1、1我国社会保障制度的改革与借鉴所谓保障，是指社会成员在暂时或永久丧失工作能力、失去工作机会，或收入不能维持必要生活水平等状况时，获得由国家或社会提供的保障基金。社会保障制度作为对社会保障性财富的分配制度，是社会产权制度的重要组成部分。因此，社会保障制度改革是社会产权制度改革的重要。并且，社会保障制度改革的任务是由社会、产权制度变迁的要求而决定的。一、我国传统的社会保障制度的基本特征和局限性。我国传统的社会保障制度是建国以来至改革开放初期数十年中形成的社会保障制度。这种保障制度具有以下三个基本特征：一是社会保障表现为“ 单位” 小社会保障。所谓“ 单位” 小社会保障，就是保障依赖自身所在或在编的
2、“ 单位” 。所 谓单位，包括从事生产、经营的独立核算单元（企业、生产队或生产大队）、机关、学校、科研机构等部门。相同的或相似的单位，对所谓人员的保障范围、保障方式相同或相似，不同的单位对所属人员的保障范围、保障方式就有很大的差异。因此，“单位”小社会保障格局 导致了传统的另一特征，即 阶梯形保障。由此可知机关、事业人员人数最少，但受保障程度最高，全民企业职工次之，集体企业职工再次之。农民人数最多，但受保程度最低。我国传统的社会保障制度的第三个特征是，失业保险程度很高、所谓失业保险程度很高，就是指社会承诺每一个社会公民有业可就，而且是终身的。受保障最差的农民，只要他愿意务农，他就不会得不到务农
3、的权利。其他人员，如企业职工、机关、事业单位人员等，往往2是一次就业定终身，没有失业之忧。我国传统的社会保障制度，是计划经济体制的重要组成部分。计划经济排斥商品经济，排斥人员流动，生产力水平低，可用于社会保障的财富稀缺，故而产生了等级保障和低失业保障的制度特征。企业职工以上身份的人员，能够从单位获得医疗、养老、丧葬、子女顶职等福利保障；而农民基本没有养老、丧葬等福利的社会保障，一般要靠子女解决，医疗保障也大打折扣，能够获得生产大队的“ 合作医疗”就不错了。由此可见，我国传统的社会保障制度存在着明显的局限，即没有形成社会大一统或许会保障体系，社会成员因身份、单位的不同享受极不平等的社会保障待遇。
4、这种状况表明，我国传统的社会保障制度与市场经济体制格格不入，难以充当新形势下的“安全网” 或“减震器”，因而必须从根本上加以改革。二、外国社会保障制度建设中值得借鉴的基本经验现代社会保障制度，从其最初在西方国家萌芽至今已有一个半世纪的历史。在这长时期中，西方国家积累了社会保障制度建设的许多经验，其中有不少值得我国借鉴。我们认为最值得借鉴的是以下两点基本经验：1依靠立法手段，逐步将社会保障覆盖面普及全社会成员。公认的代表社会保障制度萌芽的标志，是英国在 19 世纪上半叶颁布并实施的新济贫法。英国在工业化初期，贫民日益增多。这些贫民主要来自广大农村地区的无地、无生活来源的农民、破产的小手工业者和城
5、市失业工人。贫民日益增多，危及工业化所需的正常秩序，为扫除3工业化的障碍，19 世纪 30 年代英国政府颁布并实行新济贫法，对贫民实行社会救济，安定社会秩序。英国获得 19 世纪中叶经济高速发展与新济贫法的颁布和实施有很大关系。但它尚未涉及社会保障的核心社会保险制度。19 世纪 80 年代，西方社会保障制度建设进入飞跃发展阶段。1881 年，德国政府出台了世界上第一部社会保险法规工伤事故保险法草案。在随后的几十年时间里，德国政府不断完善社会保障法律的建设。这样，德国率先形成了一套较为完整的社会保险体系。美国在社会保障立法方面，起步较晚，但它在 1935 年通过的第一部社会保障法典社会保障法，吸
6、收了英、德等国家的经验，并有所发展。20 世纪中叶以后，社会保障制度进入了新的发展阶段，其标志是通过立法推动“福利国家”即更高层次的社会保障体系的建设。英国于 1946 年、1948 年先后颁布了一系列重要法规：国民保险法国民医疗保健法国民救济法。这些法案施行后加上历年来的补充修改，使英国建立起一套名副其实的“从摇篮到坟墓” 的社会保障体系。继英国之后，其他西欧国家、北欧国家、北美洲和大洋洲发达国家，亚洲发达国家也都先后宣布实施以“普遍福利” 为际准的社会保障法规。2依靠社会保障税的形式征集社会保障基金，纳入预算，专款专用。社会保障税主要是对薪金和工资课征的税。自从 1889 年德国创建了社会
7、保障税以后，根据国际货币基金组织的不完全统计，征收不同形式的社会保障税的国家已有 80 多个。它们几乎包括所有发达国家，也包括一些发展中国家。4为什么要以社会保障税的形式征集社会保障基金呢？主要原因有三点：（1）社会保障基金的用途符合赋税用途的规范。根据赋税原理，税收是用以提供社会安全与保障这种公共“ 产品” 的。而社会保障基金正是为了提供社会安全和保障。 （2）税收的法定性可以使社会保障基金的来源可靠、相对稳定。因为法律高于政府的政策，更高于部门或单位的暂时性规定，以法律为后盾征收社会保障税，减少了讨价还价或人为的不确定因素，使征集社会保障基金的工作效能大大提高。 （3）有利于专款专用，提高
8、实施社会保障制度的效能。社会保障税作为实施社会保障制度主要的、稳定的基金来源，可以确保专款专用。社会保障制度一旦实施，就不能中断，这就需要社会保障基金源源不断，并且不得挪作其他用途。三、我国社会保障制度改革的现状、目标及其实现途径1我国社会保障制度改革的现状。改革开放以来，我国对传统的社会保障制度逐步加以改革，以养老保险、失业保险、医疗保险为主要内容的新的保障体系正在构建之中。截止 1995 年，在养老保险改革方面，全国国有企业已全部实行退休费用社会统筹，5 个省建立了省级调剂金制度，全国建立企业补充养老保险的职工已达 300 多万人，参加个人缴纳基本养老保险费的职工已达 6000 万人以上。
9、集体企业的养老保险社会统筹已达 2024 个市县。此外，近 I000 个市县开展了外资企业、私有企业，职工退休费用社会统筹。全国共有 8750 万职工和 2032 万离退休人员参加了退休费用社会统筹。农村养老保险方面，到 1995 年全国已有 1000 多个县（市）开展了农村社会养老保险5工作，有 200 多个县（市）已经在全县（市）范围内建立了农村社会养老保险制度。据不完全统计，全国已有 5000 万农民参加了农村社会养老保险，积累保险基金近 20 亿元。在失业保险方面。截止 1995 年初，全国参加失业保险的职工总数已达 9500 万人，全年共救济失业职工187 万人次。为了解决特困企业职
10、工生活困难，失业保险机构为 360万人发放了一次性困难补助，一些地方还使用部分失业保险金，对企业安置富余职工给予支持。各项保险基金的征集和使用趋向社会统筹，表明我国社会保障制度已从“单位 ”或“小社会”保障制向“大社会”保障制过渡。但从目前社会保障制度改革的总体情况看，与我国产权改革进一步深入的状况不够协调，也就是说，社会保障制度改革的深度与广度还很不够。具体表现在以下几点：（1）社会保障覆盖面仍然过小，保障功能差。目前，各项社会保险主要是在国有企业及城镇区县以上大集体企业中实行。区县以下小集体企业、乡镇企业和外商投资企业中方职工的社会保险很不健全；私有企业职工、个体劳动者和广大农民基本上还没
11、建立社会保险。并且，社会保险基金的调剂范围很小，在城镇仍以“ 单位”为主。这种状况不适应我国多种所有制长期并存、共同发展的经济格局，不能对全部劳动者的基本生活提供保障，限制了劳动力在各种所有制生产单元之间的流动，阻碍了各种企业公平参与市场竞争。 （2）政出多门，缺乏完整的立法和统一管理办法。目前，我国的社会保障事业仍采取多头分散管理的办法：劳动部负责城镇企业职工的各项保险工作；人事部负责机关、事业单位职工的公费医疗；民政部负责农村如城乡6社会救济；等等。由于缺乏国家统一的立法、不同地区、不同部门制定的社会保障办法五花八门，社会保险的强制性和权威性难以发挥。 （3）社会保障意识明显淡薄。由于多年
12、来缺乏有关社会保障方面的知识教育，许多公民不能认识到建立社会保障制度的重大意义，不愿意缴纳任何保障费用，似乎与已无关。许多政府部门工作人员对社会保障也缺乏正确的理解，没有认识到社会保障是社会的一种崇高的社会责任和政府行为。2我国社会保障制度改革的基本目标。根据社会保障的一般原理和我国产权改革的总体趋向，并借鉴外国社会保障制度建设的基本经验，我认为，我国社会保障制度改革应确定以下基本目标：（1）全方位的保障功能，所谓全方位的保障功能，即根据人的生命周期的不同阶段的不同保障需要设定保障对象。凡人都有生老病死，都会碰到一些影响正常生活的不测事件。因此，要将所有涉及人身这个“ 财产”的风险纳入保障范围
13、。我国奉行社会主义原则，外国能做到“ 从摇篮到坟墓”的全过程、全方位保障，我国也要逐步做到，并且要做得更好。 （2）全社会的保障范围。所谓全社会的保障范围，是指将社会每个成员都纳入保障体系。要创造条件，逐步打破身份、地域界限，对所有公民一视同仁。 （3）社会保障基金（税）专款专用，并与经济发展保持动态平衡。要以社会保障税的形式 统一征收保障基金，并将其纳入财政预算，明确专门机构，专款专用。为确保社会保障基金与经济发展水平保持动态平衡，社会保障税征收要具有相当的弹性：在经济增长势头较好的年度，社会保障税率可以适当调高一点，支出少一点，而在经济增7长势头较平缓的年度，社会保障税率可以调低一点，支出
14、增加一点。通过以丰补歉，就可以做到既有充足的社会保障基金，又能保护或促进经济的发展。3我国社会保障制度改革基本目标的实施措施。根据我国现实状况，要实现以上所说的社会保障制度改革的三大目标，需要相当一段时期，不可能一蹴而就。因此，既要明确目标，又要循序渐进，我们认为，关键的步骤或措施有以下几点；（l）抓紧制定、颁布较为完备的社会保障法，明确社会保障的基本目标和管理办法，并结合我国国情，做到既完备、又简明、公正。 （2）逐步以税务部门统一征收。保障税的办法取代以单位、部门扣缴各项保险费用的做法。保障基金的来源，在初期阶段，由于收入水平仍不高，要从几个方面获得：一是对各种劳动报酬，包括各类企业、机关
15、、事业单位职工的工资、农民家庭的各项经营性收入征税；二是对各类企业经营收；三是国家以往财政支出的有关社会福利、救济金；四是国有企业改制过程中出售股权的部分收入。需要指出的是，以上几种来源的社会保障基金，必须专户储存，由国家指定的专门机构统一管理，除日常开支外，其余投入各种“共同基金 ”，以保值增值。 （3）配合社会保障立法过程，大张旗鼓地进行宣传动员，对公民普遍进地社会保障知识教育，以调动所有公民参与社会保障体系建设的自觉性、积极性，从而为施行新的保障制度创造良好的舆论氛围，减少改革的阻力。四、建立完善社会保障体系的重大意义1. 是贯彻“三个代表” 重要思想的内在要求。完善社会保障体系，8为广
16、大参保职工和离退休人员提供适当水平的基本生活保障，使他们老有所养、病有所医、失有所助，是落实“ 三个代表 ”重要思想的具体体现。2. 是国有企业改革和 经济结构调整的迫切需要。在深化国有企业改革和进行经济结构调整的过程中，实现减员增效，减轻企业的社会负担，使其 轻装上阵，离不开社会保障的支持。3. 有利于改善居民对改革的心理预期，增加即期消费，促进我国经济的持续、快速增长。参加了社会保险，解除人们在年老、失业和生病时的后顾之忧，能拉动需求，繁荣市场。4. 是发展劳动力市场的要求。随着 劳动力流动的逐年增加，只有真正做到“不管你在哪里干，社会保险接着算 ”，人员才有可能流动起来，才能建立以市场为
17、导向的就业机制。因此，要求我们对劳动关系和劳动力市场进行规范，加快改革和完善社会保障体系。5. 是应对人口老龄化的需要。我国已 经进入老龄社会，60 岁以上的老年人已达人口总数的 10%以上，未来几十年的养老、医 疗负担会越来越重。因此，国家建立社会保障体系的目的是通过利益的再分配保障公民的基本生活需求，缓解阶级矛盾，维持社会稳定，为社会经济发展提供安定的社会环境。中国社会保障制度的功能是保障人民群众的基本生活、保障社会生产、保障社会安定、促进改革开放、实现共同富裕。随着社会发展，社会保障制度也需要不断改革和完善。党的十五届五中全会通过的关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议和“ 十五” 计划纲要进一步提出， “十五” 期间，社会9保障制度的建立要取得突破性进展，基本建立起适应发展、改革和稳定需要的，并尽量覆盖全社会的保障网或“安全网” ，基本目标是：“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。 ” 目前，随着我国社会保障制度改革步伐的进一步加大以及全社会对社会保障制度改革形势和问题的研究的广泛深入开展，社会保障制度改革正在分阶段、有重点地逐步推进、并日趋完善。
