1、促进我国义务教育发展的财政政策研究 摘要：教育是一个民族实现伟大复兴的基石，是一个国家的立国之本。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、青少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。而且，义务教育是推动社会发展的重要因素，更是提升国民素质、弘扬本民族文化、传播人类科技和文化基础知识、提升国家国际竞争力的重要手段。义务教育的健康发展必须有强有力的义务教育财政政策作为支撑。我国正处在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会进程当中，在此情况下，需要进一步研究支持我国义务教育发展的财政政策，更好地发挥义务教育在推进社会进步中的重要作用。义务教育政府投入总量不足，近年来，财政性教育经费占 GDP
2、 的比例虽然连续几年增长，但与发达国家甚至发展中国家的投入水平仍相距甚远。本文着眼于我国义务教育的财政政策，主要阐述了当前我国义务教育财政政策的现状，分析了义务教育与财政政策二者之间的关系，以及针对现有的财政不足的情况，提出了自己对于我国义务教育财政政策的建议，希望对我国义务教育的健康发展有一些帮助。 关键词：义务教育；财政政策；健康发展；青少年第 1 章 绪论 1.1 选题背景 义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须重点推行的一项惠及国计民生的事业。全面推行城乡义务教育免除学杂费、补助生活费是党中央、国务院践行科学发展观，坚持以人为本的治国理念，强化政府对义务教
3、育的保障责任，着力保障和改善民生的一项重大决策，是国家着眼于长远利益，全面实施科教兴国的一项重要措施，是我国教育事业发展过程中的伟大壮举，也是我国教育史上又一个里程碑。几年前，温家宝总理曾经在政府工作报告中提出，教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。要坚持把教育放在优先发展的战略地位，必须重点发展义务教育，让所有孩子上的起学。我国是一个的农业大国，农村人口占 60，农村户籍中小学生更是占全国中小学生的近 83的比例。基础教育工作是国家整个教育工作的重中之重，关系整个中华民族未来发展的大计。但是，纵观我国农村义务教育发展状况，义务教育的实施情况还是不免令人担忧。尤其是在我国目前区域间和
4、城乡之间经济发展和财政收入差别十分巨大的现实面前，教育资源分布不合理严重阻碍了我国义务教育的发展。在西部边远地区和一些欠发达的山区，教育资金投入不足，部分孩子上不起学，边远山区没有教师的情况也屡见不鲜，义务教育的财政政策不均衡严重影响了欠发达地区义务教育的发展脚步。 “以县为主“的农村义务教育管理体制和相应的农村义务教育投入机制，很难实现农村义务教育的跨越式追赶和城乡教育均等化目标，甚至连保证欠发达地区农村义务教育的正常运行都存在一定的困难。因此，重视我国义务教育的财政政策，保证我国义务教育的健康、可持续发展势在必行，只有完善的财政政策，义务教育的实施才有了动力和保证，才能真正推动我国教育事业
5、的发展，真正实现科教兴国，实现中华民族伟大复兴。1.2 探究我国义务教育财政政策的意义 全面实施义务教育，巩固和提高义务教育普及的成果和质量，是构建和谐社会公共教育财政政策的需要。为了更好地实现中国梦，构建和谐社会，必须让全国所有青少年分享改革和发展的成果，坚定不移的推行九年义务教育，以化解由于资源配置不合理而形成的矛盾。义务教育作为我国教育事业的重要组成部分，其收益的公共性、受教育者的合法性和对国民素质提高的重要性，决定了义务教育财政政策对于和谐社会构建重要性。因此，本文结合我国经济体制乃至政治体制改革现状，对目前我国义务教育过程中财政政策存在的问题进行探究，并且探索出现这些问题的原因，有针
6、对性地提出一些合理的建议，尽可能地为义务教育的科学发展探索一条可以使其健康、可持续发展的途径。2006 年 9 月 1 日，我国正式实施新义务教育法 ，进一步明确了我国义务教育免收学费、补助生活费，也以法律的形式正式确定了我国的义务教育是免费的义务教育，有效杜绝了上不起学的现象，同时也明确了各级政府对义务教育的职责所在，义务教育经费全面纳入财政保障范围；这些政策都突出了义务教育的公平性，缩小了各地区中小学发展不平衡的差距，而且也引入了问责制，保证义务教育的费用必须用到合理的地方，任何个人、团体不能挪作他用，新义务教育法的实施将为我国义务教育的健康、可持续发展带来新的活力，但是不可否认，在实施的
7、过程中，还存在着很多的问题，正因为如此，也更加显现出义务教育财政政策的重要性。通过对更有效地完善我国义务教育制度与政策进行探究，这些探究对优化财政对义务教育的投资结构、完善各级政府对农村教育的财政责任，以及我固需要迫切建立的教育财政法及其社会监督机制的建立健全，具有一定的参考价值和现实意义。 1.3 当前相关研究水平概述 目前，当前国内主要相关研究已经取得进展，同时也存在着些许不足。第一，义务教育投资超前增长。义务教育投资研究表明：义务教育人均经费相对于人均国内生产总值是超增长的，并且义务教育人均经费超前于国内生产总值的增长幅度随着时间推移而增加。从总体来说，这两个现象都是教育投资的超前增长的
8、表现。当我们认识到教育投入超前增长规律，在进行教育投资决策时，要注意随着人均国内生产总值的增长应相应提高教育投资占 GDP 的比例，提高学生人均经费占人均GDP 的比例，以保证教育的可持续发展。第二，农村义务教育财政体制存在的问题。根据研究表明，分散型的教育投资配置形式虽然调动了地方政府和社会大力兴办基础义务教育的积极性，但是同时也造成了农村义教育经费的短缺和区域发展的不平衡。尤其是改变了义务教育的出发点、违背了义务教育的初衷，将政府的义务变成了农民的义务，致使义务教育由政府提供的公共品演变成了贫困地区农民子女难以享受到的教育资源。不但如此，这种投资体制造成了各地区教育资金投入上的差距，严重影
9、响了义务教育的普及性和公平性。分级办学制度，无论是设计理念还是具体的实践运行，都无法保证教育资源公平合理地分配，它把本来应该由国家、社会和家长共同承担的义务教育直接推给了社会和家长，造成了城乡之间教育机会不平等的延续。第三，实现各级政府对义务教育经费的分担可借鉴的方式有两种：第一种方式是根据教育支出的项目来确定各级政府的负担比例。这种方式在日本比较流行，他们明确各级政府需要承担哪项财政支出，明确各级政府的具体责任，包括小学的公用经费和基建经费由谁承担，初中的公用经费和基建经费由谁承担等等。第二种方式是根据基层政府的教育支出需求和财政支付能力计算出义务教育经费缺口，不足部分由上级政府通过转移支付
10、弥补。这种方式主要在美国实行，他们首先由基层政府制定一个教育支出的预算，如果基层政府财政不足再由上级政府和中央政府划拨专项资金，中央政府以此来调控义务教育的实施。由于这种方式操作程序复杂，技术上要求很高，短期内难以实现。 第 2 章 我国目前的义务教育财政政策 2.1 当前教育财政政策现状 目前，我国义务教育财政政策一直在努力扶持基础教育，但是其现状也不容乐观，尚存在很多的不足和需要完善的方面。第一，当前的义务教育财政政策，政府投入总量相对不足。最近几年来，财政性义务教育经费占 GDP 的比例虽然连续几年增长，2007 年为3.4，2008 年为 3.6，2009 年为 3.9，2010 年为
11、 4.3，但是和美国、德国、日本这些发达国家相比，我国投入的义务教育资金总量还存在严重不足，与发达国家相比还有不小的差距。同时，我国在基础教育中中小学保工资、保运转、保安全的任务仍然十分艰巨，在一些贫困地区仍然有发不起工资的现象。教育经费投入依然是制约义务教育教育发展的主要原因，要促进我国义务教育快速发展，必须加大政府投入的义务教育资金的总量。第二，城乡义务教育财政投入的差距太过悬殊，导致城乡义务教育发展的不均衡。城乡义务教育发展的不均衡不仅体现在学校建设、资源配备等硬件上，也体现在教学质量、师资配备和教师工资等软件方面。城乡政府对义务教育投入水平上存在严重差异，不同地区政府对义务教育投入水平
12、也存在极大的不均衡。在一些发达的大城市里，政府投入了大量的人力、物力、财力，而对于贫困地区的投入就显得捉襟见肘。东部发达地区同中西部不发达地区之间差距明显。不但如此，学校之间的差距还导致了义务教育阶段择校问题愈演愈烈，北京某小学择校费六万，而同一区域薄弱学校则招生不足，连正常的教学任务都无法完成，重点小学上重点中学、重点中学上重点大学，这已是心照不宣的社会现象。另一方面，投入机制的不合理不仅导致经济欠发达地区的农村义务教育不能获得必要的财政保证，影响了政府教育支出的整体效率，也加剧了我国社会的不公平。第三，农村义务教育债务负担严重。为了实现普及九年义务教育的目标，完成教育的规划以及地方政府有些
13、盲目地向政绩看齐，很多的县政府、乡政府借了大量的债务来进行学校的建设，因此地方政府累积了巨大的建校债务。这些债务包袱不仅是农村义务教育发展的绊脚石，而且经常挤占侵蚀新投入的教育经费。新的教育经费被挪作他用，使本该投入义务教育的经费减少，无疑降低了义务教育的质量。第四，我国义务教育资金使用效益不佳和管理不够完善。由于管理制度尚不完善，在资金管理和资金应用方面还存在很多的缺陷，义务教育资金没有真正做到专款专用、高效率的应用。各级地方政府、财务部门、税务部门、教育主管部门和中小学校仍存在挤占、挪用、滞留各类教育资金的问题，有的还存在一些坏账、死账，进一步加剧了义务教育政府资金投入不足的情况，甚至还有
14、部分县政府、乡政府擅自变更上级专款投向，挪用基础教育补助资金，或用于发放工资、偿还债务、抵顶乡镇上缴税收缺口，这些管理上的漏洞急需弥补，加强管理，只有这样才能保证义务教育资金的投入总量，使义务教育健康、可持续发展。2.2 财政政策对于义务教育发展的作用 2.2.1 完善的财政政策是义务教育的保障 义务教育具有公共产品的基本属性，而提供这一公共产品，政府有义不容辞的责任。而为了使义务教育健康、可持续发展，就必须完善公共财政体系，优化财政政策，提高义务教育的质量和水平，缩小城乡义务教育之间的不均衡。只有有了完善的财政政策，投入到义务教育的资金才能有所保证，义务教育才会有更好的硬件和软件的保障。最近
15、几年来，国家有关部门已经在这方面采取了一系列措施，首先就进行了义务教育经费保障机制改革，从 2006 年起，中央财政逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央、地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央财政每年对中西部地区安排资金专项专用，全力保证中西部地区学生的学习。同时，向全国农村义务教育阶段所有学生免费提供国家课程的教科书，所需资金全部由中央财政承担，免费提供地方课程的教科书，所需资金由地方财政承担，保证了学生对课本的需求，保障了普及义务教育的范围和力度。完善义务教育财政政策，是保障义务教育发展的必要前提，推进义务教育的全面发展是深入实施科教兴国战略和人才强国战略、
16、推进社会和谐发展的有力保证。义务教育健康发展必须有强力的义务教育财政政策作为支撑，义务教育财政政策决定着义务教育发展的规模和质量。第 3 章 我国义务教育财政政策的不足 3.1 现有教育财政经费不足，缺口巨大 我国的义务教育财政体制还面临着巨大困难和诸多问题，最突出的是教育经费短缺和教育机会的分配不均。尤其是教育财经经费总量不足，缺口巨大。最近几年来，我国教育经费总量逐年增加，2005 年底，我国在 90的人口地区实现了基本普及九年义务教育，但仍有 10的贫困人口地区未实现这一普及九年义务教育的目标。我们不难发现，相对于我国经济的迅速发展，我国义务教育经费短缺的状况并没有缓解，尤其是偏远山区表
17、现的更加明显。目前，有好多偏远地区中小学教师不能按时领到工资，拖欠教师工资的现象仍然相对常见，据不完全统计，截止到 2005 年，全国二十多个省、自治区和直辖市的拖欠教师工资总额达到将近 86 亿元。不但影响了义务教育的可持续发展，而且有可能影响社会的稳定发展。另外，农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足，相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。在一些欠发达地区，还有部分中小学生在危房里学习，经费的不足使这些危房得不到重建，而有些学校为了修建学校，为了实现普及九年义务教育的目标，乡政府举债进行校园建设，使农村义务教育除了拖欠教师工资外，还承受着巨大的建校债务。据统计，截止到 20
18、04 年底，经济比较发达的江苏省农村义务教育累计负债额为 45 亿元，资金缺口相对较大。更有甚者，债权人为了讨债而侵占校园，严重影响了学校正常的教学秩序。最后，中小学乱收费屡禁不止。近年来，中小学乱收费现象屡禁不止，其中最主要的原因是，政府没有给学校提供必要的办学经费。学校不得不向学生收费来维持正常的学校的运行，在一定程度上，农村中小学乱收费，是政府没有承担教育财政责任的表现。当然了，归根结底还是现有教育财政经费不足，缺口巨大造成的，现有教育财政经费不足已严重阻碍了义务教育的健康发展。 3.2 我国义务教育财政政策的不足的原因 我国义务教育财政政策不足的原因有很多，是多种因素共同作用的结果。政
19、府教育支出层次结构很明显的不合理，政府对基础教育，尤其农村义务教育的倾斜力度不够，教育经费支出结构存在明显缺陷。另外，农村义务教育转移支付力度不足。地方经济薄弱，区域发展的不平衡，造成了我国义务教育处于相对较弱的位置，间接地导致了我国义务教育财政政策的不足。再加上缺乏科学化的教育经费投入监管体系，并且科学确定农村义务教育经费保障标准的方法也存在缺陷，进一步加剧了我国义务教育财政政策的不足。 6 区中小学教师不能按时领到工资，拖欠教师工资的现象仍然相对常见，据不完全统计，截止到 2005 年，全国二十多个省、自治区和直辖市的拖欠教师工资总额达到将近 86 亿元。不但影响了义务教育的可持续发展，而
20、且有可能影响社会的稳定发展。另外，农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足，相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。在一些欠发达地区，还有部分中小学生在危房里学习，经费的不足使这些危房得不到重建，而有些学校为了修建学校，为了实现普及九年义务教育的目标，乡政府举债进行校园建设，使农村义务教育除了拖欠教师工资外，还承受着巨大的建校债务。据统计，截止到 2004 年底，经济比较发达的江苏省农村义务教育累计负债额为 45 亿元，资金缺口相对较大。更有甚者，债权人为了讨债而侵占校园，严重影响了学校正常的教学秩序。最后，中小学乱收费屡禁不止。近年来，中小学乱收费现象屡禁不止，其中最主要的原因是
21、，政府没有给学校提供必要的办学经费。学校不得不向学生收费来维持正常的学校的运行，在一定程度上，农村中小学乱收费，是政府没有承担教育财政责任的表现。当然了，归根结底还是现有教育财政经费不足，缺口巨大造成的，现有教育财政经费不足已严重阻碍了义务教育的健康发展。 3.2 我国义务教育财政政策的不足的原因 我国义务教育财政政策不足的原因有很多，是多种因素共同作用的结果。政府教育支出层次结构很明显的不合理，政府对基础教育，尤其农村义务教育的倾斜力度不够，教育经费支出结构存在明显缺陷。另外，农村义务教育转移支付力度不足。地方经济薄弱，区域发展的不平衡，造成了我国义务教育处于相对较弱的位置，间接地导致了我国
22、义务教育财政政策的不足。再加上缺乏科学化的教育经费投入监管体系，并且科学确定农村义务教育经费保障标准的方法也存在缺陷，进一步加剧了我国义务教育财政政策的不足。 第 4 章 完善我国义务教育财政体制的措施 4.1 改革筹资模式，增加政府责任 义务教育是公共产品，而提供公共产品是政府义不容辞的责任。政府把义务教育当作公共产品来对待，这与义务教育的重要地位是密切相关的，义务教育是一个国家民族文化素质的基础，也是一个国家民主进程的基础。义务教育不仅可以使青少年得到教育，提高他们的文化水平和素质水平，而且能提高社会的和谐程度，可以间接地惠及他人。从社会公平的角度来看，义务教育阶段涉及的主要是劳动人民子女
23、受教育的问题，免费提供义务教育，可以有效地增加劳动人民子女接受教育的机会，从而使他们受到均等的受教育机会，反过来均等的受教育机会又能缩小收入分配的差距，进一步实现社会公平。在目前的社会经济体制下，如果想避免两极分化，缩短贫富差距，一个最有效的捷径就是投入更多的资本在低所得者的身上，使他们接受更多的教育，从而提高他们的收入而缩短贫富差距。所以社会有责任和义务来保障每个人都能享有平等的接受教育的权力，最终达成社会公平。因此，义务教育财政体制改革的核心就是要将现有的包括财政预算内拨款、教育附加费、学生个人交费等渠道筹措义务教育经费逐渐转变为政府投资为主的渠道，从而给予城乡居民在义务教育财政负担上同等
24、的国民待遇。 4.2 提升经费负担主体级次，实现“国家办学，分级承担” 无论是因为义务教育是公共产品，还是为了缩短贫富差距来实现社会公平，政府都应承担起义务教育的主要财政责任，也就是说，提供义务教育经费是政府的一项重要的财政职能。自上世纪八十年代以来，中央将财政权利下放，实行中央统一领导下的中央、省、市、县、乡各级财政。五年以后，义务教育则全部由地方政府，主要是省以下的市、县、乡政府管理，投资也由他们负担。这种财政管理体制高度分散，虽然发挥了基层组织的优势，但也存在着很多的弊端。据统计，在义务教育财政经费中，向政府承担了 78%，县政府承担了 8%，中央所承担的份额还不到 3，不难看出各级政府
25、在财政份额上分配很不合理。所以我们应对政府管理义务教育的级次进行适当的调整，即变义务教育财政体制高度分散为相对分散。根据我国的实际情况，义务教育实行以县为主的财政管理体制具有一定合理性，并且在管理义务教育中县政府有一定的经验。与此同时，中央和省级政府则应占更大的投入比例。 4.3 建立规范的财政转移支付制度 解决一个国家义务教育财政经费不足和城乡义务教育发展不平衡的重要措施是拥有一个合理的政府教育财政转移支付制度。要使我国义务教育财政转移支付制度更加完善，我们应该从以下几个方面入手：第一，众所周知，中央政府的支付的经费就是为了确保所有的人民大众可以享受到义务教育，从而实现社会公平的最终目标，所
26、以中央的财政转移支付应重点支持贫困地区和边远山区，比如一些山区和国家级贫困县，还有能促进民族团结的地区，比如少数民族聚集区，还有在教育事业上比较落后的中西部省份。第二，省级政府依靠本级财力 和中央的转移支付，在省内进行以各地区义务教育经费均等化为目的的转移支付，加速建立农村地区平稳化、规范化的公共教育财政体制 。 4.4 进一步完善财政立法教育财政资金的发放和高效率的使用是一个比较复杂的过程，其间涉及了很多团体的利益，如何处理好各团体之间的关系是一个急需解决的问题。义务教育作为一个公共产品，政府承担了主要的责任和义务，扮演了主要的角色，这就意味着政府将针对不同的社会团体和个人应该履行的义务、承
27、担的责任及从教育中享受的权利和得到的利益开出教育帐单。社会团体和个人的利益有时候无法全面照顾，有时他们之间存在着一些矛盾，而想要解决好这些矛盾，最快速、最有效的方法就是完善财政立法，通过法律法规来约束他们的行为。根据法律法规来规范教育，是教育健康发展是义务教育顺利运转的基本方法。要想改变现在义务教育财政资金不足的不利现状，就应该从政策上向义务教育倾斜，把义务教育财政投资应得份额纳入法制轨道，依靠法制手段规范义务教育投资行为，扶持义务教育发展。第 4 章 小结 教育是一个国家、一个民族走向繁荣富强的基础，也是我国的基本国策，而义务教育是我国教育事业的重点，如何做好义务教育这一关系到国计民生的大事，使其健康、可持续发展是我们国家工作的重点。要做好义务教育这一重要事业，完善的财政政策是其有利保障。任何一个国家稳健财政政策的最终目的是致力于改革，我国的公共财政更该是一项根本性的改革，但是这改革牵动的绝对不仅仅是财政收支安排本身，表面上的事情表现在收支安排上，但其深刻的实质内容是稳定财政体制的基本走向，是为了能更好的服务于教育，尤其是义务教育。只有拥有了完善的财政政策，才能保障义务教育健康、可持续发展，为我国实现中国梦、构建和谐社会培养社会主义接班人。
