1、论信访救济的补充性【出处】法商研究2011年第4期【关键词】信访；救济【写作年份】2011年【正文】信访兼具监督与救济的双重功能，据此，我们把信访分为救济型信访与监督型信访两个类型。1从实际发生的信访案件来看，救济型信访在数量上占绝对优势。2故这里，我们主要讨论作为一种救济制度3的信访，尤其是作为一种行政救济制度4的信访。一、信访救济补充性的来源当前“信访潮”引发的一个主要问题就是，信访作为主要的救济渠道以后会“挤占”其他救济手段的使用。最明显的对比就是，每年的行政纠纷信访有400-600万件，而行政诉讼只有不到10万件，5如此悬殊势 会 其他救济制度 “ ”。 此，一 出要从信访与其他行政救
2、济制度的关为其 行重 ， 信访作为其他行政救济制度的补充。6我们 为 信访救济的补充性是具有法 据 论 的。7，信访救济的补充性在信访 的 个 文 有，比如第14 第2 对 法currency1当“诉讼、行政fifl法 的诉 ，信访currency1当 有关法 、行政法 的”有关关 出； 第21 第1第1 以上 政信访作到信访，currency1当以， 分 ，在15分 处 (-)对 法currency1当“诉讼、行政fifl法 的，不 ， currency1当 信访 有关法 、行政法 ”有关关 出。其 ，信访救济的补充性是 法上的补充性 在信访 的具 。法上的补充性 最源 主 的 会 论。 P
3、ius一 1931年发的 出， 会 其 与 是具补充性的，其currency1 会的 ，而以 。8这个 期的补充性 主要用来作为个与团之间的权限分配 。后来，补充性 入行政法 ， 用来说明国家与 会之间的关 。德国 福斯 夫在1959年服务行政的法 问题 出了辅助性 论，即生存顾是当 会不能凭己力维持稳 国家才扮演的一种国家补充功能。9其后，补充性 又 入到宪法 ， 运用到宪法法院与普法院的权限分配 ，亦即宪法诉愿的补充性。谓宪法诉愿的补充性，也称为穷尽一切法 救济的 ，是 如果诉愿诉称 权力措施损害了其 权利 启 了针对 权力措施的法 的话，其针对行政行为可以 起的是行政fi 行政诉讼，针对
4、判可以 出上诉 审申 ，只有在用尽了该法 之后，宪法诉愿才是合法的。10宪法诉愿的补充性是为了避免宪法诉愿取代 在其他可能 许可的法 手段之外 为一种同 可 选择的法 手段，宪法诉愿 一种超法 上诉审。11信访的补充性与宪法诉愿的补充性具有类似性，因为两 是一种救济 权利的手段，需要协调 身与其他法 救济手段之间的关 。 是，信访的补充性与宪法诉愿的补充性的不同之处在 ，宪法诉愿是在 有其他救济手段可以选择， 且 用尽了其他救济手段之后仍然不服的 起的，而根据我国信访 第21 第1第1，信访是在 无法寻其他救济手段的 起的。以，信访的补充性， 笔 的看法，就是要严格执行信访 第14 第2 第2
5、1 第1第1的 ，对 己 选择其他救济 虽然 有 起 currency1当选择其他救济 的争fi，信访作不 。反之，对那 无法“其他救济 得以的争fi，信访currency1为 供最终的救济。12二、信访救济补充性的容信访救济的补充性要的问题是，信访到底是对哪 行政救济制度的补充？根据 们的总结，我国的行政救济制度包括申诉、控 、信访、行政fi、行政诉讼 行政赔偿。13有 还 入了行政补偿 行政调，14还有 入了。15 是，观察这 行政救济制度，我们可以发，无论是申诉、控 还是行政补偿 行政调，在我国缺乏专门的、具的”法 ，因此，真正能够与信访“相 论”的是行政fi、行政诉讼、行政赔偿 四种制
6、度，它们 在专门的、具的”法当 ，故可以 称为正的行政救济制度。(一） 案范围的补充性2005年的信访 一改以往以 举的 信访的 案范围，转而采取反 的 法， 不能“行政诉讼、 行政fifl法 的争fi 可 入信访。我们可以比 一 行政诉讼、行政fi、行政赔偿 的 案范围“比 我们可以发，行政 的救济型信访主要 1) 行政行为， 行政关对 制 务作的与 行 合同有关的 外； 2)行政行为。需要 的是，根据行政fi法第7 ， 分 行政行为，比如国务院 门的 、 以上 政 其作 门的 以 、 政的 是可以“行政fi一 审 的； 3)国家行为。了国 、外 fl行为外， 问题，比如 政 运 到的 害、
7、 ， 的政 身份 ，要 反fl政 性、政 性问题，可 入国家行为； 4)其他不 行政fi、行政诉讼、行政赔偿、 案范围的务行为。上行为 ，有一 行为，虽然不 其他救济渠道的 案范围， 也不采用行政 的信访救济。比如 关、国家关fl诉讼法的明 currency1权实施的行为，可以“法 的信访 行救济；对重处 行为、行政关对 纠纷“出的调、不具有制力的行政 、以 其他对当的权利务不生实际fifl的行为，可以“监督型信访以；对法 行政关最终的具行政行为，即使“信访也不了。16(二）入 间的补充性对 虽然 行政fi、行政诉讼、行政赔偿 的 案范围， 因当的 因“了申 期限，17当无法申 fi、诉讼、赔
8、偿、的，可以 入信访。18这可以称为信访的入 间的补充性。信访的入 间有以 四种 1)信访能在法 的期限申fi、诉讼、赔偿、是因不可力 其他正当 的，此 申 期限 之起”，当仍然可以其他救济 ，不能申 信访；(2)信访能在法 的期限申 fi、诉讼、赔偿、是因作出 行为的关 当的， 当救济的权利 期限是行政关的务，此 如果 当 不利的后果是不 的，故可以申 信访；(3) 信访在法 期限申 fi、诉讼、赔偿、， 在期限结后发有 据可以明 行为 据的实、据存在重、反法 ”、行政关超权 用权以 具行政行为明显不当的，可以申 信访；(4) 如果行政fi关、法院、赔偿务关、关能够明当能在法 的期限申 fi
9、、诉讼、赔偿、 是因 身故 的 信访可以主 明信访存在故 其他救济 的实的，信访不currency1 其申 。19(）处 的补充性处 的补充性有两 的 1)信访不能代有权处 关行实判 。这与信访 对信访的 有关。根据信访 第21 第1第2、3，对 法 政 其作 门处 的信访，currency1当转 有权处 的行政关； 重、 的，currency1当 出 fi， 政 。信访 行政关 其作的，“ 、分 ， 主 、 ”的 ， 转有权处 的行政关， 一 政信访作。可 ，信访起到的是“转 有权处 关”的作用，也就是说，信访主要是“重启行政处 ”。20 为这是信访“无权 性”的 ， 是我们 为，这反 了信
10、访的补充性。 ，如果信访 己处 行政纠纷，这fl 把信访 对行政纠纷“说最后一 话”的，这对 作为政 的一个作 门的信访来说是“不能 之重”。 2)有权处 关的处 具性、 。fi、诉讼、赔偿、往往以 、判、fl 作出，而根据信访 第32 ，对信访有权处 的行政关的处 有种第一， 实 ， 合法 、法、 其他有关 的，以持；第二， 合 缺乏法 据的，currency1当对信访“ 作；第， 缺乏实根据 不 合法 、法、 其他有关 的，不持。上第一种 第种处 虽然仍持其他救济的“对即 ”的“ 性作 ”， 是第二种处 “对信访“ 作” 显得 性 、性。这里谓的“ 作”就是说服、说，可能 有调的。有 出，
11、当前们之以 选择信访而不愿 行政诉讼，就是因为行政诉讼不 许调，而信访的调 容 为当 。21、信访救济补充性的 信访救济的补充性，可以有 缓“信访潮”。据不完统， 信访每年 约1000万件信访。22 “信访潮”一 给信访 来了巨的作压力，另一 也 了信访的 率。因此， 须对信访的“案件” 行分流。笔 为，这 须从挖掘信访 身的制度资源入手 行改革。也就是说， 在法 文 法 上的改革 是最小的。在我们看来，那 无论是主张废 信访还是主张移植国外的制度 比如 的苦处 制度、欧洲的监察专制度）来改 我国信访的“法， 因既缺乏法 文 的持又缺少文传统而不具有可行性。信访救济的补充性，可以使 种救济制度
12、 得其、 尽能。当前“信访潮”形 的一个主要 就是信访的“包揽”，一 来可以“其他救济渠道的争fi挤到信访的“独木桥”上，23从而模糊了信访 身的功能 ，也剧了信访与其他救济手段之间的 张关 ，以 有 发出了 “信访了国家法关的权 、 摇了代国家 的 ”的“危言”。24“ 信访的补充性，使信访不干扰其他救济制度的正常运行，尤其是对 入其他救济渠道的争fi，信访不能充当“超上诉审”的角色。信访救济的补充性，可以 “无缝隙”、“无漏洞”的救济 ，切实保 的合法权益。因为 案范围的缘故，我国的行政救济 还存在一 “漏洞”，使得 往往“诉无门”。 信访救济的补充性，可以使信访弥补其他救济手段 的“空白
13、”，使无法借助其他救济手段得到的争fi“信访获得救济的会，从而 保护 的合法权益。【作 简】王 1978年一），男，陕西汉 ，1997年7月毕业 国 档案 院科技档案 专业，为 国 法 院2001硕士研究生，专业 为宪法 行政法；杨福忠，河北省委 校副 currency1。【 】1 救济型信访与监督型信访的在 ，前 须是为了维护 己的利益 起，后 是为了维护 共利益 起。以，救济型信访需要信访明 己的利益 到了 信访行为的侵害。2 在1996年之后，信访案件就逐渐集 在 诉信访 行政纠纷信访两类上。不 是 诉信访还是行政纠纷信访，信访信访的目的是为了保护 己的权益。参 张泰苏 国在行政纠纷 为
14、 偏 信访？， 会 研究2009年第3期。3 关 信访 为权利救济手段的 ，详 朱最 、朱孔武权利的迷思法秩” 的信访制度，法商研究2006年第2期。4 虽然信访 第15 ，信访对 代 会以 以上 代 会常务委会、 法院、 检察院权范围的信访，currency1当分有关的 代 会 其常务委会、 法院、 检察院 出。无论从信访 第2 信访 有关行政关处 ，还是从信访 第14 信访针对行政关 其作fl的务行为来看，信访 主要范的是行政 的信访，而 法 的信访、法 的信访 是参该法适用而 。5 张泰苏 国在行政纠纷 为 偏 信访？， 会 研究2009年第3期06 参 松年 行政纠纷制度 ，国家行政
15、院 2007年第3期；currency1星作为特殊行政救济的信访救济，法 研究2004年第7 童之伟 currency1也 出 信访 为我国的辅助政制， 为从功能上看，信访制只能补核心政制 以 代 会制度为核心的国家权力的分笔 ）之 缺， 作为核心政制运行的润滑剂发挥 用，不能与之分庭礼。参 童之伟信访制与 国宪法，代法 2011年第1期。8 黄宗乐 currency1六秩祝贺文集 法 篇?一）， 林文业有限 2002年版，第223页。9 陈 法 札， 国政法 出版 2001年版，第85页。10 【德】克劳斯?施莱希、斯特凡?科里 特德国 宪法法院 、”与判， ，法 出版 2007年版，第24
16、1-242页。11 孔 、 主 宪法 之 论与实务 一）， 研究院 文 会科 研究1998年版，第220页。12 信访的“最终性” 信访的行为不能 为 信访 行fi、诉讼、赔偿、的对 ， 就会形 一种“无限 ”的后果。对此，2005年最 法院关 不服 以上 政信访行政 门、 信访的行政 关以 ） 政“出的处 不 而 起的行政诉讼 法院是 的 出，信访作 据信访 “出的、 、 、转 、 、协调处 、监督检、信访fl行为，对信访不具有制力，对信访的实权利务不生实 fifl，信访对信访作的行为 不作为不服 起行政诉讼的， 法院不 。13 明主 行政法与行政诉讼法 第二版）,北 出版 、 fl 出版
17、2005年版，第405-411页。14 杨 我国 法救济的 与完 ，北 法 2009年第6期。15 明改革信访制度， 我国纷 救济制， 明 2005年5月10。16 参 张武 信访与行政fi制度的 ,法 论 2005年第417 之以调“因当的 因”是为了避免当故 其他救济 的期限而“行” 入信访的 。在德国宪法诉愿 也有类似的 ，即当诉愿 有 “了使用法 许的法 手段 ，法 有 用尽，他 须 “把有他可能“的“了”。【德】克劳斯.施莱希、斯特凡?科里 特德国 宪法法院 、”与 判， ，法 出版 2007年版，第244页。18 因为此 即使信访不 ， 其有关关 出也是 无 的。19 上四种形的分
18、类， 到了杨 currency1文 的启发。参 杨 信访与行政fi 问题，法 2007年第6期。20 德国 行政”法第51 ， 许当对 不得 的行政处分 即我国的具行政行为） 出”上 度 行的申 。参 家:论行政处分”之 度 行以德国1976年行政”法第51 之 为心，政法 论1992年第45期。21 张泰苏 国在行政纠纷 为 偏 信访？， 会 研究2009年第3期0mmmh 国在行政纠纷 为 偏 信访？， 会 研究2009年第3期023 无独有，在德国，宪法诉愿也出“诉讼currency1的“ 。宪法诉愿每年 4000-5000件，占到 宪法法院 案件的96%。如此的案件数量，使 宪法法院 在尽量严fi补充性 外，还fl 督 法 宪法法院法关 宪法诉愿的” ，比如对行 起宪法诉愿 ，最 可处以5000克的权用。 宪法诉愿的审 ”， 宪法法院可以 审庭， 是 宪法诉愿案件，如果一 绝，无需 。据此， 98%的宪法诉愿案件 审庭 。 孔 、 主宪法 之 论与实务 一）， 研究院 文 会科 研究1998 年版，第 212-213 页。24 国信访制度 判， 国改革 合版）2005年第2期。
