1、电子政务 9 E-GOVERNMENT2009 77残疾人服务政府网站公共服务对象细分的尝试唐月伟 宋君毅新华社网络中心 北京 100031摘 要 :关键词 ： 电子政务 ； 公共服务 ； 政府网站 ； 服务对象 ； 残疾人随着我国电子政务的发展与政府网站应用功能的日益完善， 政府公共服务对象的细分已成为政府网站内容建设的必然要求。论述了社会公共服务的基本特征， 分析了我国政府网站公共服务对象细分产生的国际背景、 国情特征和趋势要求， 概述了中国政府门户网站残疾人服务细分的主题内容和技术架构， 阐述了我国政府网站细分服务对象、 服务特殊群体的意义与发展趋势。一、 公共服务的基本特征本文所讨论的
2、公共服务， 是指传统上在我国由事业单位提供的科技、 教育、 文化、 医疗卫生、 体育等具有准公共物品或半公共物品特征的社会服务事业。 需要强调的是， 现代国家的一个基本特征就是政府向全民提供基础教育、 公共卫生、 基本医疗保障等基本公共服务。为了落实科学发展观， 构建和谐社会， 实现经济社会的协调发展， 必须加强政府的公共服务职能。 根据 “十一五” 时期全面建设小康社会、 和谐社会的要求， 从满足公共需求出发， 实现各级政府公共服务理念创新， 确保社会管理的有效性， 首先要明确公共服务的几个特征。一是公共性。 公共性是绝大多数社会事业单位的基本特征。 即公共资源和产品分配的公正性， 公共目标
3、损失或收益的社会性， 提供公共服务的非营利性和非竞争性， 资产所有权和财产权的不可转让性， 组织行为的公开性和限制性， 资助和消费的强制性。二是服务性。 我国的事业单位主要分布在教育、 科学研究、 文化、 卫生等领域， 是保障国家政治、 经济、 文化生活正常进行的社会服务支持系统。 比如卫生事业单位， 主要功能是保障公民的身体健康， 使其享受良好的医疗服务 ； 教育事业单位， 主要功能是为社会培养合格的劳动者和各方面所需要的人才， 等等。 缺乏这些服务支持， 或服务支持体系不健全， 生产力发展就会受到制约， 并影响社会稳定。 因此， 社会越进步， 对服务功能的要求标准也越高， 范围也越广。 服
4、务性， 是事业单位最基本、 最鲜明的特征。三是公益性。 社会事业不同于一般的物质生产活动。公益性事业单位追求的首先是社会效益， 同时有些事业单位在保证社会效益的前提下， 为实现事业单位的健康发展， 社会服务系统的良性循环， 根据国家规定向接受服务的单位或个人收取一定的服务费用。 因此， 公益性是由事业单位的社会功能和市场经济体制的要求决定的。在社会主义市场经济条件下， 市场对资源配置起基础性作用， 但在一些领域， 某些产品或服务， 不能或无法由市场来提供， 如教育、 卫生、 基础研究、 市政管理等。 为了保证社会生活的正常进行， 就要由政府组织、 管理或委托社会公共服务机构从事社会公共产品的生
5、产， 以满足社会发展和公众的需要。 我国事业单位大都分布在公益性领域中， 主要从事精神产品的生产和服务， 有的虽然也从事某些物质产品的生产， 但多数不属于竞争性生78 电子政务 9 E-GOVERNMENT2009产经营活动， 不以营利为目的。二、 我国政府网站公共服务对象分析一般认为， 电子政务公共服务的服务对象包括 3 类，即公众、 企业和政府。 电子政务公共服务有 3 种模式， 即政府对公众 （ GtoC ）、 政府对企业 （ GtoB ）、 政府对政府（ GtoG ）。 这种服务对象和基本模式对于大多数国家和地区都能较好地适用， 但在各国的具体实践中， 由于国情不同和电子政务发展水平各
6、异， 服务对象也不完全一致。推出残疾人服务， 是中央政府网站公共服务对象细分的一次尝试， 它是在电子政务快速发展的国际背景下产生并由我国特殊国情决定的， 是进一步提高我国电子政务水平的必然要求。（一） 国际电子政务建设快速发展近几年来， 在电子政务公共服务领域， 国际上各种创新理念层出不穷， “惠及所有人” 的理念就是其中之一。 它是与 “为所有人服务” 目标相对应的。 这种理念认为， 电子政务公共服务的提供应面向包括老年人、 残疾人、 边远地区居民、 少数民族等在内的所有群体。 联合国、 欧盟都积极倡导这一理念。在电子政务建设先进的国家， 细化服务对象已成为普遍实践。 美国政府网站的服务对象
7、从公众、 企业和政府内部， 扩充到非盈利性组织， 再扩充到政府雇员。 并根据不同的人群和获取信息的特点， 为儿童、 父母、 老人和退伍军人提供音频服务信息。 美国 “第一政府” 门户网站首页右侧， 为特殊人群开设了专门的服务通道，这些特殊人群分别是儿童、 父母、 老人、 军人、 西班牙语用户和海外人士。 在加拿大， 政府网站设定了 2000 多个不同的服务对象， 能够为众多个体提供针对性的服务。如加拿大政府网站， 可以围绕儿童成长教育、 健康、 家长监护等， 为父母和子女用户提供多达 300 个以上的服务事项。 澳大利亚的电子政务为残疾人等弱势群体提供特殊信息服务， 如建立专门网站、 开发盲人
8、视读系统等。荷兰早在 2001 年就推出消除门槛工程， 目标是提升社会对互联网弱势群体残疾人士的关注， 消除他们上网的门槛， 充分享受政府提供的电子服务。（二） 我国的特殊国情在政府门户网站成为政府提供公共服务主要渠道的背景下， 我国政府门户网站对残疾人等特殊群体提供有针对性的公共服务， 与我国目前的特殊国情密不可分。由于我国公众的千差万别， 需求差异很大。 传统政府提供的服务通常是批量的、 标准的、 规范的， 很难针对不同公众的实际个人需求提供专项服务。 因此， 要切实根据不同群体的需求， 组合和集成最为广泛的服务内容。 按不同人群需求， 不断细分并提供针对性强的服务才能最大程度地提高服务绩
9、效。椐有关统计， 目前我国已经有 8000 万残疾人， 其中，听力言语残疾总数为 2057 万人， 视力残疾为 877 万人，这一数字在全球来看都是难以忽视的， 据相关机构调查发现， 残障人士上网的频率比普通人更高， 因为他们对信息有更强烈的需求。 在这样的形势下， 代表公共服务的政府门户网站做好对残疾人等特殊群体的服务。 才能发挥政府门户网站在执政能力体系中的重要作用， 以推进服务型政府的转型。（三） 我国电子政务发展的必然要求经过近 10 年的发展， 我国政府网站的体系已基本形成， 网站的 3 大功能定位趋于统一， 网站内容总体格局基本确立。 总体来说， 政府网站正从以建设为主进入到以深化
10、应用为主的新阶段。 从信息上网转向服务上网，从原来以政府自我为中心向以用户为中心的方向发展。从自我服务为主转向以公共服务为主， 网上服务势必成为未来政府网站建设的重点。 随着政府网站服务对象和用户需求的多元化， 不断整合资源， 细化子功能， 完善服务方式， 实现功能定位的精确化是今后建设方向。电子政务 9 E-GOVERNMENT2009 79当前， 我国电子政务服务对象覆盖范围偏小。 虽然一些地方政府网站除了公民、 企业、 政府等一般分类外，也增加了比如旅游者、 投资者等对象。 但是， 这些分类实践大多是根据本地特色、 经济发展程度而实施的， 并不具有普遍性， 而且存在服务内容不丰富、 服务
11、资源深度整合不够等问题。三、 中国政府网残疾人服务概述（一） 残疾人服务是公民主题服务内容的进一步细化残疾人服务针对残疾人这一特定对象， 将残疾证办理、 康复、 教育、 扶贫等 9 个主题整合到一起， 用户进入任何一个主题， 就可以了解我国在这方面提供的所有公共服务及相关政策。 这种以特定用户为中心进行的主题组织形式， 便于使用对象快捷地从网站中寻找、 获取自身所需的服务， 实现功能定位的精确化和公共服务的人性化。 因此， 根据不同对象提供个性化服务， 是政府门户网站提供有效服务的重要途径。但是， 残疾人服务并不是独立的。 实际上， 残疾人服务进一步充实了公民主题的服务内容。 以公民为服务对象
12、的公共服务， 提供的服务事项通常是批量的、 标准的、 规范的， 带有普遍性。 很难针对不同公众的实际个人需求提供专项服务。 因此， 根据不同群体需求设计的网络服务很好地补充了公民服务的内容。 从主题服务事项可以看出， 残疾人服务的 9 个主题都可以归类到公民服务的主题中， 比如， 残疾人服务中 “教育” 主题直接可以归类到公民服务 “教育” 主题下， “康复” 可以归类到 “医疗” 下等。 另一方面， 残疾人也有普通公民的共性， 跟其他公民一样享有普遍意义上的公共服务， 所以，残疾人服务是对公民主题服务内容的进一步细化。（二） 加强无障碍建设， 从技术层面树立服务意识残疾人是个特殊的群体， 通
13、过政府门户网站行使残疾人服务职能， 需要网站从技术层面加强无障碍建设，从残障人士的实际需求出发， 通过合理地利用技术保障公共服务的可及性。专栏遵循 WCAG2.0 进行无障碍网页设计， 针对盲人借助屏幕阅读软件进行网站浏览经常遇到的困难， 如无法识别网页图像信息、 某些符号因为没有提供替代的方式使其获取信息等， 专栏在网页图片均标示文字说明，所有链接均添加提示文字， 以利于视障者顺利浏览。 针对色盲和色弱群体， 在色彩的调配及组合上选择绿色作为主色调并对网页框架语言等提供相应的改造办法。 考虑到众多认知障碍者以及对阅读或文字理解有困难者，网页设计简单明了， 内容安排清晰， 使用中文明确定义不同
14、栏目的标题 ； 页面分为 4 大区块， 网页信息遵守从上而下， 由左而右的逻辑性排列。 采用网站自动发声技术， 将网站中英文网页文字信息直接转换成标准流畅的语音文件， 用户无须安装或下载任何软件便能通过浏览器听取网页内容， 并可通过键盘数字键任意选择不同频道和栏目。 网站通过多种方式进行交互式操作， 帮助自主浏览网页。四、 政府网站中特殊群体服务的意义与发展趋势总之， 针对面向残疾人特殊群体提供公共服务， 进一步细化电子政务服务对象， 是我国电子政务发展的必然要求， 对于消除数字鸿沟、 构建和谐社会具有重要意义， 是我国电子政务服务对象身份多元化时代到来的重要标志。（一） 有利于缩小 “数字鸿
15、沟” 促进服务平等众所周知， 信息化时代面临着 “数字鸿沟” 的挑战，残疾人群体作为先天的接收信息弱势群体， 面临着被信息时代边缘化的危险， 他们与正常群体之间的 “数字鸿沟” 有加大的趋势。 电子政务公共服务不应扩大和加剧“数字鸿沟”， 而应通过政府的力量来使所有人受益， 为弥合 “数字鸿沟” 发挥积极的作用。 努力缩小 “信息富80 电子政务 9 E-GOVERNMENT2009人” 和 “信息穷人” 之间的差距， 使得每一个人都具有获得公共服务的权利， 尽力避免新的信息技术给人们带来新障碍， 照顾信息弱势群体， 使更多群体更加平等地享受公共服务， 使我国电子政务公共服务更具有普及性。（二
16、） 有利于践行 “以人为本” 构建和谐社会“以人为本” 理念在电子政务公共服务领域的重要体现， 就是必须坚持 “以公众为中心”， “以公众为中心” 意味着一切以方便公众使用和满足公众需求为出发点。 这一理念在许多国家开始建设电子政务时就被提出并一直得以延续。 在美国、 加拿大、 英国、 新加坡等国家， “以公众为中心” 是电子政务公共服务建设的首要原则。 政府网站将残疾人纳入服务范围， 正是这一理念的生动实践， 使他们享受到公平的服务， 可以提升所有用户的效应和福利， 对树立良好的政府形象、 构建和谐社会具有十分重要的意义。（三） 标志着我国公共服务进入一个新阶段细化服务对象， 扩大电子政务服
17、务对象覆盖范围，根据特定对象提供更为针对性的服务， 践行了政府网站向惠及全民的服务方面发展的趋势。 作为电子政务的重要载体， 政府网站必须适应政府服务对象的多元化和服务范围广泛性的趋势， 在公共服务方面能够针对不同受众和不同群体提高行政效率和服务质量， 成为多元化社会主题的服务业务处理平台。中央政府门户网站推出残疾人在线主题服务， 这是公共服务对象细分的一次尝试， 而对于我国政府网站公共服务建设而言， 预示着服务对象身份多元化时代的到来。作者简介 ：唐月伟， 男， 1974 年生， 汉族， 硕士， 中央政府门户网站编辑部副主任， 主要工作领域为政府网站建设与公共服务的应用。宋君毅， 男， 19
18、80 年生， 汉族， 山东人， 法学硕士， 中央政府门户网站编辑， 主要工作领域为政府网站建设与公共服务应用。2008 年 3 月， 我国设立了专门由事业单位、 社会团体等公益机构注册使用的 “公益” 中文域名。 自此， 公益机构有了符合其主体身份的权威网上名称， 改变了事业单位、 社会团体等公益机构只能注册使用英文域名， 或只能与经营性机构和普通个人共同使用普通中文域名的窘况。 通过注册使用权威的 “公益” 域名， 公益机构拥有了权威网站标识， 能够维护其网上名称的严肃性， 有效提高网站的可信度和认知度。目前， 由于 “中国”、 “公司”、 “网络” 等普通中文域名是非受限注册域名， 对任何
19、法人或个人均开放注册， 因而， 从这类域名的形态上， 无法区分域名使用者是否为公益机构。“公益” 域名设立以后， 根据 信息产业部关于调整中国互联网络域名体系的公告 的规定， “公益” 域名是从事公益事业的非营利性机构注册使用的专用中文域名， 是事业单位、 社会团体等公益机构网站的重要标识， 能够准确反映其实体组织名称、宗旨和业务范围。 显然， “公益” 域名仅限于事业单位、 社会团体等公益机构注册使用， 属于受限注册域名。公益机构使用经过专业机构审核程序注册的 “公益” 专用域名， 明确声明了使用该域名的网站是由公益机构主办， 有效提高了网站的公信力和权威性， 也能够避免一些企业或个人出于各
20、种目的而建立的与公益机构网站内容近似的仿冒网站的出现， 减少混淆公众视听、 错误引导公众网上行为现象的发生。经工业和信息化部同意， 中编办下属的政务和公益机构域名注册管理中心作为域名注册管理机构， 专门负责 “政务” 和 “公益” 专用中文域名的注册管理工作。 该域名注册管理中心作为中央编办下属的事业单位， 依托中央编办在行政管理体制改革、 机构改革和机构编制日常管理方面丰富的工作经验， 以及 “机构编制实名制管理平台” 和 “全国机构代码管理平台” 行使域名注册管理机构的职能。2009 年 1 月， 中央编办印发了 关于进一步加强党政群机关和事业单位网上名称管理工作的通知， 其中规定 “各级党政群机关等政务部门， 各社会团体、 事业单位等非营利性机构以单位名称注册 政务、 公益 域名作为其网上名称时， 必须与其主管机关批准的单位名称相一致”， “政务部门和公益机构使用 政务、 公益 专用中文域名时应在其网站首页显著位置标明本单位合法名称， 网站内容应符合国家对政务网站和公益性网站建设的有关规定”， “政务部门和公益机构的域名注册信息发生变化时， 应当及时向域名注册管理机构提交变更申请。”（来源 ： 中央人民政府网站）中央编办有关部门负责人谈 “公益” 域名权威性EG 资讯
