1、公共行政的范式选择 毛寿龙 “知识就是力量”，英国哲学家培根的话激励着无数的人从事知识生产。到20 世纪末，人类的发展已经到了“知识经济”的地步，任何发展都已经离不开知识。但是，是否任何知识都有利于发展呢？对于公共行政的研究者和实践者来说，是否任何有关公共行政的知识都是有利于行政发展的呢？或者说“从事公共行政实践的人们所运用的种种知识是改善还是损害了人类的福利”？美国著名行政学家、政治学家和政治经济学家文森 地 了公共行政学研究和实践的根 。 ，“ 根 运用于公共行政实践的知识所 的行 损害了人类的福利， 们就不 不 的知识 了 。” 是 的话，“公共行政的人实践currency1不“公共行政
2、 的人fifl。 们还 “ 类的人不fifl。” 公共行政学的知识有利于不是有害于公共行政的实践， 们就有 公共行政研究的”， 公共行政 所的范式的不， 的 。是于 ，文森 地 了美国公共行政学的”，了美国公共行政的” ， 了 美国政治经济学家对公共治 的研究， 了 人文 和 对于 行政的 ， 公共行政学 行政研究的currency1 行政研究，公共行政的实践 行政的currency1 行政的实践。 ， 还 了 美国政 的 ， 的 ， 还 从 行政 行政 着公共行政 白尼式革命。 的研究始终限于美国公共行政的”和实践，但是其中所包的 则却“ 只适合于美国。根 中国公共行政”和实践发展的需，从中
3、国学者的眼光，根 译者自己的学习心 ，述其中的”智慧核。 、 行政 公共行政”史currency1，美国学者伍德 威 逊和德国学者马 韦伯是公 的量级经典 家。伍德 威 逊于 1887 年发表的 行政研究 文往往被看 是美国公共行政研究的 点，虽然有许多学者 不同的看 。韦伯的地位则于其对 的研究。威 逊和韦伯的 ，实际currency1构fi了美国甚至世界公共行政” 的。 根 的 ，威 逊的 预设是任何政体部都有 个权力中心；权力越 散就越不负责任。 政治与行政泾渭 明，各个政奠 的政治 则 以各不相同，但良好行政的 则任何政体中都是非常相同的。良好行政的体是等级秩序化的，人员 等级，接政核
4、心部门首脑的政治 导。各级行政人员均 技术currency1训练有素的公务员。行政组 的 善是 等级秩序化的、经 培训的公务员实 的。威 逊 范式所包的 有 1.任何政中 是 个 地位的权力中心； 个 的政的权力中心所 。2.权力越 散， 就越不负责任；或者 ，权力越 化， 就 到来自 负责的 权力中心的导。3. 构界 和中心构fi， 与 和行政 有关的政治 构。 个 政的体都 人 的表 到 对 权的位 。4.政治 设 行政的任务，但行政的 政治的适 范 。5.就行政的fl来说，所有 政 有 相 的 构。6.经 化训练的公务员等级序的 善 “良好”行政了 构 。7.等级组 的 善 化， cur
5、rency1“的和“的力。8.currency1文界 的“良好”行政是人类文明的 化和人类福利的 的 。 韦伯的 与威 逊的行政 非常 。韦伯看来， 是 文明所的 fi、经济和技术 fl的 或者组 。行政的 fl的是等级关的 构。 、知识、 fl、 、”从、 “、fi ，是”的 行政的 fl。 构的人员行事不 、不对个人。 文明的步和 的 善，是 的。 美国公共行政学者威 逊 的currency1，发了许多著名的行政学 则，命 、 、命 、 部门化、 权威首脑导 行政 位等，都被 有力的行政 。 学者 ， 化政就是 行政首 的权威和权力。权威无限的构 于权威有限的构， 多 于 “。 权的 于权
6、威 散于多种 构的 。 公共行政的 不是 有 。实际currency1，马 韦伯只是 种 ” 。 看来， 组 的 善， 然人们“的 ”。“ 实 了行政的 化， 所 的权力关的类实际currency1是不 的。”对发 的 ， 的个人、 构中的 员以 权力的治者实际currency1都是无 力的。 ，韦伯从来 有 发展 所 的 。 只是 ， 的 地位的是 、 相、心 员 的 ，以 中 的 家的权。显然， 切非是 人所往的。 公共行政”史currency1，古 的组 有着不 忽视的地位。 ， 化和劳动 工协 需组 。 了同质fl的 则， 两种或者多种异质的 ， 混合生产素，从、损害净 生产从牺牲行政
7、的技术。 个项目 与 fi执行项目相混合，就 到损害。同 ，公共福利行政应 与警察行政相 离。“政治”与“行政”是异质的 ，不混合行政 构，否则就 产生非。文森 ，古 的同质fl 则对威 逊行政 构fi了 ， 着“通 善等级组 不 然 到以fi fi工 计算的行政。某 情况，等级组 违同质fl 则，损害行政。”根 同质fl 则建 的政构数量往往多于行政首 所够协调的构数量。给行政首 备 副 或助 ， 以局部 。等级 ，发展其 类的组 构， 丛林 构(Jungle Gym)，政组 像 股公司那 ，是 同质fl 则与 则 矛盾的选择。但是， 种 实际currency1隐然地否 了威 逊行政 的核心
8、 则。 地对 公共行政 的是诺贝 奖获 者赫伯 西蒙。西蒙 ，“标 给 资源 取 的选择”。 产 到了体说明，标 何种组 形式好。 根 标 评价了 行政 则， 则不 然是 的。 化水平不 然 。只有给 有资源 改善绩的 化水平 才有助于 。同 命 则应 从 个角去看。 ，等级组 的 善不 就是。 公共行政 则相互 的矛盾以 发的 表明， 公共行政 着范式。通放松 范式的 则， 以局部缓和范式，但根 currency1 范式， 超越 的范式。文森 ， 美国政治经济学家的力，实际currency1 公共行政的”了”。 二、 公共选择的视角 自 50 年开始，美国许多政治经济学家开始关心公共部门 与
9、经济绩的关。 学者的 色， 是 个人 的 位；二是运用 部应、共同财产和公益物品 来界 与公共行政有关的事物 构；三是 不同组 或者不同 公益物品和务产 面的 ；四是根 其产 是否符合标 或者其 绩来评估 。 们的 设是，“ 增 群个人的福利潜力，追求 化 略的自利的个人求适 的 规则或者 来处 不同 构的事物。 有任何 形式的组 是适合于所有情形的。相，任何组 都 产生有限范 的所喜望的 。 个组 都有局限fl。 局限fl currency1风，那 和 就 显 来。” 政治经济学家 的 是，个人自 选择公共 导公共事物的 。 组 是个人选择 的 。 以通命 个人的选择自 。 于 ， 组 有
10、导的 。 ，“ 组 与 部应、 共同财产或者公益物品有关的任何 或者构组 着的 用。 种组 形式然有”的 和 的 。 化的公共 构 用 好和生产经济的多 fl、求关、 种用 式 其 用 式的关。非常 的 (1)对不同的需求的应 益 无 ，(2)对预 益者的人所 的fi越来越 ，(3)无 根 需求 给，(4)无 取行动 种用 其 用 ，公益物品 ，(5) 益 于 ，不 ，公共行动 地 离于有关公共目的和目标的 ，(6) 导 fl的行动是化不是缓 。 产生 和 的情况 的 求应用于公共 的 规则。” 公共事物 所的 ， 发展的 的 ，就 体或公共 构 的 。 情况， 以是有的。 ， (1) 个 组
11、 currency1接有关的利益 群负责， 其行动，(2)共用物品的fi 选 其各自的“益或者根 某 平等 的fl的规则来资助，(3)公用设用的界限和 ，经有关 群 fl设计用以 其共同福利，那 “ 自 ”不 是 种。 发展自 治 的公共 ，同 不 地 共同财产资源或者公益物品的 。 公共 然 着 或 的 。首fi， 个公共 对其范 的其 人产生 部应， 有限和 应的 。其fl，共同财产或者公益物品 用的和不同用 的共用fl或者相互 fl的关素 面 以 有各不相同的 形和规 。 水资源体了与许多不同用 相互 有关的量 。各种用水 的相互 与地用、源给、通以 类的事有关。但 种用 都以 相互 ，
12、 就根 其自己的绩 务的给。三，发生，就有 有设来处 ，”求 来 公共事物的 某 的相互 水平发生。 ，构多组 ， 以 四种 和，来 构的。 森则 “只有 多 fl的政，以多数量的政，才 界限 以 体物品界限 的量的 。从国际组 到规 的政， 类都有其 。够有助于 同 的中都需 权的政 位和 散的政 位， 是 取的 点” 政治经济学家所设计的 与古典公共行政 所建的 有的不同。 们看来， 组 是其中的 种 ， ，个人选择、 自 以多组 ，都是 选择的 。 四种 以同用，通适 的选择 利用各个 的 ，形fi某种类 于经济学中所说的者均 。 三、 行政 ，美国建国 ，就产生了与 行政相对的 行政的
13、 。 和 逊等人 的 人文 就发了 的政体。 政体中所有的政 位都根 自治 则设计。根 的 ， 自治 则有 1.政的界限和 源于人 和 界限和 的权利。 2.人 和 政界限和 的权利通根 非常规的 规则才取行动的 序 以表 。 规则的求 通 fi的求”。 3. 或者 中所说明的政的界限和 ficurrency1 行政权力的人，不被 政权威所改 。 4. 或者 政中说明的政的界限和 根 共同利益和限权力的 则 取行动的权力。对公共 员 取 体行动的权力行限， 限与个人权利 来，个人权利 个人 取行动对公共 局 权 了 。 5. 个政 位对 的选 取行动，对 个的人行 。负责 或者执行行动的 政
14、员的选择以选 的currency1接选 或 接选 。 6. 个政的部 构设计 体 构各种各 的 位或 构 。所有的 都经共同 员 ，共同 员 fi员 群fi员选 。fl fi规则有对行政权力的人，任何政 位中不同的 构 散 权力是 个 的 。 7. 政 位中不同 构的权力 散， 项权力都对 给其 构的权力行潜的否 权。 ， 体行动取 于共 多数的运 ， 构的fi员通不同的任 年限、 式以不同规 的选 与其选 发生 。 8. 个政 位的 fi和政治力相对于其 政 位的 fi和政治力是有限的。 个人都是 政 位的选 fi员。地 和 级 员对 国 取行动； 国级 员则对 和地 取行动。 位的政 不以
15、 相互 事 的共同利益，那 就 fl 位的政，以 适 级 的 。 9.政 位 权的，对公共权威行的 政 的，以公共务给的，都通 fi 面接司 济。 ， 人文 所 的自治 则了 种行政体，地 根于的 构。 就是 的行政，与 行政相对。 行政中， 行政部的的等级序 以放松， 公共行政组 务于 的选 ， 、 和司 济的fi 的品。 行政 序 然 用于任何公共 经 的 。 那 ， 行政美国的实践情况到 何呢？ 美国的 中对 行了 的评价，“美国，各 行的权力不 明和 于导 用，但却于 的 。世界currency1 有 个国家够 的人 终对 福利 的 。 还不知 个 设 的学 有 多和 有，其建的有 适
16、合于 的需，其的 公有 好。 ，不 到美国去 currency1的 fl和 fl，去 对节的 以行政 的 善规 ； 们那 看到的，是 个 实有点粗犷，但却满 力量的权力构， 常发生 ，但却满力和取精神的生。”与相对照， 却批评了 国 行政的实践。 国的 权行政只是构fi了障，不是 取行动。中央 权国家的公 与其说是 所不熟悉计划中的附fl的行 者，不 说是 的旁者。中央 权行政的 善， 导无幸福的宁、无步的产 、无力的稳 以无德的公共秩序。 种情况，通公 对 们生的 群的利益漠不关心。 ， ，“超君 的行政”与共和混合只是 种短命的怪物。 的 是， 和 逊的 人文 以 的 美国的 述了 行政
17、。美国建国的实验是以 行政 的。通 和权力 散的体， 行政获 了 种稳 的形式，从了 种公共行政组 的 构。但是，就是 种 ，却19世纪末20世纪初发展的公共行政 所拒 了。 拒 实际currency1导了世纪多行政改革力均以 告终，是美国政近几十年 不 的”根源。 四、两种选择的权 威 逊拒 了 行政的 ， 拒 蕴着 马 霍布 权政治 。霍布 权政治 的逻辑是， 某种 级的权力，人的自然况是 ， 个人潜地 其 个人的暴力袭击。 了享 的和平，人们 备选择，根 不损害 人的 则来协处 相互关。 协需命权力来实， “契 ， 有刀剑，就只是 纸空文”。根 霍布的 ， 个 ，就 然 个 fi体。 个
18、 fi体，就 然 唯 的 fi渊源。既然 fi的 取 于是否 到实，那 fi的 和实 面就只有 个终 的权威源泉。 ，霍布 、行政和协调关 的 权者 ， 权者所有政权力 面 有终 的权威。 ， 的 权者行 的权力，是 合 稳 的国的 。 的 权者是 fi的源泉，其 人不 治负责。 ， 权者 于 fi。和平的价是从 对 权者的权威。霍布 的国 ，从是良好行政的品德。 霍布 的 权 和 人文 所 的限权 的 许多 预设 面是类 的，但是 们对政治不平等 了不同的 办 ， 们 扬镳。霍布 承 对的不平等， 是任何国家组 的 ，国家 有 个命的权力！ 国家 和平与稳 ，就 有 个 中心的权威， 够行
19、对的 权。和平的价是从； 权是 于 fi的。但是 人文 却关心人类 是否通深熟 和自 选择建 政体， 够运用 fl fi对行政 有权的人实 。政治不平等的 不 是 对的，是 共同 的 fi规则 实fl的唯 的 。权力 以 政关 和 ，其 式是 个关对其 关构fi 。通 个人的利益与政关的 政权威 ，野心就 以用来对抗野心。 互利产生“益，协就 currency1锋。 某 人以牺牲 人来谋求利益，就 产生。政治 构只是 个压缩的 ，审慎的则到人类的 fl够 到的和已 以改了的 。美国 政体是 个力，通治者 从 fi的规则体来钳利 坦。 霍布 的 权 和 人文 的限权 逻辑currency1都是”
20、 的，实践currency1各有各的适用 处。对于 两种 的选择， 根 选择所包的 fi 来判 选择的 劣。 选择既包 “益，包 fi 。 个选择都有其价。 ，文森 ，“威 逊的行政 对 权的 中心构的政治体有义。 的 对 和改革 国、鲁士或者其 有类 构 色的政治体 是适 的。相， 们不 威 逊的 应用于 多中心的政治体， 实质currency1 有 、权威 散的 色。 ，们就不 不拒 威 逊的 点了，即对所有类 的政 ，只有 种良好行政的规则。 们 fl，即美国的实验表了 行政体发展 面 有义的历史fl的 发点。 行政 种 的公共行政， 以 行政的类，与 行政相。” ， 政治经济学家以早
21、家的著 中生 来的范式有 行政科学，其 以 1行政 有权的人与其同胞公 ，者不见 者 腐 或者不 腐 。 2. 的 构 群人中 权； 界 个人的 有权和不同政关 有权所的权威， 的权都 其 各 的权所 。 和 组 的任务看 是 选择的 。 3.对于行善是 的权力，即政治权威的行， 被某 人所 用， 们抓住 ，利用 的权力来谋求私利，损害 人，非政治权威是 的，不同的权威组 以相互 和 。 4.公益物品和务 各种组 的 者所 的 ， 个 体 政治currency1的 行fl的是所有各个 构 地 有益的 。公共行政政治的范 。 5.形形色色的组 以用 不同的公益物品和务。 组 以通各种各 的多组
22、以协调， 们包 互利fl的贸 和协、 fl的对抗、裁 以有限等级的命权力。 6.经 训练的公务人员对 权力中心负责， 种等级秩序的 备， 削弱行政体对公 对许多形形色色的公益物品的种种 好 应的力， 削弱其应各种环境 的力。 7.对 中心权力负责的等级组 的 备，不 化，是 、精力和资源currency1“。 8.任何政中权力 散 有多种否 权的各种 中心，发展其 各不相同的多 的、 的政构，对于 稳 的、 化迅的 增人类福利的政治秩序是 的 。 ，“ 行政 不 斥 行政 。但是接 行政 ，的 着拒 点，即 行政 对于所有类 的政都是唯 良好行政的 。” 步 “ 两种公共行政 ，对于美国公共行
23、政的学者和实践者 了”的 。对于美国公共行政的实践来说，什 和 式是适 的呢？” 对， 的回答是 “ 不 发生的 所困扰的世界中，霍布设”的 适合于军事国家的有运转，霍布 是对的。但 和 逊的设”是 的，人类 够通深熟 和自 选择来建 良好政， 政规则够 有实质fl 权和 色的政治体中 以实。 的 政体够 行政 地fi 的公共行政形式，与 行政相对。不 的威胁通适 地利用 组 则够 到潜的 。” 、 的根源 自尼 松水门事开始，到 根的 门事，到 1998 年还有 扬扬的林 门事，美国行政权力中心 的 接不 。 ，事虽然被 ，但是 的 却 着美国 政的 。 都 美国行政权力的 用 。行政权力
24、所以够有 被 用， 于1939年和1949年行政组 化了美国 的权力，从三权 的政或者威 逊所说的“国 政” fi了通常所的“ 政”。 种情况， 的 fi了有的 fi，执行 有甚至 于执行 fi， 治 人治所 。 的权力 超 的力。 ，多的权力实际currency1 着“的就是不 实 的责任。 中， 关 行政 被 空，司 权力 行政司 了司 位的情况。 和司 部门不 对行政部门构fi 所求的。 ， 于 权力的 以美国 政权力的 ， 美国的公共行政学者和实践者、 界、公共利益 、多数 都 ，所有 都 以通求助于 以 ， 种看 currency1 步 化了 国政 权力的 。 ，需各种各 的力，通
25、序根 currency1 革美国的 。 然， 是不够的，了司 审 ，还需设计其 平。对于公共行政学者和实践者来说，则有 公共 式的 。“ 不是 公共行政研究的适 的。人类 中， 有 秩序和 治，就不 负责的公共行政体。” ， 组 则 的 是不够的。 组 的实践有其价， 行政的选择不是需价， 同 需力。但 的力中，对于行政学者来说，则是”currency1深 公共行政的”。 、治 革的实践 美国公共行政的” 于 1973 年首fl 马学 ，1974 年 ，1989 年 二 。就 首fl 年，西 各国政 开始了以治 革 的行政改革 。对西 国家来说，治革 着 面的 革 是政与 的公共选择虽然实践c
26、urrency1然 于多的政，但多的 、有的政已经fi 西 各国至转国家和发展中国家的共识， fi 90 年世界各国政改革的导”。二是政与 关 面的改革美国等国家转化 政运动，虽然削 福利 面 有取 实质fl的展，有的国家甚至有 回，但是放松 、公共 、建 公共 的部 等 面取 了实质fl的展。三是 化 技术运用的实践 fi了 政运动，80 年 调 用 技术，90 年开始 调利用 技术来改革 有的工 序、组 等 构 面的 。四是 90 年各国政都开始视政 力的 和政 执行的改善，公共 的currency1，许多国家均开始了 化政政 执行部门自 权的改革，形fi了 股“执行局自 化”的改革 ，从
27、了政治(政 )与行政(执行) 的关。 治 革的实践，实际currency1 着公共行政范式的 革。者 ，用 化的话“， 政的 fl 化是韦伯式的 化，那 政二fl 化就是世界各国所面的治 革，治 革的深和fi与 化的 化 不逊色。治 革所包的许多 则和政 建， 有 家精神的政、公共 fl 、以自 的公共 组 来 的 组 来公共务、从 权 权、 调多 化的自 发展等，都 以 美国公共行政的” 中 到的述。对于公共行政来说，西 政所行的治 革，其 实际currency1就是 所述的从 行政 行政的 革。 ，从 行政 行政， 着 ；从 行政 行政，实际currency1 着 个 白尼革命式的转点。
28、currency1明了 转点的逻辑， 西 国家政的治 革 地 了各国政的力，西、英国、美国等国家 了经济发展的， 实践currency1 明了 革 有 的“益。 说明， 虽然 自己的研究 currency1局限于美国公共行政的”和实践，但其所包的智慧却不 只适合于美国。1997 年 11 到 1998 年 2 ，者相到英国和美国行学术 ，发 英国和美国的各个 面都有的不同，虽然 们都 们发 国家， 于西 世界。者发 ，即英国和美国的部各个 和各个地 有的不同， 种不同有还 于英美 的异。种异说明了各国的治，甚至同 国家部各个地 的治都应 有所不同。但是 种不同，不 着 的相对 义。人类构治 体
29、 面的 面着多种多 的选择，但是 种选择不是 有价的，有的 群选择对了，currency1了发展 ，有的 群选择 了，currency1了”甚至 。近 20 多年，西 国家相选择治 革， 革虽然 国异，但取却有着人的 fl，改革越 ，取 的fi就越。 革甚至还currency1到了 政的 。1998年11 currency1，者去 ，与 、 、通产、经 等实际部门的 员以 学、应学、学、 政学、务国际 研究所等学研究 位的学者行了，发 于 1990 年经济currency1 了”甚至负增 的 。 于 ， 的政界和 界开始政治行政 构 的，改革 构。通了 到， 政的改革与 世界各国政的治 革的
30、是 的。 中国是发展中国家，同是经济体从计划经济 经济转的国家，经济建设 短，但已经获 了经济 增 、人 生水平不 currency1等“益， 何建设 经济， 经济政 何运用 的 来 公共事务，改善公共行政的质量，实 行政 化， 是 中国人面的 实 。中国政的治 革与西 政的治 革有类 处， 政 的 化、 公共部门、政 序计算化等。但 于历史不同、面的实 不同，中国政的治 革有其 色。者看来，中国政的治革 中 四个 currency1，从计划政 政，从人治政 治政，从 政政 政，从 中心政治治多中心自 治 。 于国情异，中国的治 革与西 各国的治 革有着的异，但是 西行政发展所面的许多 是共同
31、的， 和实践的有许多合 处，和西 国家都 改善政绩、 政力行着规 的政改革。 的 美国公共行政的” ， 有 门述中国的行政发展 ，但是其中对于从 行政 行政 白尼式 革的 ，对于 们 步奠 中国政治 革的”，无是有所 益的。，中国政的构改革到目 已经有了7fl，但是根 许多学者和实践者的看 ，6fl改革的fi 甚， fl构改革取 fi就的 fl“。 是 什 呢？是不是导构改革的 ？ 们是否需 步 们政构改革的”？ 们目所行的行政学学是否 有利于公共行政的实践？是否 有学越多越事的 fl？心的者不从 到 答 的 ，以 ，展开研究与中国公共行政发展 切相关的 和实践 。 不，但是其中包的 逻辑却 其 。任何 个好的人， 都不 是 有十几的短 著 。 者够 有利于自己的脑力训练，有助于自己所关心的公共行政的 和实践 ，那 中文 的目的就 到了。 资 来源 与公共政 http:/www.wiapp.org 06/28/2002
