1、一.当代中国公共政策决策体制的内容当前，中国公共政策决策体制的主要是二元结构，即以人大为核心的宪政结构和以中国共产党为核心的党政结构。但是，在我国，中国共产党参与政府决策，并且是政策决策过程中最重要的决策者是公共政策决策体制的重要特征。为了与宪政结构向适应，形成了以中国共产党为核心的公共政策决策和执行结构，即党政结构。共产党既非权力机关，也非国家机构，那它作为政策决策重要参与者的合法性来自哪里呢？很明显，这一合法性来自建国过程中形成的核心地位。中国共产党以执政党的地位，对中国的政治、经济、文化等各个领域的管理事务实行集中、统一领导。但中国共产党在领导方式上与西方执政党不同。后者在通过选举赢得胜
2、利后即退往后台，党的组织不以自身的身份和形象介入公共管理领域。在政府关系中主要形成的是行政机构和立法机关的关系，而不是政府与政党的关系，尽管政府施政的依据是政党在竞选中形成的纲领。然而中国共产党在取得政权、组成政府后并未像西方政党那样退往后台，从而形成的政府关系主要是党和行政机构、立法机构的关系。党是这一关系的支点，尽管宪法规定人大是唯一的权力机构，政府由人大组成并向人大负责。因而中国政府决策过程中党政二元结构事实上是由中国共产党对公共事务的直接介入决定的，这就产生了以各级党委为决断核心的独具特色的中国公共政策决策体制。二.中国公共政策决策体制对公共政策决策的影响从管理主体看，这种党政二元结构
3、在实际管理过程中多半是形式的，对行政权力资源、权力势能所占的优势不仅使党和政府同为管理主体，而且使形式上的党政二元管理主体结构实际上变成了以党为核心的一元管理主体结构。这种党政一体，以党为主的体制导致了法定结构和非严格意义上的法定状况。从法定结构来看，宪法规定，各级人民代表大会是国家的权力机关。人大依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定经济、文化和公用事业建设的计划。地方政府是地方国家权力机关的执行机关，它向人大及其常委会和上一级政府负责并报告工作，服从国务院的领导，依照法定权限进行管理。同时，宪法还指出了中国共产党在国家的领导地位，但宪法并没有规定怎样具体地来实现这一领导。这样就会通
4、过非严格意义上的法定结构，如党章、中共中央文件等来确定它的角色，这种角色的规定必然是党委决策决断的核心。然而这种法定和非法定的互存在公共政策决策中产生了许多不良影响，形成了许多问题。主要有：1、造成决策主体决策模糊。除党政外，其他参与公共决策的人大，甚至政协、纪委等决策主体参与决策的情况和程度，因地域而异，无一明确的结构。而且，无论是哪些决策参与，其共同参与的依据是问题本身及其影响和涉及面，而并非程序，这样导致参与者的组合因地域而异，因情况而变，缺乏明确的运行规则。2、造成决策过程中摩擦成本的增加。摩擦成本的增加首先表现在党政二元结构的存在本身就蕴含着冲突的可能性，加上法定和非法定结构的混淆，
5、使得处理二者关系会花费相当的精力；其次，由于是多元结构，在某种意义上来说，决定的作出也可以说是进行协调的结果。以政府为例，这一协调从横向上要处理好与党委、人大甚至是政协、纪委等之间的关系；从纵向上要协调好各工作部门之间、上下级之间的关系。这种协调的过程有互通信息的好处，但不利方面也很明显。首先，造成以党代政，政府成为事实上党委的职能部门。其次，协调导致在决策中产生过多的汇报、磋商，因而导致决策成本增加。再者，这种多方协作职责不明，有违分工原则，也使行政首长责任制流于形式。3、在决策的执行上也产生了两种不同的状况。一种是结构性的。它一般不带交叉性，这主要体现在党领导的分工负责上，如党的事务、政府
6、事务。另一种是非结构性的。它使各部门在决策的执行过程中都超越自身的领域。4、多位一体、以党为主的决策体制也弱化了对决策的监督。每一方都是决策的当事人，缺乏超然于外的一方进行监督。但自我监督又是有限度的，而且这几方的关系不是一种平行关系，而是一种上下级关系，且比较封闭，因此，也就蕴含着决策失误的可能性。5、阻碍了人民群众参与的程度。既包括参与决策的制定，又包括参与决策执行的监督。现实情况是，作为人民利益代表的人大和社会力量双重弱化，人大在现存决策结构中不能成为决策中心，只能以监督机构发挥其力量，这种地位的低落导致人民在相当程度上不是寻求它来反映自身的愿望和要求，而是尽可能直接转向党政部门去反映。
7、但人们往往又是以个人身份向政府表达意愿，这种表达不易引起决策者的重视，从这个方面来说，不利于决策者掌握尽可能多的决策信息，从而影响决策质量的提高。6、二元公共政策决策体制及以党政为核心的特征使公共政策决策的权力过分集中于中央政府。这使中央政府的政策需要经过许多中间层次的转换才能到达实施者那里。这些中间层次在转换过程中，往往会由于各种原因而致使政策信息扭曲和政策变形，造成“上有政策，下有对策” 。同时，地方政府没有足够的自主权。在权责不清的情况下，一些行政主体对于有利可图的决策问题争相处理，而对于棘手的问题则互相推诿。另外，造成了行政程序复杂化。常常是一个简单的决策问题，下级需要请示上级，上级请
8、示中央，行政效率在“公文旅行”式的决策过程中大大降低。三.建构法制化的党政关系，完善公共政策决策体制完善公共政策决策体制，改变这种党政一体，以党为主的决策体制，就必须从法律上规范党政关系，明确各自的职责和权限，建构法治化的党政关系。党政关系的法治化就是通过宪法和法律对党和政府的职能进行合理的界分，各司其职，各负其责，并建立一套调节党政关系的法律体系，将党政关系的运作纳入法治化轨道，最终实现二者关系的协调。1、处理好党和政府的关系首先，理顺党与政府在决策中的相互关系。既要坚持中国共产党的领导，又要保证和发挥政府作为行政决策主体在决策中的独立地位和作用。这是中国公共政策决策体制改革的关键，同时也是
9、一个难点。党政分开是根本途径，政府应该在决策的总目标上与党中央的路线、方针、政策保持高度一致的前提下，独立自主地做出执行党的战略决策的具体执行性决策；党不能越俎代庖代替政策决策。2、科学的纵向决策权的划分。我国公共政策决策体制表现在纵向上就是决策权集中于中央政府。完善决策体制，要求进一步明确各级行政机关决策权限并给以具体的法律保障，建立一个符合中国单一制结构形式的层级目标决策系统，既要保证地方政府决策与中国政府决策目标、方向一致性，同时又能充分调动地方各级政府在行政政策中的积极性、主动性和创造性，处理好决策主体之间的权责关系。3、充分发挥政府决策咨询系统的重要作用。要充分发挥政府决策咨询系统的
10、重要作用，进一步完善政府决策咨询系统。针对中国咨询系统的现状，主要应采取以下措施：继续发展咨询机构，考虑发展建立综合多学科专家、多种优秀人才的大型智囊机构；建立咨询的程序制度，各级行政机关建立决策研究专项和预算制度，咨询机构要有一定的独立性，应考虑实行咨询机构有偿服务制度；咨询机构要加强自身的管理，提高工作效率；中枢系统要真正重视发挥咨询机构的作用，为学者专家创造良好的研究环境，充分发挥他们的聪明才智；鼓励建立民间的政策咨询机构，形成信息市场等。4、完善政府公共政策决策信息系统，提升决策质量。拥有发达、完善的政府决策信息系统能够有效的促进中国公共政策决策质量的提高。我国政府公共政策决策信息系统
11、虽然起步较晚，但发展很快。同时也存在许多问题。根据中国目前的具体情况，改善政府信息系统，必须提高领导者对行政信息重要性的认识，健全行政信息的网络体系，提高信息人员的素质，运用现代化的手段对信息进行搜索、加工、传输和整理。5、建立民主、开放、有效的公共政策监督决策机制。首先要突出宪法的权威，将政党关系纳入宪法监督之中。一方面必须树立宪法至上的观念，加大宪法监督力度，建立违宪审查制度，另一方面必须将党政关系的调整和规范纳入宪法监督之中，以增强党政关系监督的有效性。其次要建立完备的监督体系。一个是权力制约权力机制，主要是权力机关的监督，要强化人大的监督权，真正树立人大的监督权威。同时还要健全有国家特
12、设的行政机构和司法机关的监督，如监察、审计、会计部门、检察和审判机关的监督，关键是要切实保障这些机构独立行使监督权。另一个是权利制约权力机制。把宪法赋予公民的广泛权利作为一种社会力量制衡行政权的行使，主要指新闻媒介、社会团体和人民群众的监督。这是民主决策、民智监督，提高决策质量的主要途径，是形成深入了解民意，充分反映民情，保证信息渠道畅通的决策机制的重要保证。只有建立起强有力的权力和权利制约机制，强化公民权利意识，才能保证公共政策决策处处以保护和实现人民利益为重，防止和避免决策谋私、决策侵权。一 我国当前公共政策评估的现状及存在的问题。（一）政策评估主体单一，缺乏独立性的政策评估组织。现阶段我
13、国的公共政策评估主体以官方为主， 缺乏社会组织和社会公众的参与，使得大多数政府在公共政策评估实践过程中，只是根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行汇总， 在此基础上，由行政机关对公共政策作出评估和评价，致使在公共政策评估过程中，只重视自身评价，忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价， 导致进行意愿表达以及利益诉求的公共政策评估主体单一化。（二）缺少正确的评价标准和评价方法。目前从事官方评估工作的人士绝大部分都非“内行人”，因此，他们在进行政策评估时不可避免地倾向于用价值判断代替事实规范分析。这样的政策评估与我国现实政治生活和传
14、统政治文化十分重视意识形态和道德建设的纯洁性密不可分3。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善， 随着信息网络化和经济全球化进程的不断加快，人们的思想观念将不可避免地发生深刻变化。意识形态观念较之过去有所淡化，道德是非标准也会发生一定转变，更为突出的是人们比历史上任何时候都更强调自身的经济利益。从而必然引起公共政策评估标准和评价方法的改变。二 完善政策评估的几个措施构想。（一）建立多元评估主体。针对目前评估主体单一化的现状， 公共政策评估可以参照国外的成功经验，在目前官方绩效评估的基础上，实行政府、党的组织、权力机关（人大）、专业评估组织（包括大专院校和研究机构）、社会组织和公众特别是“受到
15、影响的相关利益群体代表”参与等多元评估主体的结合，实现评估主体“多元化”。其中，要特别重视社会组织和公众代表参与以及专业评估组织的作用。社会组织和公众作为政府行为相对人，他们参与公共政策评估，能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。专业评估组织（大专院校和研究机构）聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士， 有利于提高公共政策评估的科学性，更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”，其观点和看法不受政府利益和本位主义影响， 能更好地保证评估结论的客观真实性。（二）确保评估有关信息的公开和透明。公共政策评估的过程就是一种信息处理过程。把公共政策制定、
16、执行等各方面的情况作出全面、科学的描述并公布于众，无疑有助于公众了解并科学地评价公共政策。为消除公共政策评估过程中的信息不对称， 一方面需要建立一个完善的信息系统进行及时的信息收集、分析，以满足公共政策评估的信息需求；另一方面，需要建立相应的信息公开机制， 除了国家法律规定应该保密的信息之外，公共政策过程应做到公开透明。另外，还要依法构建相应的问询制度， 作为社会组织和公众有权依法问询根据有关法律法规不需要保密的所有信息， 而被问询的机构和成员必须依法根据有关制度和程序作出回应， 并且也要对所公开的信息的真实性和完整性负责。信息是决策的前提和基础，也是评估的依据。没有真实、详尽的资料和信息，政
17、策评估的客观性、科学性将无从谈起。所以我国政府应该拓宽政策评估的信息渠道， 建立起覆盖全社会的信息网络系统，最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通，最大程度地避免信息的截留、失真，以保证政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。为此，我国各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外， 其他一切有关公共政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播，增强政府行政过程的透明度，杜绝“黑箱”操作。对于政策评估组织来说， 将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息，降低评估成本，有利于评估方法和评估结论的传播，便于及时了解政策效果。对于公众来说，可以借助
18、各种信息渠道，发表自己对有关政策的意见和建议，以促进决策的民主化。（三）完善政策评估的制度保障，实现政策评估的制度化、法制化。制度是政策评估的保障。为实现我国政策评估的制度化，应朝以下方面进行努力：首先，实现政策评估工作的程序化。通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外， 各项政策在可能的情况下都应进行程度不同的评估。评估者应本着实事求是的精神，力求评估系统、全面、公正。评估结束后应及时撰写评估报告，并将评估结论公布于众。其次，要建立评估基金。政策评估是一次庞大而复杂的系统工程， 需要大量的人力长期深入到实践中去收集各方面的信息，需要耗费巨额资金。因此，必须建立政策评估基金，以免政策评估成为“
19、空中楼阁”。最后，要重视评估结论，消化、吸收评估成果。任何一项公共政策都必然涉及到社会资源的分配， 为防止决策者随意决策，执行者滥用职权，必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程的权、责、利相统一，使政策评估在我国发挥其应有的作用。（四）科学地运用政策评估的方法。要选择恰当的评估方法和技术，以提高评估结论的可信度。政策评估决不是一项轻而易举的工作， 要求评估者应熟练地掌握各种评估方法和技术。目前常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等；政策评估的技术主要有计划评估技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等等。这些方法的内涵、使用的方法、演
20、算的程式、成本利益折扣的原则均须精练。应该说每种方法与技术都有其优缺点，都有其适用的范围。因此，评估者要能够根据具体的情况，灵活的加以选择和运用，必要时可以综合运用各种方法和技术，以提高评估结论的可信度。公民参与是指公众(包括公民个人、公民团体、利益集团、非政府组织)通过各种方式，自发地或是在地方政府引导下进行的，参与公共事务，在公共政策决策程序中的有序的利益表达以及对政策决策的影响。有效的公民参与则是指公民与政府信息共享，影响政府公共政策导向，加强公民与政府之间的联系，建立公民与政府及公共管理者之间的沟通机制、协商机制，促使政府成为一个负责、透明、民主的组织。公民参与公共政策面临的困境主要表
21、现在：作为公民个体，他们更关注身边的切身利益，更愿意通过私人的行为去求得利益的实现，集体行动的困境也使得搭便车行为大量存在，公民参与的意愿不高。作为政府部门，官僚的本性把公共政策过程看做是其履行职责的一部分，同时，政策过程的专业性使得公共管理者对公民参与公共政策的能力有着深切的怀疑，参与造成的行政成本增加和行政效率的降低让政府部门对参与活动产生抵触。同时，公民参与公共政策的制度的缺乏，使得参与在公共行政过程中变成了一件可有可无的事件。因此，有效的公民参与不是自发形成的，需要政府及公共管理者与公民的积极培育。2.培育良好的参与基础公民参与公共政策过程是公民对其社会责任的高度认识，是政府治理活动的
22、一部分，对于公民个体和政策制定者，公民是否能有效参与公共政策制定过程，并对政策制定产生良好的影响，需要解决好以下几个问题：确定参与对象。参与对象的选择是一个两难的命题。是没有民族之分，没有贫富之差，没有城乡之异，没有接触政府多少之别，是一个多文化的，多民族的尽可能广泛的参与还是有代表性地选择参与者？是产生更多样性的代表，还是只针对目标群体来选择参与？是参与者众还是缩小参与规模给予每个参与者充分的时间和资源来参与？参与是有组织的群体，是单个的个人，还是这两者的结合？参与活动的计划者要决定好参与者是个人参与还是代表参与，界定好哪些公民个人和公民组织可能对政策问题感兴趣，并了解他们的意见和建议。对公
23、民进行不同的分类可以产生不同的效果。公民群体参与的好处是把更多的人群吸引到参与活动中来，给予更多的人表达观点的机会，给予公民更多的授权，但是在意见整合和政府回应上有相当的难度；经过选择的小群体参与的优点是，更能发展出具有创新性的解决方案，且意见容易达成一致，但是也要冒没有代表性的危险。因此，在不同的背景下确定不同的参与者，区分谁是真正对相应政策问题感兴趣的人，关注不同参与者的特点，弄清楚什么是不同的参与者能够贡献给决策者的，平衡公民参与的代表性与政府决策的效率这两者之间的关系是有效公民参与的前提。明确参与内容。即什么领域是可以开放给公众的。参与是不是适合所有政策制定？是不是适合所有的政府部门？
24、参与是象征性的还是实质性的？在公民社会浪潮的冲击下，公民的社会价值提升，在民主政治的背景下开展公共行政，公民精神和社会公平观念使得公民重新开始拥有政府这条船，公民由消费者或顾客，转而成为公共服务的共同生产者。这促使政府更多地承担起在全新的范围内把管理领域开放给公众的任务，如财务预算，经济发展，多样性的服务提供等。同时，在公民与政府之间建立一个类似于“合约”的规范，明确潜在的因素和参与的限定性，应该让参与者明白，哪些内容是可以协商的，哪些是在目前条件下没有能力达成的，以便于让人们决定是否值得投入到参与过程中去。选择参与时机。即在什么情况下参与，在政策的哪个阶段制造参与活动。参与时机的掌握是相当重
25、要的，不能太早也不能太晚。太早让公民参与到决策程序中来，由于准备不充分，程序设计不完善以及信息不能及时提供与沟通，导致在参与中争论不休，不能产生一个一致的结果，容易使参与活动流产；太晚的参与则让公民感觉参与不过是走过场，并且政府部门不能从参与中得到真正有用的信息来改变决策，公民参与在政策决策上不能产生任何有意义的影响。只有当公众确实存在一个与政策决策者所持的决策所不同建议，当政府准备好了充足的时间和资源去创造一个有效的参与时，参与活动才是合法且有效率的。参与是一个花费时间，精力和金钱的活动，如果政府的一项政策需要很快出台，或者政府没的足够的资源可以调动，或者政府不愿意开放参与所需要的信息，那么
26、参与就变得没有意义。确定参与组织方式。即如何组织参与活动。公民参与并不是适合政府部门特征的一种活动。传统的官僚机构是建立在层级制基础之上的，权力的运行自上而下，保密、专业、理性是其最大的特点。而公民参与要求开放、灵活、有弹性及具有回应性。因此，有效的公民参与几乎不能在传统的官僚制下实现。通常政府会采取建立由专家组成的专业的队伍或雇用咨询机构来承担这项工作。这些专家或机构不是幕后的组织者，而是与参与者直接接触的一线人员。值得注意的是，当参与活动由这些专家队伍或是咨询机构实施时，参与的计划者政府官员不能游离于参与活动之外，领导参与计划和程序的人与最终撰写报告的人必须始终活跃在参与活动中，才能保证参
27、与活动的合法性，保证参与的结果最终影响公共政策制定。3.培育高素质的参与者公民参与公共政策过程是公民与政策制定者之间的良性互动，需要公民和公共管理者的共同行动。公民参与是政府行政管理活动的一部分，而不是单次的、零散的活动或者演化成一种运动的形式。只有当公民参与渗透到公共管理者和公民的观念中，当参与成为一种自觉的行动时，有效的公民参与才会形成。公民参与决策的组织者公共管理人员及参与者公民个体，都需要在观念转变和能力提升上做出努力。成功地参与有一个重要的因素：尽量减少公众与政策决策者之间的距离。毫无疑问，公共管理者在参与程序中扮演了极为重要的角色。他们掌握了整个过程：从具体的发展参与途径，到约定参
28、与细节，参与计划的制定及程序的设计，参加所有的工作会议，出席与公众有关的直接会面和交谈。作为公民参与政策的组织者的公共管理人员要组织好公民有效参与，一是要转变行政理念，把公民参与公共政策视为行政过程的一部分，视为管理的责任。积极创造合作和信任的氛围，帮助公民参与公共政策活动，使公民在参与中寻求公正、平等的价值意义，培养公民的参与意愿。二是始终处于参与程序的最前沿和中央，而不仅仅是参与活动的计划者。公民参与最终是一个广泛的政治程序的一部分，必须对参与方向，参与程序，参与组织，参与评估进行控制，因而，公共管理者必须从始至终地处于参与活动中。三是公共管理者必须认为自己是程序的所有者，投入到公民参与并
29、直接接触参与过程而不是把参与推给专业人士或是咨询机构去做。如果不这样，公民参与的作用是很小的。公众不会浪费他们的时间参与到没有公共管理者掌控的程序中去。公民参与是一个公共管理者与公众伴随着参与程序而不断地互相协商，适应，妥协的过程，是一个不断调整利益关系的微妙繁杂的政治环节。公共管理者不是参与的观望者，而是参与活动的参与者及管理者。公共管理者越多地进入参与活动，参与就会越成功。公民在很多情况下被假设为是一个简单的，没有足够的能力去做有用的决断的个人，因此，对公民是否具备参与的能力，公民参与是否有助于提升公共决策的质量，公民参与是否有助于改善政府与公民的关系等问题产生了疑问。因此，作为参与主体的
30、公民的参与意愿的强烈与否，参与的素质的高低，对政策对话的理解能力以及推动参与活动能力成为公共有效参与政策活动的一个重要因素。公共政策参与中的公民教育应围绕着激发公民参与意识，提升公民参与的能力而展开。首先，公民个体应转变观念，把参与公共政策制定作为公民权的具体体现，作为公民的一种社会责任。其次，在传统的行政模式下，公民参与的意识受到压抑，公民被动地接受政策，当政策不能代表和表达公民的利益和意愿时选择抱怨而不是改变。服务型政府治理理论认为真正的社区问题专家是公民自己。政府部门不能因为担心公民的素质和能力而取消参与或缩小参与的范围，而是应该认识到公民参与政策议程的教育是在政府与公民的不断对话和协调
31、中产生的。通过不断地与公民对话，不断地协商问题，不断地开展公民调查来提升公民参与的素质和能力。其三，把公民带入公共政策程序之中，鼓励公民参与政策决策，引导公民在争论中解决他们在中心问题中的不同主张，在问题中表达自己的利益和观点，在争论中积累参与的经验。提高公民参与的能力，仅仅提供参与的机会是不够的，更多的且更难的工作是保证产生有意义的参与。4.培育科学的参与程序公民参与的有效实现，需要依赖具体而操作良好的参与程序和方法。清楚地设置目标：参与程序的目标必须被政府部门与公民清楚，明白地写下来，目标必须是清晰而透明的。参与的方法与目标相匹配：当目标明确后，方法的选择至关重要。个人参与与群体参与不同，
32、各群体的风格不同，参与者的利益不同都会对参与产生重要的影响。比如，在征求专家意见时需要的是正式的，有效率的会谈，需要政府部门提供更专业的资料来佐证；在开展居民调查时则需要更多的具体观点的解释，以及亲近的态度；在经济发展战略参与中，商业群体更关注的是具体的细节，远景的描绘。合适的方法的设计应遵循的原则是：与参与的目标相匹配，与参与的过程相匹配，与参与所使用的技术相匹配。提供更多更高质量的信息：越多的信息被提供给公众，参与的积极性就越高，越高质量的信息被公众获得，公民参与的有效性，即公共政策的制定就越好。值得注意的是，公众很难得到足够的，可以接受的信息去完全领会潜在地影响他们生活的问题。政府部门要
33、以公众能够接受的形式开放公共信息，并对公民要求进一步的信息提供给予及时的回应。公民从互动回应中获得重要的、有用的信息，从而在对信息进行分析甄别中改变他们的观点，而使一致意见的达成变得相对容易。在信息提供中会出现的问题是，政府提供的信息往往是由专家制定出来的规范，对公众来说，那些规范更会限制他们的思想，从而把参与限定在一个狭小的空间范围内，达不到参与的效果。因此，高质量的信息首先应该是促使参与者掌握参与活动全貌的信息，能够使参与者通过分析信息，掌握参与的重心。其次，高质量的信息应该是开放参与者人思维的信息，促使他们从多方面考虑分析案例，不局限在狭小的范围之内。其三，高质量的信息应是活跃的信息，形
34、式多样，随着参与的发展而推陈出新。公民调查：公民参与公共政策程序与参与政治程序，如选举是完全不同的，公民参与政策决策过程更像一个公民调查。通过公民调查，政府部门获得公民参与的基本资料及背景知识，提供纵向分析的基础信息，建立一个基本的数据库，用先进的方法来进行统计分析。同时，公民调查更具有代表性。因此，良好的公民调查一是要使调查程序透明，使参与者清楚地知道参与的原因和结果，提升参与热情和参与程度。二是调查的内容可接受度高，促使早先不明确的，新的东西逐渐浮现出来。似是而非，模棱两可的调查不仅无助于有效有公民参与的形成，甚至会导致失败。三是调查的方法易于操作，复杂的数据统计工作应该留在后台，展现给公
35、民的是触手可及的简单操作。建立起直通的渠道：良好的公民参与取决于信息网络和沟通渠道的畅通，在公民与决策者之间建立起直通渠道。首先，网络是目前最便捷，也是最好的日常联系通道，政府部门的网站应该设立直接连通公民的通道，更为重要的是，公民能通过网络得到最及时的回应。其次，媒体可以在政府部门与公民的连接中扮演重要的角色，如在政策理解上建立信息库，在争论中扮演公告板，在公众表达和政府回应之间建立路径。第三，社区的发展给政府部门与公民的连接制造了很好的机会。社区是集中民意的理想之地，社区领导者有很深的社区血统，他们由居民选举出来，有义务为社区的发展和利益积极活动，因此，他们既能高度代表其社区的特殊利益又能
36、很好地反馈信息给居民。5.培育正确的认知标准公民参与公共政策活动是不是有效并不是指有多少人参与了公共政策制定活动，不是指在多大范围内组织了参与活动，而是指公民参与的过程设计是否有助于参与，参与是否真正影响到政策决策，公众是否感觉他们得到了公平的机会参与进来。同时，并不能因为没有达成一致的意见而判定参与的失败。因为参与者背景的不同，以及问题的性质不同，群体需求的差异，有时大多数人的意见并不具有决定意义。因此，对公民参与的认知就基于以下三个标准：接受性标准：公民对参与公共政策的态度和接受程度。公民参与并不一定总是能产生与公民意见完全吻合的结果，政府部门不是对公民意见的盲从。有效公民参与的接受性标准
37、表现在：公民参与是否满足了公民对其受到关注，对其需要和利益得到满足的期望；公民是否发现从参与活动中实现了对他们对自己生活环境的控制；公民是否在参与活动中增加了对政策的理解，产生了对政策的共识，有助于政策的执行；公民参与提供给政府部门的信息和观点是否是政府部门不能以别的方式或途径得到；公民参与是否弥补了公共政策的缺陷，改进了政府决策的质量，促进决策的民主化、科学化；公民参与是否保证了公共政策的公共利益取向，促进社会公平。成长性标准：公民参与对公民社会的形成和对社会发展的贡献。有效的公民参与有成长性表现在：是否激发公民的参与意识和热情，提升参与的能力；是否促进公民意识的觉醒，提升公民的社会责任感，
38、促使公民群体意识的形成；是否改变了政府在社会生活中的角色和责任，增加了公民对政府的公共信任度；是否真正影响到政策决策和规划过程，对长期和短期内社会发展有贡献；是否增强了公共政策决策领域里政府部门与公民的互动，促使政府与公民之间的新型合作关系的建立。灵活性标准：参与程序与参与活动的匹配程度。公民参与是否促使政府部门建设具有高度弹性的组织结构，有适应变化环境的能力，促使政府部门建设灵活性，机动性的反应能力。随着参与活动的进行，对政策问题的了解，对分歧观点的理解，对不同利益的调和都会改变，因此，参与程序的灵活和适应，对计划的不断修正，政策的可选择性变得更为重要。参与的程序不是一成不变的，而要根据不同
39、的环境和不同的目标来选择和设计不同的参与途径。公民参与不是强迫性的与公民的对接，而是政府部门与公众的合作，不断地修正和发展程序，来进行最合理的政策决策。6.有效公民参与应避免的误区首先，公民参与是一门艺术，而不是一门专门技术。调查研究的技术、目标群体的划定、公民委员会、网络技术、公民会议、公民面谈等是公民参与中重要的，不可缺少的技术。但是这些技术的最终目的是给决策者一个判断的方法，判断是基于事件发生的背景，受到不同的群体参与的影响，与客观现实相关联的一种主观行为，而不是一种具有标准的科学活动。虽然公民参与活动需要有合适的技术支持，但这种技术只是作为参与活动的基础支持。如果把参与作为一种专门的技
40、术，作为社会发展的一门科学来看待，则会发展到与参与的本来目的相去甚远之地。公民参与是在政治系统下进行的，是治理的一种工具，面临着各级政府不同的观点和视角，复杂微妙的政治环境，公民群体的不同特征，公民利益诉求的多元表现形式，因此，公民参与公共政策过程是一个寻求公民、公共管理者和政府之间协商、沟通以及妥协、平衡利益关系的过程。参与是公民对社会治理活动的关注，是对自身利益和权力的一种表达，是作为社会治理的主体主动投入社会服务的一种贡献。因此，公民参与更多是的对参与程序的设计，对参与过程的管理，对行政权力的分享。公民参与要求行政管理者与参与者在不断的对话与协商中增进相互的了解，达成一致的见识，共同对参
41、与的结果负责，是民主和价值的一种回归，而不是参与技术导致的一种结果。其次，公民参与不是一种“专业化”的活动。 “专业化”是指公民参与不是公民与公共管理者的直接对话，转而由掌握专门技术的专家或机构掌控的一种专业性的调查或是测量。即参与成为一种专业化的行为，成为组织参与活动的专家的独家饭碗。由于参与是一项繁杂的工作，是面对公众最多的一线员工的日常工作，因此，在参与的过程中，很容易形成公民参与的“专业化”倾向。同时，政府经常用有多少人参与来测量参与的效率，而不管这种参与是不是真正意义上的有效的参与，更促使参与成为一种“专业” 。公民参与的“专业化”的后果有二：一是参与的组织者和专业机构独家占有参与信息而不愿意分享，他们自己掌握了参与的过程和结果。专业化的人员醉心于制造参与工作，而不是把之视为政府治理的一种工具。 “专业化”使大量的公民参与失去了促进治理的理念向民主的社会公平方向发展和改变社会生活的本性，而使参与成为一种专门的技术。二是这种参与的“专业化”使政策制定者与参与程序隔离，公民参与的实际过程中发生的事情不为政策制定者所掌握，通常，一些新浮现出来的观点，及参与者态度的转变因为专业人员和专业机构的原因而被大大地削减掉了，而这恰恰是对政策制定有重要的潜在影响的因素。公民参与成为一个简单的专家完成的报告，甚至成为一种程序性的工作，成为一种假性参与。
