1、地方财政土地出让金偏好的风险及规避摘 要：在现行财政体制和土地制度等多重因素的共同作用下，地方财政土地出让金偏好得以形成，但这种财政收入方式带来了巨大的财政风险和社会风险，破坏了土地资源的可持续利用，建议从完善财政体制和土地出让制度两个方向来逐步降低地方财政土地出让金偏好，规避风险。 中国论文网 http:/ 地方财政;土地出让金; 财政体制改革;财政风险 土地出让金，即国有土地使用权出让金，主要指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）。土地出让金制度自建立以来，盘活了全国土地资源，促进了工业化和城市化发展，对我国经济社
2、会建设做出了巨大贡献。此外，日益递增的土地出让金也缓解了地方政府的财政压力。但与此同时，随着地方财政对土地出让金的依赖和偏好日趋增强，其潜在的风险也日益突出，我们必须直视这些风险，并从制度层面加以规避。 一、地方财政土地出让金偏好的现状及形成原因 1994 年分税制改革后，我国中央财权上升，地方政府财权下降，直接导致了地方财政收入的锐减。而土地作为重要的生产要素，是地方政府实际拥有的最大价值的资产,土地的非流动性和地方政府对城市土地的实际拥有权，客观上给了地方政府相当大的支配权，地方政府依靠土地资源取得财政收入既必要又有了可能1。因此，地方政府通过丰厚的土地出让金收入来弥补财政收支缺口的现象逐
3、渐普遍，土地出让金占地方政府财政收入的比重也一路飙升（见表 1）。 从表 1 可知，从全国来看，土地出让金收入对地方政府本级财政收入的贡献是越来越大。2001 年，地方政府土地出让金收入占地方财政本级收入的 16.61%，自此扶摇直上，2010年地方政府实现土地出让金 29 110 亿元，是 10 年前的 22.5倍，占地方财政本级收入的比例也上升至 71.68%。期间，在全球金融危机的侵袭下，我国土地出让市场虽有波动，但随着经济的复苏，2009-2010 年的土地出让金收入情况也快速回转。显然，土地出让金已经成为地方政府最主要的收入来源之一，土地收益已名副其实成为“第二财政” 。 从各地区看
4、，由于经济发展及政策措施存在差异，地价水平和土地市场发育状况各异，各省土地出让收入的绝对数额也相差很大，一般来说表现出经济发达地区高于经济落后地区，但东部、中部和西部大部分地区土地出让金与地方财政收入的比值均比较高，呈现出土地出让金偏好的特质（见表 2）。 总之，土地出让金已经成为各地方政府的重要财源，地方财政土地出让金的偏好日益增强。这种偏好的形成并非在一朝一夕间，而是由多方面的原因造成的。 1.现行财政体制是造成地方政府土地出让金偏好的根本原因。 现行财政体制是在 1994 年分税制改革的基础上形成的，地方尚缺乏主体税种，地方税规模太小，地方税主体税种的税收总额占全国总税收收入的比例一直很
5、低，无法满足地方政府的财政支出需要2。从图 1 可以看出，1993 年和 1994年地方财政收入分别占全国财政收入的比重相差悬殊，之后该比重也一直低于 50%；而地方财政支出占全国财政支出的比重一直处于较高水平， 2010 年达到了 82.17%。这样，分税制改革就形成了地方财政几乎 30的巨大收支缺口。 地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补，但我国财政转移支付的均等化功能仍然很弱，未能很好的发挥弥补地方财政收支缺口的作用3。迄今也尚未有一部转移支付法来明确规定和有效规范各级政府间的财政转移支付行为，上级政府往往仅从本级政府的财政利益出发，制定出有利于自己的财政分配，忽视了下级政
6、府的迫切需求，扭曲了转移支付的真正目的。在无法依靠自有正式财政收入和转移支付来满足本级政府财政支出的情况下，地方政府也不能通过举债或发行地方政府债券来筹资，作为预算外收入主要组成部分的土地出让金成为了地方财政收入的重要来源。 2.现行土地制度是造成地方财政土地出让金偏好的内在动力。 根据现行的二元土地所有制，即农村土地集体所有，城市土地国家所有，国家基于社会公共利益需要并依照法定程序，在做出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有，这就赋予了地方政府强大的土地资源配置权。在此基础上，一方面，地方政府通过行政手段，以公益的名义有偿地从农村集体中征用土地，但法律并没有对“公共利益” 和“适当补偿”这两
7、个关键点的内涵和外延做出任何规定，仅由政府进行解释4。这样，地方政府并握征地决定权和补偿决定权，集征地政策的制订者和执行者于一身，还是征地纠纷裁判者，地方政府无异于获得了无限的集体土地征用权，而作为利益对立方的集体经济组织和农民则处于完全的弱势地位。另一方面，地方政府又以垄断者的身份在土地交易市场上供给土地，并决定土地的出让方式，对出让价格也具有很大的影响力。因此，地方政府通过土地的出让能快速实现财政收入的最大化，从而走上了追逐土地出让金致富的捷径。 3.现行土地收益分配机制是地方财政土地出让金偏好的助推剂。 现行土地收益分配机制从三个层次上助长了地方政府的土地出让金偏好：首先，在中央政府与地
8、方政府间的分配中，中央政府不参与土地出让收益的分配，全部土地出让金收入留归地方，地方政府对土地的征收、出让、收益分配具有充分的自主权，这无形中鼓励了地方政府对土地出让金的依赖；第二，在地方政府与失地农民间的分配中，我国土地管理法规定，征地补偿费最高不得超过土地被征用前 3 年平均产值的 30 倍。这一补偿标准只考虑了农地的生产功能，没有考虑农民的保障功能与土地的预期增值收益，农民分配到的土地收益明显过低；第三，在代际间的分配中，卖一块地政府就一次性地收取 5070 年的土地收益， 而根据土地的计价方式，这就意味着当届政府提前支取了未来届政府的收入，且当届政府并不负责这块土地在其任期后的相关管理
9、成本。这种“收益远大于成本 ”的收取方式更激 发了地方政府的土地出 让金偏好。 二、 地方政府土地出让金偏好的风险分析 土地出让金在国家宏观调控中具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构；二是作为调整市场经济关系的经济杠杆，在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系等。而现今，地方政府对土地出让金的强烈偏好却带来了诸多风险，弊大于利。 （一）土地出让金收取的不可持续性隐藏着巨大的财政风险 土地出让金属于一次性财政收入，具有不可持续性和周期性，易受到经济形势的影响，而政府财政支出具有持续性和刚性，这种鲜明的对比会给政府带来巨大的财政压力5。2008 年金融危
10、机期间，我国地方政府土地出让金收入占地方本级财政收入的 36.22%，比 2007 年降低了 14.7%，而同期地方本级财政支出比 2007 年增长了 28.68%。在 2009 年经济复苏后，情况明显改观。可见，一旦危机爆发，地方政府的财政收入会由于土地市场的骤冷而大大减少，地方政府的财政支出反而会大大增加，这必然导致财政收支的严重缺口，隐藏着巨大的赤字风险，影响经济的平稳运行。 土地财政滋生了卖地收入暴增与地方债务日益沉重的矛盾。地方政府在通过卖地直接获取巨额的现金收益时，更以土地使用权的未来收益为担保，设立各种融资平台，向银行贷取巨款。但政府并没有完全将此贷款用于储备的土地项目，而是以此
11、为财政资金管理使用，用于弥补其他城市建设资金；对于拍卖的储备土地款项，政府也未及时用于归还贷款，导致财政赤字继续扩大。这样，一旦经济发生波动，房地产泡沫破裂，土地大量贬值，地方政府沉重的债务包袱就“原形毕露” ，直接影响到国家的金融稳定和财政安全6。（二）地方政府对土地出让金的追逐危害到我国的耕地和粮食安全 近年来政府凭借其在土地交易市场中是唯一供给方的垄断地位出让了大量的土地，出让范围从“城市中心” 扩展到“城市郊区” ，再延伸到 “征用农地”，取得了丰厚的土地出 让金。与此同时，耕地面积却在不断下降。图 2 表明，2009 年和 2010 年的耕地面积基本维持在 18.26 亿亩的水平，人
12、均耕地面积由 10 多年前的 1.58 亩减少到 1.38 亩，仅为世界平均水平的 40%，18 亿亩耕地红线岌岌可危。而北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省市人均拥有的耕地比联合国粮农组织确定的 0.8 亩的警戒线还要低2。 耕地是决定粮食供给的基础。在过去的 20 年里，中国耕地以年均 20 万公顷的速度递减，相当于每年减少了 500 万人口粮。一旦 18 亿亩的底线被突破，国内粮食不能自给自足，我国在粮食问题上将面临受制于人的风险。同时，减少的耕地绝大部分是城镇乡村周边产出能力较高的良田好地，即使通过“占一 补一” 的方式在耕地数量上保持平衡，整体的产粮能力也在不断弱化。所以，无论从数
13、量上，还是质量上，地方政府对耕地的过度占用将会严重危害到我国的粮食安全。 全国耕地面积变化情况 （三）地方财政土地出让金偏好引发潜在的社会风险地方政府在土地出让过程中掌握了土地审批权，这就如同掌握了“尚方宝剑 ”，为个别 官员提供了 “寻租”的可能，也为腐败的滋生提供了土壤。近年来，土地违法案件仍层出不穷，从表 3 反映的情况来看，尽管土地违法案件数和涉及的总面积都逐年下降，但平均每件土地违法案件涉及的土地面积已从 1998 年的 0.2640 公顷/件上升到 2008 年的 0.7770 公顷/件，2007 年甚至达到 0.8758 公顷/件，地方政府对土地出让金的追逐付出了很大的社会成本。
14、 地方政府热衷于土地出让金的行为不但导致了耕地的浪费，还产生大量失地农民。根据全国土地利用规划纲要的预估，2000 年到 2030 年的 30 年间，全国耕地占用面积将超过 5450 万亩。一般情况下，每征用一亩耕地，就伴随着 1.5个农民失业。由此推算，中国的失地农民将从目前的 4000 多万人激增至 2030 年的 1.1 亿。由于现行失地的补偿标准与土地的实际市场价值偏差严重，再加上我国目前相应的社会保障制度还不完善，农民在失去主要的收入来源土地之后，其生活水平势必受到极大影响，容易引发被征地者的抵制行为，给社会稳定带来隐患。 三、 地方财政土地出让金偏好的矫正及其风险规避 地方政府对土
15、地出让金的高度依赖并非“一日之寒”，这种行为的根源在于我国财政体制和土地出让制度存在的种种弊端。因此，必须从财政体制改革和土地出让制度改革两个方面入手，双管齐下，规避这种偏好带来的风险，将地方财政引入可持续发展的轨道。 （一）完善现有财政体制，缓解地方财政压力 1.建立独立稳定的地方税体系，增加稳定可持续的财政收入。 财权的核心是税权。目前，我国的分税制还不彻底，中央政府拥有全部的税收立法权和税基、税率确定权，地方政府只拥有地方固定税种的征管权，缺乏对自有收入的边际控制权。因此，应适当扩大地方政府的税权，增强其税收独立性3。首先，制定颁布税收基本法，不仅要对国家税收体系及其中央税收体系和地方税
16、收体系两个子系统的主体税种等做出规定，还要对税收的立法权、管理权、收入规模、税种量限、管理体制、征纳双方的权利和义务等重大问题进行规范，加快税收法制建设的步伐；其次，根据地方财政实情和具体税种特点，逐步下放部分地方税种的税收管理权限，便于地方根据自身特点贯彻实施；再次，地方税主体税种必须综合考虑税基具有非流动性、基于利益原则进行课征、税源稳定、便于地方税务机关征收四个特征，科学选择地方税主体税种。2.完善转移支付制度，填补地方财政收支缺口。 在合理划分政府之间财权和事权的基础上，必须建立健全财政转移制度，充分发挥财政转移支付作为财政分权平衡器的作用。首先，完善财政转移支付的法律制度，加紧制定中
17、华人民共和国财政转移支付法，以法的形式保证转移支付社会效益和经济效益的实现；其次，抛弃“基数法” ，采用“因素法” ，即 选取一些不易受到人 为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，以此确定各地转移支付额。再次，建立以一般性转移支付为重点、专项转移支付相配合、特殊性转移支付作补充的复合型转移支付形式，达到弥补地方财政收支缺口和平衡地区间财政差距的目标；最后，建立转移支付资金的绩效评价制度，强化激励约束机制，加强对转移支付资金的监督，提高使用效率。 （二）改革土地出让制度，逐步转变地方财政土地出让金偏好 1采用土地年租制，维护财政资源的代际公平。 土地使用权年租制是按期(一般是 1
18、年)支付租金，与土地批租制在土地收益的取得年限上有所不同。推行土地年租制，一方面，对于国家来说，总的土地收益并没有变化，只是对于一届政府来说，只能收取任期内的相关土地收益，这在经济机制上大大抑制了当届政府过度出让土地的冲动，也符合资源利用的代际公平原则。另一方面，如果政府在任期内经济发展措施得当，使土地级差地租升值，自己收取的租金也能相应增多，从而激励政府大力进行城市建设、开发利用城市存量建设用地、改善城市环境，提高土地资源的利用效率。但是，实行年租制的土地没有转让、抵押等权利，所以，应该按土地用途有区别地推行。 2完善土地收益分配机制，均衡各方利益，降低社会风险。 首先，合理调整中央与地方之
19、间的土地收益分配关系，在完善财政体制和健全地方税体系的基础上，中央政府应参与土地出让金的分享，尽管这也削减了地方政府的财政收入，但通过对分享比例的调节，能在一定程度上弱化地方政府的土地收益动机和抑制其盲目扩大土地供给的短期行为，并且可以起到均衡发达地区与欠发达地区财政能力的作用。 其次，加大对失地农民的补偿，满足失地农民的发展需求。现阶段各地土地出让金收入用于失地农民补偿、农业土地开发、廉租房建设等公共事业的比例偏低，大部分被用于城市基础设施建设和城市土地开发，亟需加大给失地农民的补偿，包括调整征地补偿费的分配结构，将土地补偿费和安置补助费足额支付给失地农民，或为失地农民办理社会保险，在土地出让金中切出一块用于失地农民的补偿安置。这不但能很好的解决征地补偿费偏低的问题，也体现了政府与失地农民、城乡之间的公平。
