
17、到市规划局的审核批准 4 上海市历史文化风貌区保护规划根据上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例上海市城市规划管理局从 2003 年起开始着手组织编制并于 2005 年完成了各风貌保护区的保护规划这一规划的编制完成并得到市政府的及时批准为上海城市历史文化遗产保护提供了严格.规范并具有很强操作性的依据 4:创新编制模式，强调整体保护，细化控制指标 该规划属于控制性详细规l 层面但又希望超出一般的控制性详细规划深度它不仅要包括一般控详规划的内容(如用地性质与建设容量控制.道路交通.市政设施.绿化景观.公共设施配套等)同时更突出保护的要求(如保护要素的认定.保护对象的分类风貌街道与空间的保护等)
18、建筑尺度适宜且密度适中是历史文化风貌区的一大特点因此规划明确风貌区内严格控制建筑总量核心保护区内坚持原拆原建即严格保持现有建筑总量并严格控制风貌区内新建建筑的高度 城市历史文化风貌的保护不等于最有保护价值的建筑单体的保护真正意义的城市保护是整体意义的保护。它不仅包括那些重要建筑物的保护也包括那些重要建筑物所在整体环境的保护特别是完整历史街区的保护。除建筑物外道路和街巷格局街道尺度.街廓景观.城市空间肌理.地块尺度与形状、绿化环境.墙面装饰.地面铺砌.典型材料和色彩等等都是保护的要素 在建设控制方面规划首先将风貌区划分为核心保护区和建设控制范围。核心保护区内的建设行为受到更为严格的控制一般不允许
19、大规模建设且坚持原(面积.高度)拆原建原则。在建设控制范围内明确只有允许建造的范围需要整体规划的范围和一般历史建筑.其他建筑拆除后的空地内才有可能允许新建.改建和扩建行为在建筑高度控制万面按沿街建筑高度一非沿街建筑高度.相邻建筑高度和住宅建筑高度来控制。在建筑密度方面更多考虑地块原有密度.周边地区平均密度等因素进行控制且规划建筑密度不得超过本街坊现状建筑密度的 ioi 以确保原有城市肌理得到延续.为保证原有街道尺度和界面得到延续允许在建筑退界.后退红线.绿化覆盖率等方面适当突破一般规划技术规定。 毛 2 通过规划控制，保证整体风貌达到.大程度保护 该规划的一个重要特点是对风貌区内所有建筑进行分
20、类用历史的眼光细致地对规划区域内的每一座建筑进行分类在认真的甄别与鉴定的基础上明确每一座建筑的留.改牛 fit 生质。事实上法定保护建筑只能保护非常有限的一部分优秀建筑。而仅有少量保护建筑是不可能真正保护和延续城市的整体历史文化环境的。因此必须在更大范围内保留那些有历史文化特色构成风貌特征的大量背景建筑一并通过规划审批程序确保其法律地位同时使其具有极强的可操作性。这次规划除法定的保护建筑外对其他所有建筑是保留还是允许拆除都予以明确。充分考虑规划及房屋土地管理的操作性将风貌区内所有的建筑划分为保护建筑.保留历史建筑.一般历史建筑.应当拆除的建筑和其他建筑五类。具体地说就是所有的各级文物保护单位和
21、上海市优秀历史建筑都属于保护建筑其他具有较高保护价值或风貌特征明显的历史建筑在本规划中被列为“保留历史建筑规划要求予以保留.一般不得拆除。其他历史建筑(主要指建于一 949 年以前房屋质量较差但却是整个区域历史风貌的重要组成部分)被称为一般历史建筑允许拆除重建但重建建筑一般要求原面积原高度且必须与原有风貌相协调第四类建筑为一应当拆除建筑-即那些与历史文化风貌不协调的各类违章搭建.危棚简屋。第五类称之为其他建筑即各类合法建造的多.高层建筑虽与历史文化风貌不协调但暂时没有条件拆除或不可能拆除的。这种分类使得风貌区内每一幢建筑留.改拆的整治措施都得到了明确的落实4.3 确立分街坊图则.确保规划落地
22、在规划文本上的最突出之处是分街坊图则。风貌区内所有街坊均设单页。规划的所有控制要求和控制指标都在每一幅街坊单页上明确表示每一幢建筑.每一条街巷每一个空间.每一片空地和每一处庭院的规划控制要求都在图上清楚标识。尤其是对建筑保护分类(留改.拆性质).可建设用地范围内的容量要求具体的建筑高度控制等图上都应有明确规定这种图则表达方式非常便于日常规划管理已在目前的规划管理中发挥了非常积极而有效的作用。 4.4 建立特别论证制度.杜绝抽自改变规划 制定好的城市规划从来都不是一成不变的。规划的实施是一个动态的实现过程。问题是如何保证规划变更的科学性.权威性和合法性为保证规划的有效实施同时也为能使规划随着外部
23、条件的变化而具有一定的灵活性规划中特别设计了专家特别论证制度一。也就是说任何一个需要改变规划的决定都必须经过专家组的专门论证后方可做出而对该专家组的组成成员有明确的规定其一半以上的成员必须来自市政府批准的保护专家委员会。将规划变更纳入合法程序这对于改变目前我国城市规划管理中随意更改规划的现象将是一个有效的探索。 随着社会经济和城市建设的发展越来越多的人认识到历史文化遗产保护的重要性.艰巨性和迫切性。建设是发展保护也是发展一这一观念已在政府部门和社会各界得到越来越多的共识。而健全法律制度完善政府管理机制是做好城市文化遗产保护工作的重要保障。我们有理由相信随着保护意识的不断增。强随着法律制度的不断健全随着体制机制的不断完善卜海的城市遗产保护工作一定会越做越好。
