1、自 然 资 源 部 拟 设 6 大 部 门 16 司 ， 重 点 探 索“多 规 合 一 ”模 式陆昊履新自然资源部一月有余，从出席自然资源部挂牌仪式、主持召开座谈会，到北到雄安、南下海南调研等一系列举动可以看出，建立统一的空间规划体系、探索“多规合一”模式下的规划编制正成为这位新部长开展新工作的重要抓手。但自然资源部都有哪些部门，各自的职责是什么?却一直是个谜！据麦街网消息，5 月 7 日下午，自然资源部部长陆昊主持会议宣布，自然资源部除综合司局外，拟成立 16 个业务司局，每司局各成立一个筹备领导小组，并宣布了小组长（同时特别强调小组长不一定是最后的司局长）。一 、 自 然 资 源1.自
2、然 资 源 调 查 与 监 测 司2.自 然 资 源 确 权 登 记 司3.自 然 资 源 权 益 司4.自 然 资 源 保 护 与 开 发 利 用 司二 、 土 地 5.国 土 空 间 规 划 司6.国 土 用 途 管 制 司7.国 土 生 态 修 复 司8.土 地 资 源 保 护 司三 、 矿 产 12.海 洋 战 略 规 划 经 济 司13.海 域 海 岛 司14.海 洋 预 警 司五 、 测 绘 15.测 绘 行 业 管 理 司16.地 理 信 息 监 测 司六 、 综 合 司 局办公厅、自然资源督察办公室（执法局）、政策法规司、财务司、科技司、国际合作司、人事司、机关党委、离退休干部
3、局、机关服务局。值 得 注 意 的 是 ， 原 国 家 测 绘 地 理 信 息 局 官 方 网 站 已 更 名 为 中 华 人 民 共 和 国 自 然资 源 部 测 绘 地 理 信 息 管 理 ； 中 国 地 质 调 查 局 也 改 为 自 然 资 源 部 中 国 地 质 调 查 局 。二 者 在 自 然 资 源 部 的 一 级 入 口 名 为 “测 绘 ”、 “地 质 调 查 ”， 与 “海 洋 ”（ 国家 海 洋 局 ） 并 列 。在 3 月 30 日，中国科学院院士、第八届国家自然科学基金委员会副主任、中国地质科学院地质研究所所长侯增谦应邀参加了自然资源部就机构改革方向、职责定位和职能设
4、置等问题组织召开的专家学者座谈会并作了发言。侯增谦认为：地球系统科学是支撑自然资源管理的核心理论基础。自然资源统一管理和系统修复，一是需要建立强大的调查与评价-探测与观测-模拟与预测全流程技术体系 ；二是做好四个环节重点工作：摸家底、做评价、定规划、用护监；三是需要按使命重组高素质的专业队伍 。陆 部 长 走 马 上 任 以 来 ， 不 仅 积 极 听 取 各 方 意 见 ， 还 在 全 国 各 处 调 研 。北 到 雄 安 、 南 下 海 南4 月 11 日 ， 陆 昊 出 京 第 一 站 便 是 雄 安 新 区 ， 他 就 国 土 空 间 规 划 及 用 途 管 制 、生 态 保 护 及
5、自 然 资 源 管 理 有 关 政 策 创 新 进 行 了 调 研 。4 月 12 日 至 15 日 ， 陆 昊 又 南 赴 海 南 ， 在 海 口 、 文 昌 、 三 亚 就 围 填 海 工 程 对海 洋 动 力 和 生 物 多 样 性 的 影 响 ， 红 树 林 自 然 保 护 区 和 珊 瑚 礁 自 然 保 护 区 的 变 化 、保 护 和 修 复 ， 城 市 河 湖 生 态 修 复 ， 深 海 科 学 与 工 程 ， 国 土 空 间 规 划 、 陆 海 统 筹及 “多 规 合 一 ”信 息 综 合 管 理 平 台 建 设 等 进 行 调 研 。按 照 国 务 院 机 构 改 革 方 案
6、 ， 新 组 建 的 自 然 资 源 部 将 统 一 行 使 所 有 国 土 空 间用 途 管 制 和 生 态 保 护 修 复 职 责 ， 因 此 陆 昊 这 两 次 出 京 调 研 内 容 都 涉 及 国 土 空 间规 划 。在 出 京 调 研 之 前 ， 3 月 26 日 、 27 日 ， 陆 昊 以 部 党 组 书 记 、 部 长 的 身 份 连 续主 持 召 开 两 次 部 党 组 会 议 ， 主 题 分 别 是 机 构 改 革 和 生 态 文 明 建 设 。两 次 部 党 组 会 之 后 ， 3 月 29 日 至 4 月 4 日 期 间 ， 陆 昊 连 续 主 持 召 开 5 次 研
7、 讨座 谈 会 ， 分 别 邀 请 业 务 司 局 负 责 人 、 地 方 政 府 负 责 人 、 专 家 学 者 、 有 关 部 委 负责 人 、 企 业 代 表 参 加 ， 针 对 如 何 细 化 中 央 已 经 确 定 的 自 然 资 源 部 职 能 定 位 、 科学 设 置 机 构 、 做 好 自 然 资 源 管 理 工 作 ， 听 取 有 关 方 面 意 见 建 议 。建 立 统 一 的 空 间 规 划 体 系2017 年 1 月 ， 中 共 中 央 办 公 厅 、 国 务 院 办 公 厅 印 发 了 省 级 空 间 规 划 试 点 方案 。 方 案 提 出 ， 要 以 主 体 功
8、能 区 规 划 为 基 础 ， 全 面 摸 清 并 分 析 国 土 空 间 本底 条 件 ， 划 定 城 镇 、 农 业 、 生 态 空 间 以 及 生 态 保 护 红 线 、 永 久 基 本 农 田 、 城 镇开 发 边 界 （ 简 称 “三 区 三 线 ”） ， 注 重 开 发 强 度 管 控 和 主 要 控 制 线 落 地 ， 统 筹 各类 空 间 性 规 划 ， 编 制 统 一 的 省 级 空 间 规 划 ， 为 实 现 “多 规 合 一 ”、 建 立 健 全 国土 空 间 开 发 保 护 制 度 积 累 经 验 、 提 供 示 范 。空 间 规 划 期 限 设 定 为 2030 年
9、， 试 点 范 围 在 原 有 海 南 、 宁 夏 试 点 的 基 础 上 ， 纳入 吉 林 、 浙 江 、 福 建 、 江 西 、 河 南 、 广 西 、 贵 州 ， 一 共 9 个 省 份 。中 国 现 行 的 空 间 规 划 主 要 有 4 个 ： 土 地 利 用 总 体 规 划 、 城 乡 规 划 、 主 体 功 能 区规 划 和 生 态 功 能 区 划 ， 分 别 由 原 国 土 部 、 住 建 部 、 国 家 发 改 委 和 原 环 保 部 负 责组 织 编 制 。 由 于 这 些 规 划 的 编 制 管 理 机 构 分 散 、 层 级 结 构 和 编 制 标 准 不 统 一 ，所
10、 以 经 常 出 现 规 划 目 标 相 抵 触 、 内 容 相 矛 盾 等 问 题 。针 对 上 述 问 题 ， 国 家 发 改 委 、 原 国 土 部 、 原 环 保 部 和 住 建 部 等 四 部 委 曾 在2014 年 8 月 联 合 下 发 关 于 开 展 市 县 “多 规 合 一 ”试 点 工 作 的 通 知 ， 选 择了 28 个 市 县 ， 由 4 部 委 分 别 指 导 进 行 试 点 ， 但 效 果 并 不 理 想 ， 主 要 是 因 为 各部 委 均 以 各 自 负 责 的 空 间 规 划 为 主 ， 进 行 “多 规 合 一 ”的 试 点 ， 依 然 导 致 规 划的
11、标 准 、 流 程 都 无 法 统 一 。中 山 大 学 地 理 科 学 与 规 划 学 院 教 授 刘 小 平 对 此 表 示 ， 空 间 规 划 是 最 基 本 的 规 划 ，要 给 所 有 的 规 划 限 定 一 个 帽 子 。 以 往 各 种 规 划 ， 如 土 地 利 用 规 划 、 城 市 规 划 、国 民 经 济 规 划 、 生 态 环 境 规 划 等 存 在 “打 架 ”现 象 ， 产 生 较 多 冲 突 矛 盾 ， 导 致有 些 用 地 得 不 到 合 理 利 用 和 及 时 审 批 ， 现 在 通 过 制 定 空 间 规 划 作 为 基 底 ， 有 助于 实 现 规 划 间
12、 的 上 下 联 通 。刘 小 平 打 了 个 形 象 的 比 喻 ： 空 间 规 划 就 是 一 个 大 盘 子 ， 起 到 统 领 作 用 ， 往 后 所有 的 规 划 ， 都 不 能 突 破 这 个 基 底 的 限 制 。 在 空 间 规 划 中 ， 有 三 点 很 重 要 ： 一 是城 镇 开 发 边 界 ， 二 是 生 态 保 护 红 线 ， 三 是 永 久 基 本 农 田 。 这 三 条 线 ， 是 后 续 规划 绝 对 不 能 突 破 的 底 线 ， 城 市 的 未 来 发 展 布 局 ， 得 在 三 条 线 的 范 围 内 去 做 功 能优 化 调 整 。探 索 “多 规 合
13、一 ”规 划 编 制陆 昊 上 任 后 立 马 着 手 探 索 “多 规 合 一 ”模 式 下 的 规 划 编 制 ， 敢 于 啃 下 这 根“硬 骨 头 ”。 那 么 ， 究 竟 什 么 是 “多 规 合 一 ”， 这 与 空 间 规 划 有 何 关 系 ？“多 规 合 一 ”在 “三 规 合 一 ”（ 即 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 、 城 市 发 展 总 体 规划 和 土 地 利 用 总 体 规 划 ） 的 基 础 上 加 上 生 态 环 境 保 护 规 划 ， 于 是 变 成 “四 规合 一 ”。 这 几 大 规 划 各 自 体 系 庞 杂 、 缺 乏 沟 通 协 调
14、， 经 常 产 生 矛 盾 冲 突 ，“多 规 合 一 ”旨 在 解 决 “打 架 ”现 象 ， 将 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 、 城 乡 规 划 、土 地 利 用 规 划 、 生 态 环 境 保 护 规 划 等 多 个 规 划 融 合 到 一 个 区 域 上 ， 实 现 一 个 市县 一 本 规 划 、 一 张 蓝 图 ， 解 决 现 有 各 类 规 划 自 成 体 系 、 内 容 冲 突 、 缺 乏 衔 接 等问 题 。 生 态 文 明 体 制 总 体 改 革 方 案 提 到 “多 规 合 一 ”时 ， 明 确 提 出 整 合 目 前 各 部门 分 头 编 制 的 各 类
15、 空 间 性 规 划 ， 编 制 统 一 的 空 间 规 划 ， 实 现 规 划 全 覆 盖 。 由 此可 见 ， “多 规 合 一 ”的 目 标 已 经 由 过 去 的 “统 一 的 规 划 体 系 ”回 归 为 “统 一 的空 间 规 划 体 系 ”， 这 明 确 了 “多 规 合 一 ”的 对 象 是 空 间 性 规 划 ， 也 就 明 确 了“多 规 合 一 ”与 空 间 规 划 的 关 系 ： 编 制 空 间 规 划 、 构 建 空 间 规 划 体 系 是 目 标 ，推 进 “多 规 合 一 ”是 手 段 、 是 过 程 ， 开 展 省 级 空 间 规 划 试 点 也 就 是 省 域
16、 “多规 合 一 ”试 点 。国 土 资 源 经 济 研 究 院 高 级 工 程 师 张 维 宸 认 为 ， “多 规 合 一 ”并 不 是 采 用 “拼凑 模 式 ”将 所 有 规 划 简 单 地 进 行 合 并 ， 也 不 会 取 缔 任 何 一 个 法 定 规 划 ， 而 是 根据 实 际 情 况 ， 在 统 一 的 空 间 信 息 平 台 上 ， 将 经 济 、 社 会 、 土 地 、 环 境 、 水 资 源 、城 乡 建 设 、 综 合 交 通 社 会 事 业 等 各 类 规 划 进 行 恰 当 衔 接 ， 确 保 “多 规 ”确 定的 任 务 目 标 、 保 护 性 空 间 、 开
17、 发 方 案 、 项 目 设 置 、 城 乡 布 局 等 重 要 空 间 参 数 标准 的 统 一 性 ， 以 实 现 优 化 空 间 布 局 、 有 效 配 置 各 类 资 源 ， 和 政 府 空 间 管 控 和 治理 能 力 的 不 断 完 善 提 高 。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄认为，组建强大的自然资源部，一个很重要的目的就是解决空间规划重叠的问题，对国土空间进行严格的用途管制。陆昊选择雄安和海南作为重点调研对象，很可能与这两个特殊地理位置上的国土空间规划有关。雄安作为即将在一张“白纸”上建设的新城，在空间规划方面具有天然的优势。雄安新区将借鉴国际经验，高标准高质
18、量组织规划编制，开展“多规合一”，打造城市建设的典范。去年 5 月，原国土部就已经将雄安作为国土资源管理改革试点和创新政策的先行先试区，重点从保障用地需求、土地供应政策、城市地质调查、不动产统一登记和土地税费相关政策等方面给予支持。海南则是全国第一个开展省域“多规合一”改革试点的省份。海南敢于创新、勇于突破，形成了可复制可推广的改革经验，被中央全面深化改革领导小组评价为“在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验”。外界认为，建立统一的空间规划体系，很可能成为陆昊上任后开展工作的一个重要抓手。国外空间规划经验其实，空间规划在国外并不是新鲜事。英国早在上个世纪三十年代就提出了“绿带”
19、的概念。1938 年，英国迫于市郊环境保护组织（Campaign to Protect Rural England ）的压力，制定了绿带法，用法律形式保护伦敦和附近各郡城市周围的大片地区,限制城市用地的膨胀。通过“绿带”，可以将城市中的公共活动区和住宅区分开，将各个住宅区分开，将母城和卫星城镇分开。德国的空间规划体系主要涉及联邦、联邦州、地区、地方（市 镇）四个层级。四级规划自上而下相互衔接，并综合考虑同级专项规划的空间要求，形成系统、完整的空间规划体系。上层规划体现概念性和战略性，底层规划则体现操作性。在德国空间规划体系中，所有对土地和空间的设想都成为空间规划体系的一个有机组成部分，而不存在
20、平行的自成一体的国土规划体系、土地利用规划体系和城市规划体系。日 本 的 空 间 规 划 体 系 表 现 为 国 土 空 间 规 划 、 土 地 利 用 规 划 和 城 市 规 划 “三 规并 存 ”的 状 态 。 空 间 规 划 体 系 的 层 级 与 中 央 政 府 、 都 道 府 县 以 及 市 町 村 的 行 政组 织 层 级 相 对 应 。 国 家 层 面 的 规 划 是 战 略 性 的 规 划 ， 区 域 级 层 面 的 规 划 是 衔 接性 的 规 划 ， 地 方 级 层 面 的 规 划 是 实 施 性 的 规 划 。新 加 坡 采 用 两 级 空 间 规 划 体 系 ， 分 别
21、 是 战 略 性 的 概 念 规 划 （ Concept Plan）和 实 施 性 的 总 体 规 划 （ Master Plan） 。美 国 城 市 总 体 上 都 是 采 取 区 划 和 城 市 规 划 两 级 规 划 体 系 。 纽 约 市 空 间 规 划 体系 主 要 由 综 合 性 城 市 总 体 规 划 与 分 区 规 划 （ 简 称 区 划 ） 两 级 规 划 形 成 ， 同 时 通过 统 合 规 划 与 联 邦 政 府 进 行 衔 接 。 社 区 规 划 和 其 它 专 项 规 划 （ 交 通 、 住 房 等 ）是 以 纽 约 总 体 规 划 作 为 依 据 ， 对 重 点 地
22、 区 和 重 点 专 项 进 行 深 化 ， 同 时 作 为 下 阶段 区 划 调 整 的 依 据 。从 英 国 、 德 国 、 日 本 、 新 加 坡 、 美 国 等 国 家 空 间 规 划 体 系 制 度 设 计 来 看 ， 具 有以 下 几 个 方 面 的 共 性 特 点 ， 对 进 一 步 完 善 我 国 空 间 规 划 体 系 制 度 设 计 具 有 一 定的 借 鉴 和 启 示 意 义 ：一 是 规 划 体 系 层 级 清 晰 ， 分 工 明 确 。二 是 规 划 的 事 权 管 理 架 构 清 晰 ， 并 有 完 善 的 规 划 协 调 机 制 。三 是 有 完 备 的 法 律 法 规 体 系 作 为 支 撑 。青岛励图高科信息技术有限公司长期专注于智慧海洋、智慧渔业、智慧自然资源领域的整体信息化解决方案、软硬件系统开发、大数据平台建设以及智慧海洋规划咨询等服务，擅长地理信息系统（GIS）、遥感系统（RS）、全球定位系统（GPS）与北斗导航系统（BDS）、三维可视化制作与虚拟现实、大数据与云计算五大核心技术的研发。服务领域涵盖海洋生态环保、海洋资源管理、海洋预报减灾、海洋执法、海洋发展规划、海洋经济、水产品、渔政许可、渔业产业、渔业执法等。
