1、第五章 行政主体的财产（之一）【类目书名】法国行政法【类名】行政法【著者】王名扬【书名】法国行政法【出版社】中国政法大学出版社【版本】19890501【页号】293317【责任编辑】高爱国【封面设计】丁晓萱行政机关为了执行职务，除必须具备法律手段外，还必须具备人的手段和物的手段。关于法律手段和人的手段已在前面说明，本章接着说明物的手段，即行政主体的财产制度。行政主体的财产制度中有一部分属于财政问题，在法国另有专门学科研究。不在一般行政法学著作中讨论。以下说明不包括财政制度在内。法国法律把行政主体的财产区别为公产（domaine public）和私产（domaine priv） 。前者原则上受到
2、行政法的支配和行政法院管辖，后者原则上受私法支配和普通法院管辖。行政法学中主要说明公产问题，附带说明私产问题。第一节 公产和私产的区别一、区别的起源和发展公产和私产的区别在古代罗马法中已经存在。然而在近代法国法律中，这种区别直到19 世纪以后才首先由学说提出，以后为法院的判例所接受，最后出现在成文法中。（一）旧制时期 在大革命前的旧制时期，国王的财产受到特别的保护，和一般私人的财产不一样，主要表现在国王的财产不能转让和不能作为取得时效的标的。这个制度适用于国王的一切财产，包括有体的动产和不动产，具有经济价值的无体财产以及税收在内。当时没有把国王的财产区分为公产和私产，用现代的眼光来看，可以认为
3、国王的全部财产都是公产。（二）大革命时期 大革命时，根据 1790 年 11 月 22 日和 12 月 1 日的两个命令，国王的财产成为国民的财产（domaine national） ，属于全体国民所有。范围只包括不动产和293 页其他物权，不包括税收权利在内。国民财产的地位和国王财产不一样，可以转让也可以作为取得时效的标的。这种改变的理论根据是自由主义和国民主权思想，认为国民有权自由处分他的财产，不能受到限制。实际上是由于当时的战争需要。为了增加财政收入不得不充分利用国有财产。大革命时期的国有财产制度和旧制时期的制度相反，但有一点相同，没有把国有财产区分为公产和私产。可以认为全部国有财产属于
4、私产范畴。（三）拿破仑民法典 拿破仑民法典基本上继承大革命时期的两个命令，对国有财产的规定很简单（538 条到 541 条） 。在这几条规定中没有把国有财产区分为公产和私产。尽管在大革命时期的两个命令中和拿破仑法典中也使用公产一词，但不具有特殊的法律意义。一般民法学者都不注意把国有财产区分为公产和私产两种不同的地位。19 世纪初年有极少数民法学者在解释拿破仑民法典时，根据第 538 条中使用公产一词（注：民法第 538条：国家管理的道路、公路、 市街以及一般不得私有的法国领土部分均认为是公产的附属部分。 ）和 541 条中使用“属于国家所有”一词（注：民法第 541 条：现已不作为要塞地方的土
5、地如果国家并未将此项财产合法转让，或其所有权未因时效而丧失，仍属于国家所有。 ） ，认为公产和属于国家所有的财产是两个不同的法律范畴，属于国家所有的财产是国家的私产。这种解释对当时的学术界和司法实践没有发生影响。根据后来法国学者的研究，拿破仑法典中使用公产和属于国家所有两个词，意义上没有区别。这种区别是后来公产学说理论家为了替自己的学说找出一个法律根据而加给拿破仑法典的（注：JM奥比，R杜科扎德尔：行政法，公有财产， 1983 年法文版第 257 页。德洛巴德尔：行政法论，第二册，1980 年法文版第 128 页。 ） 。（四）19 世纪后期 公产和私产的区别是在 19 世纪初年，首先由民法学
6、者在理论上提出来的。第戎法学院院长 V 普鲁东受民法学者理论的启发，1833 年著“公产论”一书，对公产理论首次作出系统的说明。普鲁东认为在政治共同体的财产中有一些是公共的财产，供一般公众使用。这是非生产性财产，受到特殊的保护。由于这些财产供公众使用。在它们的用途没有改变以前不能转让，也不能作为取得时效的标的。政治共同体另外还有一些财产，它们属于共同体所有，正如私人的财产属于私人所有一样。这是私产，294 页是生产性的可以用以谋取利益的财产。普鲁东的理论在 19 世纪后期很快为学术界和司法界所接受，认为公产不能转让和由于时效而丧失。这种转变，是由于资本主义经济在 19 世纪后期有较大的发展，财
7、产的形态和作用增加，舆论界认为，必须把行政主体的财产在法律上分为 2 类，1 类受私法支配，1 类不适用私法规则。（五）20 世纪的发展 19 世纪时的公产理论认为公产是根据自然性质属于公众使用的财产，例如道路河川等，它们在本质上具有公共利益性质，不需要行政机关多加干预。政府的作用仅限于保存和维持这种公共财产。20 世纪以后公产理论有很大的发展。人们认为公产的范围不限于自然性质属于公众使用的财产，也包括行政主体为了公共利益指定作为公用的财产在内。某项财产是否应享受公产的保护，根据它所履行的功能决定，不是根据它的性质决定。此外，公产可以作为公务执行的手段。行政主体关于公产的管理不限于保存和维修，
8、必须采取更主动的措施。19世纪时认为公产是非生产性财产，不能产生收益。20 世纪以后认为公产制度不完全排除政府可以取得收益。公产制度和经济收益不是对立的。经过这样发展以后，公产成为非常复杂的制度，失去最初的一致性。公产制度所要达成的目的不同，有时很难调和。（六）公产和私产区别的相对性 公产制度变得复杂以后，对于公产和私产的区别引起不少困难。因此，这种区分只能具有相对性质，不能认为公产和私产属于两个互不沟通的法律范畴。属于公产范围内的财产种类繁多，性质不同。公产制度的公法规则不能不加区别适用于一切公产，每项公产享受公产制度保护的程度，根据各项公产本身的性质和法律的规定而不同。有的公产适用行政法的
9、范围较广，例如军事要塞，道路桥梁等。有的公产受行政法支配的范围较小，例如一般行政机关使用的公用物。公产受特295 页别保护的程度不是铁板一块，而是具有不同的等级。有的完全适用特殊的规则，有的只是部分适用特殊的规则。法国学者狄骥认为，没有一个完全一致的公产制度，只有一个等级不同的梯形结构的公产制度（注：狄骥：宪法论，第三册，1930 年法文版第 348351页。 ） ，就是表示公产制度具有相对性质。其次，在私产范围内，也不是任何问题都只能适用民法规则，完全排除公法规则。在私产管理中也有不受一般民法规则支配的情况，例如国家作为债务人时消灭时效的期间比一般债务人短。国家作为债权人时，除可以用一般的民
10、事强制程序外，还可以有特别的强制执行程序。国家的一切财产不能扣押和强制执行。法国民法典第 537 条规定， 不属于私人所有的财产按关于该财产的特别规定及方式管理。行政机关为了管理私产而制定规章的行为属于行政行为，不受普通法院管辖。由于公产和私产的区分只有相对性质，是否可以认为这种区分没有必要？否认这种区分不符合法国的现实法律制度。在法国现实法上，公产一般受公法的支配，由行政法院管辖。私产一般受私法的支配，由普通法院管辖。二、公产和私产区别的标准（一）成文法的规定公产和私产的区别有时规定在成文法中，但主要是根据法院的判例决定。成文法的规定大都限于个别情况，即规定某些财产属于公产，某些财产不属于公
11、产。例如公路、海岸、可通航的河流等根据法律规定属于公产。乡村小道根据法律规定属于私产。根据这些个别的规定不能得出一个区别公产和私产的标准。法国成文法中对公产和私产规定区别标准的是 1957 年的国有财产法典。这个法典第二条规定：“国有财产中，由于本身性质或由于政府指定的用途而不能作为私有财产的属于公产。其他的财产属于私产” 。这个规定反映 19 世纪时期的公产观念，受到学术界的批评。因为没有财产在性质上不能作为私有财产。例如在法国有私有296 页道路、私有水流、私有森林等。如果说空气阳光等自然因素，人力无法支配不能作为私有财产的话，这些因素同样也不受政府支配不能作为公产。根据财产的自然性质无法
12、区别公产和私产。这个标准没有为法国的普通法院和行政法院采取，所以法国的成文法中没有规定一个可以接受的区别公产和私产的标准，这个标准完全由法院的判例产生。（二）判例法院在判决中根据财产的作用来区别公产和私产。19 世纪时，法院认为只有供公众直接使用的财产，例如交通大道，可以通航的河流等才是公产。根据这个标准，公产的范围太窄，不能适应行政职务发展的情况。因为行政主体有些财产虽然不供公众直接使用，然而是执行行政职务所绝对必要的，例如铁路、要塞等，必须给予公法上的保护。20 世纪初年，法国著名法学家奥里乌和狄骥等首先提出除供公众直接使用的财产外，供公务使用的财产也是公产。但是供公务使用的财产范围很广，
13、如果全部认为是公产，给予过多的保护，会妨碍行政主体对财产的自由处分。很多学者不接受这样广泛的公产观念，企图在供公务使用的财产中再确定一个标准，区别哪些是公产，哪些是私产。学说上提出很多意见。有人认为公务执行中不能代替的财产是公产，否则是私产。例如要塞、机场等都是不能代替的财产。有人认为只有在公务执行中起主要作用的财产是公产，其余是私产。例如铁路、武器等在执行运输和国防的职务中起主要作用。有人认为财产本身构成公务执行的标的（内容）时是公产，其余是私产。例如博物馆中供展览的古画古玩等本身就是展览行为的内容，所以是公产。各种学说都有一定的道理，都不全面（注：JM奥比，前书第 270页。 ） 。法院最
14、初采取经验主义态度， 没有明显决定任何观点。及到本世纪 50 年代以后，判例和学说才采取一个明确的和基本上一致的标准。这个标准在 19461947 年时由民法改革起草委员会作为建议297 页提出，立刻得到法院和学术界的采用。根据这个建议，行政主体的下列财产属于公产：1.公众直接使用的财产。2.公务作用的财产，但该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的（注：德洛巴德尔，前书，第131 页。 ） 。 前者称为公众用公产或共用公产，后者称为公务用公产或公用公产，分别说明于后：1.公众直接使用的公产（共用公产）公众直接使用的公产是指公众直接利用公产本身而言
15、，不是指公众在利用公产时最终目的在利用公产管理机关所提供的服务。例如道路的通行是公众直接利用公产本身，铁路的旅行是公众利用铁路管理机关所提供的服务。前者属于共用公产，后者属于公务用公产。行政主体供公众直接使用的财产属于公产是原则，有时法律上或习惯上存在例外情况。例如乡村小道虽然供公众直接使用，然而 1959 年 1 月 7 日关于地方团体的法令第一条规定它属于市镇的私产。此外， 行政法院的判例还认为公众散步的场所和海滩停车的场所，虽然公众直接使用，如果没有人为的加工也属于行政主体的私产（注：JM奥比，前书，第 283284 页） 。共用公产使用的方式根据公产的性质而不同。有的公产，例如道路、桥
16、梁、公园等供公众共同使用。有的公产，例如墓地、菜市场等供公众独占使用，这点以后另有说明。2.公务用公产（公用公产）自从 20 世纪初期承认公务用公产以来，它的范围越来越广。行政法院认为体育锻炼的场所，供文娱休息的场所都可以认为是公务用的公产。但政府的工商业活动如果按一般商业公司组织时，受民商法的支配。这时，国营商业公司所有从事工商业公务的财产不是公产。行政主体从事经济活动如果不是采取一般商业公司形式，而是采取公务法人形式时，它们用于公务活动的财产可以成为公298 页产。行政主体供公务用的财产要成为公产必须具备一个条件，即这个财产根据自然的性质或者经过人为加工后，专门地或主要地适用于某种公务的目
17、的。如果不具备这个条件不是公产。这个条件的目的是限制公产的范围。所谓天然适应于公务目的的财产，是指毋须人工加工就可适用于公务目的，例如有的公有土地位于交通枢纽，毋须加工就可用于多种公务活动。又如博物馆展览的历史文物，毋须现代人再加工就已构成公务活动的标的。所谓人为的加工并不要求复杂的制作，只要加工达到可用于公务目的就可以认为已经具备公产条件。例如在散步场所栽培花木，安置凳椅，或者在体育场所布置设备达到可以用于体育锻炼目的，就能使这个场所成为公产。公务用的公产和公众直接使用的公产在很多情况下容易区别，在个别情况下可能不易区别。例如图书馆的图书和资料，根据利用情况认为是公众直接使用的公产和公务用公
18、产都有可能。由于公务用的公产要求人工加工这个条件，法院在解释这个条件时，可以严格要求，也可以放宽要求，利用解释手段来调整行政主体的公产和私产的范围。3.和公产接触的物体根据上面两个标准，公产的范围已经相当广泛。特别是法院对于公务用公产所要求的人为的加工条件采取的宽大解释，更加扩大公产的范围。此外，法国行政法院还采取一种解释更加扩大公产的范围。根据法院的解释，行政主体的一项财产本身不直接供公众使用或供公务使用，由于和共用公产或公用公产接触，因而也可成为公产。这种由于接触而产生的公产发生在下列两种情况：（1）不可分割的补充物 如果行政主体的一项财产和一个公产密切接触以致成为一体时，这个财产便是公产
19、的不可分割的补充物，因此成为公产。例如公路下层的底土和上层的高空在合理的深299 页度和高度内成为公产。又如火车站的人行道和玻璃柜也是车站不可分割的补充物。（2）有益的附属物 公产的附着物对公产所要达到的目的起着有益的补充作用时，由于这种有益的补充关系因而成为公产。例如公路两侧的里程碑，指示标志，街灯等都是公产。行政主体的财产只要符合上述 3 个标准中任何一个就是公产。 不问这个财产原来是公产或是私产，也不问行政主体取得财产所有权的方式是由于公用征收或由于民法上的买卖合同。拥有公产的行政主体可以是国家、地方团体或公务法人。但只有行政主体的财产可以属于公产。私人所有的财产即使用于公共利益目的也不
20、是公产。行政主体在所有权以外而享有的其他物权，例如地役权、用益物权等不属于公产范畴（注：JM奥比，前书，第 272273 页。 ） 。第二节 公产的构成按照上节所述标准，构成公产的物体很多。现在把属于公产范围内的主要物体列举于后，当然不是概括无遗。一、海洋公产海洋公产包括领海，以及和领海的位置及作用有关的各种自然物及人造物在内，不包括经济区和大陆架。法国领海的广度原来为 3 海里，1971 年 12 月 4 日法律规定领海为 12海里。关于领海的法律地位， 最高行政法院在 1935 年的一个判决中（ Thireault ）认为它不属于公产的范围，只受沿岸国家警察权的管辖。1963 年 11 月
21、 28 日的法律规定领海是公产，但保留第三者的权利。领海内的海水服从国家警察权的管辖，不属于公产。领海公产的范围包括海床、底土、涨滩、人工排除海水的土地（注：涨滩及人工排除海水的土地在公共利益不再需要时，可以废除作为私产。 ） 、海岸、海滩、灯塔、浮标、浮筒、碇泊所、港口、海港、领港内部的水域、提岸、防波堤、码头、通海的盐田等。300 页二、河川湖泊等公产内地的河川湖泊在 1910 年前，根据是否可以通航或放排这种事实状况决定其是否属于公产。1910 年以后，由政府以命令规定哪些河川属于公产。现在法国内河公产包括：（一）政府指明可以通航或放排的河川、湖泊和运河。 （二）上述河川、湖泊和运河，从
22、政府列名的表上除名以后继续维持通航或放排时，由政府咨询最高行政法院后以命令规定为公产。（三）为了保证航行、农业、工业、居民用水以及防洪等目的，经政府指定作为公产的河川和湖泊。河川和湖泊不必全部作为公产。政府可以根据情况只以其中一部分作为公产。属于公产部分的河川如有支流，支流也是公产。公产的范围包括河底、湖底、满水时的河岸和堤岸。河中的水流不是公产。政府对于流水只有用益物权，没有所有权。公产河川内部的冲积地属于国家私产。通航河川的码头、港口、水闸等属于公产。三、空中公产法国的领空是否属于国家的公产，在法国学术界曾经有过不同意见。有人根据民法典552 条的规定：“土地所有权包括该地上空和地下的所有
23、权” ，认为空间的所有权属于地面上的土地所有者。有人认为空间属于无主物，只受国家警察权的管辖。有人根据民法典714 条的规定：“不属于任何人的物体其所有权属于大众” ，认为空间是共有物。当前学术界的意见认为法国的领空属于国家的公产。空间公产的范围如何仍然没有确定。国家或其他行政主体所经营和管理的飞机场及其附属设备，不论其是否只供行政主体自用或开放供一般商业飞机使用都符合公产标准，即或者是公务用公产，或者是共用公产。四、地面公产地面公产包括：（一）国有道路、省有道路、市镇道路（注：乡村小道除外。 ） 、道路的底土及其附属物，例如桥梁、人行道、排水系统、支墙、界301 页碑、信号标志、广告牌、路灯
24、、道旁树木等道路公产。 （二）行政主体经营的铁路及其附属物例如车站、桥梁、过道等。 （三）供公众使用的墓地、菜市场、教堂、体育场，散步休息场所以及图书馆的藏书和文献、博物馆的展览品等。 （四）除上面列举的公产中有一部分可供公务使用外，其他公产中供公务使用的公产甚多，不胜枚举。重要的有：要塞、军港、兵工厂、公立医院、公立屠宰场、通讯设施等。第三节 公产的法律性质公产的法律性质主要是关于公产的所有权及其有关问题的讨论。这个问题在法国有争论，需要特别说明。一、行政主体对公产的所有权问题法国法律将行政主体的财产区分为公产和私产。这两种财产的作用不同，它们的法律性质也不一样。行政主体的私产受私法的支配，
25、私产的法律地位和公民自有财产的法律地位一样。公民对于自己的财产具有所有权，可以使用和处分自己的财产，取得由财产所产生的收益。行政主体同样也是自己私产的所有人，按照私法的规则管理私产。行政主体的公产是供公众使用或供公务使用的财产。行政主体支配这种财产的权利受到很大的限制。行政主体对公产所具有的权利究竟属于什么性质？行政主体对公产是否也具有所有权？这是说明公产的法律性质时首先要说明的问题。（一）否认公产所有权的理论19 世纪时占支配地位的理论认为公产不能作为所有权的标的。各学者的论点不是完全一致，但出发点都是罗马法和法国民法典中的所有权观念。主要有以下两种理论：1.有人认为所有权是具有排他性的独占
26、权利。公产是供公众使302 页用的财产。公产和所有权的观念不相容。2.有人认为公产不能作为所有权的标的，因为所有权所包含的三个内容，即使用权、收益权和处分权，行政主体都不享有。首先，公产是供公众使用的财产。其次，公产不产生任何收益。最后，在公共使用存在期间行政主体对公产无权处分。根据 19 世纪时学者的意见，行政主体对公产没有所有权，只有保管的权利。这是属于保存公产的一种警察权力。20 世纪时，否认行政主体对公产享有所有权的学者，主要有 L 狄骥和 G热兹，他们是法国的实证主义社会法学家。 他们否认公产所有权的理论和 19 世纪时的理论不同。这派学者认为公产所有权的理论，是把民法上所有权的观念
27、移转到行政法中。这种移转既无正当理由，也无必要。行政主体对于公产的地位，完全可用公共使用观念或财产目的观念（patrimoinebut）来说明。 因为行政主体对于公产实际上处于这样一种地位：只有公职人员才能对公产采取行动，公职人员对于公产的行为必须符合财产的公共使用这个目的。根据这个理论完全可以取消公产所有权观念。（二）承认公产所有权的理论20 世纪占支配地位的理论是承认行政主体对公产的所有权。20 世纪初年，首先提出公产所有权观念的学者是 M奥里乌，以后， 绝大多数法学家接受了这一观点。赞成公产所有权观念的人认为，反对公产所有权的理论不能令人信服。相反地，在实际法律生活中，很多情况证明公产所
28、有权的存在。反对公产所有权的理论，根据不外是公产的法律地位和私人所有权的观念不同。实际上这种不同只是相对性质。因为私人所有权的个人主义色彩和绝对性质，在当代社会生活中已经大为削弱。另一方面，公产也不是完全不具备所有权的因素。所有权所包含的 3 个因素在公产中也不同程度地存在着。行政主体最低限度对公务用的公产具有使用权。近年来，行政主体越来越多地从公产的利用中303 页取得收益，不能说行政主体对公产完全没有收益。就处分权而言，行政主体虽然在公共使用存在期间不能转让公产，但这种限制本身就证明所有权的存在，否则没有禁止的必要。如果行政主体对公产没有所有权，那么，在公共使用废除时，行政主体出卖这项财产
29、的处分权是怎样来的（注：M奥里乌，公法和行政法纲要，1914 年法文版第 664668页。 ）？行政主体对公产所具有的权利和私人对财产所具有的权利的区别，只有相对性质，不是否认它们之间存在区别，只是说明否认公产所有权的理论不能令人信服。下面谈公产所有权的法律性质时还要讨论公产所有权和私产所有权的区别问题。狄骥和热兹否认公产所有权的观念，是基于他们的实证主义社会法学理论。实证主义法学理论取消了传统法学中的权利观念和法人观念，所以不可能有公产所有权观念，但是这种法学理论过于极端，不符合法律的实际情况，很多学者没有接受他们的理论（注：看本书附录：狄骥的实证主义社会法学。 ） 。在实际生活中，很多问题
30、必须根据公产所有权的观念才能解决。例如谁人对公产负维修责任？谁人对公产可能引起的损害负赔偿责任？公产可能产生的收益由谁享有？公产在公共使用废除以后，出卖时的价金归谁享有？所有这些问题的解答在法律没有明白规定时，只能按公产所有权的理论来解决。法国的现实法律生活完全证实公产所有权的存在。（三）法院的判例法国法院关于公产所有权的判例和学说一样，也曾有过不同的观点。在 19 世纪时，法院倾向于认为行政主体对公产没有所有权。例如 1869 年最高法院在一个判决中只承认行政主体对公产的保护和看管权利（注：JM奥比：前书第 344 页注 5。 ） 。20 世纪以后，法院的判例明白承认行政主体对公产的所有权。
31、例如，最高行政法院 1909 年在一个判决中，承认巴黎市对它的公共道路的所有权。1923 年，最高行政法院称奥兰海港是属于国家的土地。此外，法院也允许行政主体提起关于公产所有权的各种诉讼（注：JM奥比：前书第 344 页。德洛巴德尔，前书第 146 页。 ） 。304 页（四）公产所有权理论的时代背景19 世纪和 20 世纪关于公产所有权的理论不同，这种差异不是由于学者的偏好，而是由于两个时期的背景不同造成的。法学理论不能脱离历史条件。19 世纪时，旧制度下国王对公共财产享有所有权所产生的不良影响，仍然存在一般人的记忆中。革命以后，在公产制度建立初期，为了保障人民对公产可能享受的权利和利益，否
32、认行政主体对公产的所有权。20 世纪以后，国王对公共财产享有所有权所留下的不良印象已经消灭。一种和 19 世纪不同的需要开始出现。人们认为公产不仅是为了公共利益而存在的财产，同时也是一种集体的财富，需要充分发挥集体财富的经济效益。否认行政主体对公产的所有权，可能妨碍行政主体开发公产。基于这种认识，对公产所有权的观念也改变。二、公产所有权的法律性质承认行政主体对公产的所有权以后，接着要说明的问题是公产所有权的法律性质。公产负有满足公共利益的使命。行政主体对于公产所有权的行使，只在供公众使用或公务使用的范围内才存在。人们经常把这种所有权称为“提供公共使用的所有权” （Propri t d affe
33、ctation） 。 公产所有权的这种特点引起人们追问：公产的所有权是否和民法上的所有权具有相同的性质？如果不同的话，究竟在什么范围内不同？对这个问题的回答，法国学术界有两种意见。这两种意见在实际应用上没有不同，但在理论的基础上不同。一种理论以民法为基础，另一种理论以行政法为基础。第一种意见认为公产所有权就是民法上的所有权，只是由于供公共使用的缘故，受到行政法很多限制，在公共使用范围内排除私法的适用。一旦公共使用废除，行政主体就恢复全部民法上的所有权。依照这种见解，公产中包含两个不同的因素：公共使用的使命和所有权。公共使用是对所有权所加的一种外在的限制，是所有权为了公共利益而承担的一种役权（s
34、ervitude dintrt g nral） 。305 页尽管受到外在的限制，公产所有权和一般的所有权的性质没有区别。最高行政法院在20 世纪初年曾经在一个判决中有过这样观点（注：看本章第四节公共使用的变更。 ） 。第二种意见认为，把公产的公共使用的使命看成一种存在于所有权以外的役权，显然是不正确的。从行政主体的公务用公产来看，行政主体是这项公产的所有者，同时也是这项役权的主体。一个法律主体不能自己对自己主张役权。任何人利用自己的东西是所有权的行使，不是利用别人所提供的役权。在行政主体执行各种公务时，公产的所有权和公共使用是一个不可分离的整体。公产的公共使用是所有权的一种表现。这种意见是最高
35、行政法院对公产法律性质的一般的观点（注：看本章第四节公共使用的设定和废除。 ） 。根据这个观点，公产所有权应当认为是和私法上的所有权不同的另一种形式的所有权，它是行政法上的所有权。这种所有权的观念来自民法，因而和民法上的所有权有相似之处。但是已由行政法加以改造，使它具有公共使用因素，成为行政法上的公所有权。正如法国的行政合同制度来自民法上的合同观念，经过行政法的改造以后，成为和民法上的合同性质不同的行政合同一样。行政合同制度和公所有权制度，是法国现实法律中公法和私法适用不同原则的结果。公所有权在公共使用所必要的范围内排除私法的适用。三、公产所有权取得的方式构成公产的各项物体的所有权，有的原来已
36、经属于行政主体所有。行政主体想在原来没有所有权的物体上设定公共使用目的，使它成为公产，可依两种方法取得所有权：依一般私法上的取得所有权的方式和依行政法上取得所有权的方式。依一般私法取得所有权的方式主要有：买卖、赠与、取得时效、添附、先占、发现埋藏物等，受民法规则支配。行政法学中不加讨论。行政法上取得所有权最主要的方式是公用征收。公用征收适用的范围不限于公产，下章另有说明。行政主体取得可供公共使用物体的所有权，只是公产构成的基础。公产的构成除行政主体必须具备所有权外，还必须具备设定公306 页共使用的行为和事实。没有设定公共使用的财产，属于行政主体的私产。关于公共使用的设定问题将在下节说明。四、
37、公产的主体公产的主体是指公产所有权归谁享有而言。公产是行政主体的财产，公产的主体只能是行政主体。私人不能作为公产的主体。公务特许权享有者不是行政主体，他的财产虽然用于公务目的也不因此成为公产。法国的行政主体有国家、大区、省、市镇和公务法人 5种，前 4 者属于地域行政主体，后一种属于公务自治行政主体。地域行政主体作为公产所有权的主体时，只是具有公产的范围和内容不同，在主体资格方面没有争议。公务法人能否作为公产的主体以及能够享有公产的范围如何，似乎还不完全明确。传统的见解大都认为公务法人不能作为公产的主体。因为公产由警察权力保护，公务法人不具备警察权力，所以公务法人的财产都是私产。本世纪 50
38、年代以后，学术界的意见改变，认为公务法人可以作为公产的主体。但公务法人的财产作为公产的范围如何似乎没有一致的意见。法国最高法院在 1963 年的一个判决中，明白肯定公务法人可以作为公产的主体。 （注：德洛巴德尔，前书第 149 页。 ）最高行政法院在 1965 年的一个判决中态度没有这样明朗。最高行政法院认为公务法人自己所建造的或从私人或其他公务法人所取得的财产，不能作为公产。由国家或其他地域法人移转给公务法人的财产，如果该财产在移转前已经属于公产，移转后仍然供公众使用或公务使用时，这个财产属于公务法人的公产。但最高行政法院明白肯定地域性公务法人例如市镇联合会、城市共同体可以作为公产的主体。
39、（注：JM奥比：前书第 350351 页。 ）行政主体通常用自己的公产来供给公众或公务使用。公产的主体和提供使用的主体通常一致。在特殊情况下，一个行政主体的公产可能用来满足其他行政主体的公众或公务使用，公产的主体和提供公共使用的主体可能不一致。这种情况将在后面说公产公共使用的变更和公产的使用时说明。307 页第四节 公产的管理公产的管理是指行政机关为了使公产实现公共使用的目的而采取的一切行为。例如公共使用目的的设定、废除和变更，公产的维持、改善和保护，以及公产使用的管理等。关于公产使用问题将在下节说明，本节说明使用以外的其他管理问题。行政主体对公产享有行政法上的所有权，公产管理的行为有时根据法
40、律的规定采取，在法律没有规定时，最高行政法院认为公产的所有权是公产管理行为的根据。公产管理和私产管理以及私人财产的管理不一样，享有私人所没有的特权，有时也负担私人所没有的义务。这种特殊地位的范围只在达成公共使用目的所必要时为限。由于公产所达成的公共目的不一样，所以公产管理行为适用特殊规则的范围也不一样。这种情况反映公产制度不是铁板一块的整齐划一的结构。以下说明公产管理主要的法律制度。一、公共使用目的的设定、废除和变更（一）公共使用目的的设定行政主体的财产只在供公众使用或公务使用时才构成公产，否则属于私产。某项财产是否构成公产根据行为主体的意思而定。就公产管理而言，行政主体认定某项财产负有公共使
41、用的使命的意思表示，称为公共使用的设定（affectation，Classement ） 。 公共使用的设定是公产构成的必要条件，适用于共用公产和公用公产两种情况，所以总称为公共使用。行政主体公共使用设定的表示可以采取多种形式：可以是明白的表示，也可以是默示的表示，可以是法律行为，也可以是事实的行为，可以由政府决定，也可以由法律规定，究竟采取哪种方式，根据公产的性质属于自然公产和人造公产而不同，也根据法律的规定而不同。308 页自然公产是自然生成能供公众使用的物体，例如河川港湾等。自然公产的公共使用的设定，一般不需要特定的行为，只要这个物体事实上处于能供公众使用状态，行政主体听任公众使用时就已
42、构成公产。人们往往因此认为自然公产的成立完全由事实状态决定，不需要公共使用的设定。实际上这是一种默示的或事实的公共使用的设定，不是没有公共使用的设定。自然公产的构成不需要特定的设定行为，这是原则，有时法律规定有例外，例如法律规定法国内部可以通航或放排的河川是否构成公产，由政府用命令规定，不是根据事实状态决定。人造公产是人工制造作为公共使用的物体，例如道路桥梁等。人造公产的公共使用的设定和自然的公产不同，通常要有明白的表示行为。例如行政主体通告某个桥梁何时开始使用，某图书馆何时开始开放。这种表示也可能通过一系列的事实显示出来，例如行政主体在车站落成时举行庆祝典礼，随即移交铁路当局使用。在例外的情
43、况下，人造公产公共使用的设定，有时不需要特定的行为。例如属于共用公产的街道，广场建成以后，听任交通使用，毋需任何特定的公共使用设定行为。这种事实状态就使这件物体成为公产。这类人造公产的公共使用设定采取默示方式，和自然公产一样。人造公产的公共使用的设定，有时可能由法律规定。例如法国现有道路的分类，根据情况有时由法律规定，有时由政府用命令规定。公共使用的设定，原则上由公产所有者行政主体自由决定，是公产所有权的一种表现，法律也可能规定例外。例如供宗教用的礼拜堂，即使不是国家的财产，它的设立和废除也由法律或政府的命令规定。又如属于市镇公产的公墓的建立和迁移，由省政府的命令规定。公共使用的设定通常由有决
44、定权的行政主体单方面决定，有时也可能由两个行政主体之间的合同产生。这种合同可以是行政合同，也可以是一般的合同。这种情况一般发生在下面所说的公共使用变更的时候。309 页公共使用设定的表示是构成公产的必要条件，不是充分的条件。仅有公共使用设定的表示，没有公共使用的事实存在，不能构成公产。必须公共使用设定的表示和事实同时存在，才能构成公产。（二）公共使用的废除在法律没有特别规定时，公共使用的废除由设定公共使用的行政主体决定。废除的方式，根据情况可以采取明白的表示，例如宣告从何时开始停止使用。暂时的停止使用不能认为是公共使用的废除。也可以不采取任何特定的行为，用默示的方式表示废除。例如公产已处于不能
45、使用状态，行政主体认为没有必要修理时，公共使用因此废除。行政主体对于公共使用的废除是否有自由裁量权力，完全根据有关法律的解释决定。行政法院对废除公共使用的决定审查比较严格。公共使用废除以后，原来设定公共使用的财产成为该财产所有者行政主体的私产，按照适用于私产的规则管理。（三）公共使用的变更公共使用的变更可以发生在同一行政主体内部，也可以发生在不同的行政主体之间。行政主体内部的公共使用变更，不产生特殊的法律问题，一般按照公共使用的设定和废除原则处理。如果法律没有特殊规定时，行政主体关于公产管理的权力也包含公共使用变更的权力。行政主体认为某一公产对原来的某种公共使用已经没有必要时，可以移作另一种公
46、共使用。国家机关之间关于公共使用变更，依 1957 年的国有财产法典第 2 部份第 58 条的规定， 必须由有关的部长和财产所在地省长的同意。各机关间不能取得一致意见时，由财政部长或总理决定。省的机关之间的公共使用变更由省议会决定，市镇的机关之间的公共使用变更由市镇议会决定，或由市镇议会授权由市长决定。一个行政主体改变属于另一行政主体的公产的使用，是广义的公共使用变更。包括下列两种情况：310 页1.公产所有权的变更 公产所有权的变更有时由法律规定。例如 1930 年的一个法律把大约 40.000 公里的省道和市镇道路的所有权移转于国家。1972 年的一个法律规定大约55.000 公里的国有道
47、路可以移作为省道。如果没有法律的规定，国家为了公共使用目的需要使用其他行政主体的公产时，只能通过协商方式，由其他行政主体废除这个公产的公共使用使命，然后把这个财产的所有权转让给国家。或由国家用公用征收方式取得所有权。否则国家不能取得其他行政主体的公产所有权。2.公产公共使用目的的变更 不同行政主体之间关于公产的公共使用目的的变更，可以通过协商方式解决。如果协商不成时，在不剥夺其他行政主体对公产所有权的情况下，国家没有法律根据时，是否可以强迫要求其他行政主体改变原来的公共使用目的，用以达成国家所要达成的公共使用目的？如果可以的话，究竟根据什么理论？对于这个问题，法国法院提出几种不同的回答。19
48、世纪末年，权限争议法庭认为国家没有这种权力，因为这种强迫实际上等于剥夺其他行政主体对公产所有权的行使， 国家不能没有法律根据而具有这种权力（注：权限争议法庭 1899 年 1 月 28 日 ville de Prigueux 案判决。 ） 。法国最高法院和最高行政法院没有采取权限争议法庭的观点，这两个法院认为国家具有这种权力，但是二者所持的理论不同。最高法院先后在 3 个判决中认为全部公产的所有权是统一的，只有一个所有权， 以国家为所有者。但公共使用设定的权力分别由国家和其他行政主体行使，然而国家具有一个普遍性的权利，可以为了公共利益改变其他行政主体设定的公共使用目的。这种改变没有侵犯他们的公
49、产所不权（注：1897 年 12 月 20 日，1900 年 10 月 29 日，1916 年 1 月 8 日的判决，见德洛巴德尔，前书第 163 页。JM奥比，前书第 359 页。 ） 。公产统一的理论没有为最高行政法院所采取。最高行政法院在 1909 年的一个判决中认为国家、省和市镇都是各自公产的所有者。公共使用的使命是所有权以外的一种役权，国家是这个役权的最高决定者。国家为了公共利益强迫其他行政主体改变原有的公共311 页使用使命，用以完成国家的公共使用目的，没有侵犯后者的所有权。因为他们在国家的公共使用目的废除以后，自动地恢复对公产的所有权。他们对国家不能要求所有权被剥夺的损害赔偿，如果他们确实受到损害，有权要求根据公共工程损害原则
