1、25中国改革 CHINA REFORM 2005 年第八期封面专题重新审视 “渐进式改革” 曹子坚中国的经济体制改革， 在促进经济高速增长、 提高人民的生活水平、 增强国家的综合国力和推动社会全面发展等方面取得了世人瞩目的成就。 然而， 随着改革的逐步深入， 改革所面临的阻力也在逐步加大， 出现了越来越多并且在一定程度上越来越严重的有悖于改革进一步深入的各种现象。 例如 ： 收入分配的扭曲、 既得利益集团的形成、 腐败现象的蔓延、 竞争秩序的混乱、 价值标准的缺位以及各种社会矛盾的激化等 。国内外学者对这些现象的产生有着截然不同的认识。 笔者认为， 从一定程度上讲， 正如市场经济中竞争不断产生
2、阻碍竞争的垄断力量一样， 中国的改革也内在地不断产生阻碍改革深化的 “反改革” 力量和因素。一、 渐进式改革本身 就意味着改革阻力将随改革的深入 而逐步增强渐进式改革以传统计划体制中最薄弱的环节作为突破口， 实行由易到难、逐步过渡的策略。 这种改革方式并不马上触及经济体制的难点问题， 并不立即破坏现存的社会秩序和经济秩序， 制度变迁对经济的推动也使绝大多数人得到了实惠， 这就减少了改革的阻力， 使改革赢得了广泛的社会支持， 最大程度地降低了改革的风险。 同时， 在渐进式改革过程中， 政府也容易控制改革过程中出现的各种冲突和矛盾， 能够及时总结成功的经验， 汲取失败的教训， 并校正自己的行为方式
3、， 为改革的不断深入积累经验、 创造条件， 使中国改革得以稳步持续推进。然而， 对改革难点问题和关键问题的刻意回避， 并不意味着这些问题能够自动得到解决。 恰恰相反， 随着改革的不断推进， 这些难点问题在一定程度上讲是变得越来越严重了， 而不是像许多人理解的那样变得越来越容易解决。 因为非常明显， 改革的难点和关键问题客观上也存在着一个在量上不断累积的过程 ； 同时， 在产生这些问题的领域中， 有可能成为改革对象的经济主体也通过不断地 “学习”， 找到了许许多多应对改革的对策。 事实上， 由于这些领域通常就是传统体制的 “堡垒”， 相关人员是传统体制的受益者， 改革导致的利益损失必然会引起他们
4、的激烈反对， 并促使他们接近或已经达成公开与不公开的利益同26 中国改革 CHINA REFORM 2005 年第八期封面专题盟。 当然， 在改革大潮中， 传统体制的受益者出于种种原因， 并不会表示出对改革公开的、 直接的反对， 他们的反对更多地是以一种消极的、 富有弹性的“软” 方式表现出来的， 拖延、 推诿、 只喊不做， 正是传统体制的受益者对待改革的基本态度。 然而， 也正是这种态度，使对传统体制中最关键部分的改革经常流于形式， 只停留在文件上甚至只停留在嘴巴上。 这种现象已经对改革形成了现实的约束。在改革不适合生产力发展要求的旧的体制的同时， 渐进式改革还要求对前期改革出现的有悖于社会
5、经济发展目标的许多新的问题和 “新” 的体制进行 “二次改革” 甚至多次改革。 例如， 对 “双轨制”、 承包制、 分税制等的进一步改革与完善。 因为渐进式改革的制度设计不是一步到位的， 一项改革措施在某种意义上仅仅是下一步改革的中介和准备。而对 “新” 的体制进行改革， 又必然会面临先前的改革没有遇到过的新情况和新问题， 以及可能的新的利益受损者。不断累积的各种问题和矛盾， 意味着改革阻力的进一步加大， 改革难度的进一步增加。 这对渐进式改革本身而言就是另一种考验。二、 在小范围内被证明行之有效的政策并不一定在大范围内能带来同样的效果， 而且， 长期来看， 取消各种各样的优惠政策是改革深化的
6、必然要求在预先的政策设计基础上， 政府常常会通过 “试错” 的方法来检验这些改革政策的效果， 再决定改革政策的实施与否。 显然， 这种检验只能在一个狭小的领域和范围内 （所谓试点） 进行。 然而， 在小范围内被证明行之有效的政策并不能说明该政策在全国性的大范围内一定能够带来同样的效果。 一方面， 小范围的试验是在各级政府部门和专家们的 “精心呵护” 下进行的， 小范围的试验也是在切断同其他要素的联系下进行的。 另一方面， 非试点地区的实际状况同试点地区的情况存在巨大差别。 所以， 当离开各种赖以发挥作用的条件后， 某些改革措施的作用甚至生命力必然会受到影响。 改革过程中 “南桔北枳”的现象正是
7、其具体表现。 同时， 事先设计的政策措施由于绝大多数来源于国外发达市场经济国家的相关政策， 所以，政策本身的作用基础变化后， 其效果必然会产生巨大差异。 当然， 这也正是 “试错” 的原因所在， 但同时任何人也不能避免政策本身的缺陷。 正因为如此， 一项经过小范围验证从而在全国推广的改革方案， 在具体操作中有可能演变成下一步改革的对象。如前所述， 如果同一领域 “试错” 改革会产生自身的排斥力量的话， 改革措施移植到不同领域所产生的排斥力量将会更大。 最显著的例证是承包制。 家庭承包责任制在农村的实施推广所产生的巨大效果， 使这种制度逐步被借鉴和移植到城市工业企业、 外贸企业甚至政府财政体制的
8、改革中。 80 年代的工业生产责任制和企业 “留利扩权” 等无不打上了明显的农村承包制烙印。 然而， 正如现在所看到的， 城市工业企业中的承包制由于其天然的缺陷， 被作为进一步改革的对象而最终放弃了。这种改革策略， 通常还伴随着政府在特定地区和特定领域推行的各种优惠政策。 短期来看， 这些政策的制订和实行在减少改革阻力和加速改革进程方面是有作用的， 也是有必要的。 然而， 对特定经济行为主体的优惠也就意味着对其他行为主体的排挤与歧视， 这同市场经济自由竞争所要求的公平原则之间存在本质的冲突。 所以， 长期来看， 取消各种各样的优惠政策是改革深化的必然要求。 然而， 受制于政策受益者的压力， 取
9、消这些优惠政策显然并不是一件容易的事。三、 渐进式改革在经过改革初期相对平稳和快速的推进阶段之后， 政府强制性推动同改革的市场化取向之间存在必然的矛盾。政府强制推动的改革暗含着一些基本前提， 具体包括 ： 政府作为社会经济活动的监督者， 不存在特殊的经济利益追求 ； 政府目标和微观经济主体企业目标完全一致， 政府的选择也就是企业的选择 ； 政府掌握企业不可能掌握的有关经营活动的信息并能够据此作出正确抉择， 所以政府的选择总是优于企业自主选择等。 然而， 考虑到政府及其官员作为经济利益主体的事实、 不完全信息、 “有限理性” 以及政府目标同企业目标之间客观上存在的差异等， 这些假设条件在现实生活
10、中并不是必然存在的。 政府强制推动的改革， 在实践中常常使企业特别是国有企业仅仅成为实现政府目标的一种手段和工具。市场导向的改革， 本质上要求微观经济主体能够独立作出经营决策，自主经营、 自负盈亏、 自我约束、 自我发展正是这一要求的具体表现。 而政府强制推动的改革， 其过程大致是首先由中央或地方政府设计和制定改革的目标、 方案和基本步骤， 然后逐级下达， 最后由企业具体执行。 一方面， 企业及其职工几乎没有发言权， 改革很难真正体现他们的要求。 事实上， 国有企业及其“渐进式改革” 不断分泌出阻碍改革进一步深化的因素， 改革的阻力在一定程度上来源于改革本身。 所以， 随着改革的深化， 改革所
11、面临的阻力也在逐步加大，。 “渐进式改革” 进行到目前这个阶段， 必然要向 “攻坚式改革” 转变。27中国改革 CHINA REFORM 2005 年第八期封面专题职工在一定程度上已经成了改革的被动的接受者， 甚至成了改革的旁观者乃至受损者。 另一方面， 由于改革的目标、 方案和具体举措都是政府提出并推动执行的， 所以， 作为改革的实际主体， 企业及其职工， 包括企业的经理阶层， 显然不存在为改革 “负责任” 的基础。 现实中所谓 “负盈不负亏” 的现象， 正是政府强制推动的改革导致企业对改革 “不负责任” 的具体表现。 如果改革的失误和缺陷没有人为此承担责任， 不总结经验教训， 改革只可能在
12、原地踏步。政府强制推动和改革的市场取向之间的矛盾， 集中体现在对政府自身的改革上。 市场导向改革要求政府对经济活动的干预范围和力度逐渐缩小， 要求建立与市场经济相容的高效率的 “小政府”。 而这又必然将对政府及其雇员的利益造成一定程度的损害， 政府内部对改革持保留甚至反对态度的将由此逐步增加。 在这种情况下， 有可能出现这样一种现象 ： 改革的设计者、 主持者就是改革的对象。 这种情况在部门改革中尤为突出。 从而， 改革的深入推进只能越来越多地依靠最高决策层的政治决心与勇气。 在一定程度上讲， 这正是我国经济改革目前举步维艰的基本原因所在。四、 改革中的寻租现象是一个客观的事实。 这又从根本上
13、对经济改革的推进和社会经济发展造成了害首先， 政府强制推动的渐进式改革客观上为 “寻租” 和腐败活动提供了广阔的空间， 使改革的阻碍力量逐步增强。 在政府强制性推动的改革中， 由于掌握了更多的 “改革资源”， 政府官员的权力在一定程度上讲是扩大了而不是缩小了， 在监督和约束机制不健全的情况下， 这种权力必然会异化为谋取个人私利的手段， 必然会诱发各种形式的腐败。 例如， 新旧 “双轨制” 之间巨大的价格落差、 试错法对诸多失误与错误的宽容等。 这一点， 在国有企业改革中表现的非常充分。实际上， 政府强制推动的改革使政府在国企改革中从来都陷入一种两难的困境 ： 一方面， 即使政府自己也承认， 改
14、革的直接目标是把国有企业推进市场 ；另一方面， 作为国有资产的代表， 政府又必须保证自己对国有企业的控制力。怎样在两者之间保持平衡， 正是在国企改革中面临的最现实的问题。 由于政府不能直接介入市场， 解决这一矛盾只能通过委托代理的方式。 所以， 才出现了广泛的对代理人的 “良心” 的追问。但是， 正如每个人都看到的那样， 国有企业改革成功的希望是不能完全寄托于代理人无私的良心奉献的。渐进式改革在客观上加大了寻租空间的同时， 还为以寻租收入为典型代表的各种非正常收入提供了遮蔽甚至保护， 使一些政府官员、 国有企业的代理photocome28 中国改革 CHINA REFORM 2005 年第八期
15、封面专题人通过新的 “改革” 方案和措施掩饰之前的失误具有现实可能。 上一期改革举措的损失被经常性、 惯例性的解释为一种 “学费”， 寻租收益显然能够被广义地包含在这种 “学费” 之中。 通过一次次改革， 一笔笔学费， 国有资产源源不断地流入个人腰包。 同时， 新一期的改革还意味着对上一期的改革效果及其损失的 “默认”， 非法非正常寻租收入通过这样的途径一次次被掩盖了其本来的面目， 甚至披上了一层合法的外衣。五、 对渐进式改革的不稳定预期， 诱发了全社会普遍的短期行为 ， 并将进一步诱发传统体制的反弹和回归渐进式改革要求有一个持续的体制转型过渡期。 在这个过渡期中， 经济体制总是处于变动的状态
16、之中。 改革战略、 经济政策、 产权制度、 收入分配、 行为规范也都体现出不稳定的特点。 作为被动适应这种变动状态的对策， 各个社会经济主体不会也无法形成对未来改革和发展的较为稳定的预期， 其社会经济活动必然会随之受到很大的影响。在一个比较宽松的、 能够更多地包容改革失误的社会中， 改革者存在校正失误的时间和空间。 但是在改革的社会环境相对恶化、 全社会对在改革过程中出现的失误在客观上越来越不能忍受的情况下， 某一项被推翻的改革方案有可能会变成该方案制定者的 “罪状”， 该方案制定者有可能要承担由此产生的所有应当或不应当承担的后果。 所以改革先行者显然要冒更大的风险。 各级地方政府对进一步深化
17、改革实际上也处在一种矛盾、 彷徨和观望之中。 一方面， 他们要表现出自己在改革过程中的积极性，另一方面， 他们又不敢在改革传统体制上有大的实质性的举措。 作为这一矛盾的产物， 地方政府对能够看得见的立竿见影的 “政绩” 的追求必然达到极致。 各种 “形象工程” 的泛滥， 正是政府短期行为的集中体现。就企业来说， 在改革方案不断出台、 改革措施经常变换的情况下， 其生产经营活动的目标， 也必然会单纯集中于对短期经济利益最大化的追求上， 而很少考虑有关企业的长远发展战略。 因为不同的改革方案意味着不同的利益分配结果。 新方案的出台， 有可能会取消旧方案中能够获得的经济利益。 不在尽可能短的时间中获
18、取能够获取的经济利益， 其结果可能是永久性地丧失这部分收益。 无论是企业的管理者， 还是普通员工， 都会觉得只有真正拿到手中的才是最保险的。 由此， 企业必然会将精力更多地集中在怎样获取短期额外收益上， 拼资源， 分光利润 ； 而涉及资本积累、 管理创新、 技术进步和新产品开发等企业长远发展的内容极少被关注， 这必然会导致企业发展后劲普遍不足的现实。不仅如此， 对改革的不稳定预期还将进一步诱发传统体制的反弹和回归。在改革进入 “深水区” 之后， 产权改革、金融体制改革、 就业体制改革以及政治体制改革等难点问题将会逐步提到改革的日程上来。 在一个长期受传统中庸思想影响的风险厌恶型的社会中， 改革
19、难度的加大和不确定因素的增加， 会促使行为主体更倾向于选择一种相对保守的、 观望的态度， 更倾向于选择一种能够比较准确地把握的社会经济体制， 而这种体制当然首先就是现存的体制。六、 改革中 “不合理收入” 和 “不合法收入” 越来越普遍， 由此产生的不同社会阶层均可能从不同的方面阻碍改革的进一步深入任何人都承认， 中国的经济体制改革使绝大多数人的收入水平有了显著提高， 绝大多数人都是改革的受益者。 然而， 这并不排斥在特定时期特定领域内， 由于种种原因， 某些人的利益因改革而受到一定程度的损害， 更不排斥人们获取的改革利益有多寡之别。改革开放特别是 90 年代以来， 我国已经产生了特定领域内的
20、既得利益阶层， 这是一个不争的事实。 与传统体制的受益者不同， 改革的既得利益者高收入的形成原因， 除才能、 技术和风险等因素之外， 主要是由于各种不合理和不合法收入的存在， 其中包括垄断、 腐败、偷税漏税和内部人控制产生的收益等。而这些不合理和不合法收入的产生， 又同渐进式改革过程中各种制度规章的不完善不健全之间具有密切的联系。 随着改革的深化和经济体制的不断完善， 既得利益者凭借钻体制漏洞获取高收入的空间必然会逐渐缩小。 可以说， 既得利益阶层既是渐进式改革的产物， 同时又是改革的对象。 所以， 渐进式改革同既得利益阶层之间的矛盾与冲突必然会日趋尖锐和激化。 随着改革的不断深化，既得利益阶
21、层必然会逐步走向改革的对立面。 如果他们也要求改革， 那么， 这种改革或者至少不损伤其既得利益， 或者能使其既得利益合法化和合理化。 由于既得利益阶层较高的社会地位、 同政府较密切的关系、 对社会舆论较强的影响力等， 他们的改革要求将对改革的走向产生较大的制约， 改革的目标面临被扭曲的可能。与既得利益阶层的形成相伴随， 在改革过程中也存在利益受损者， 最明显的表现就是数目依然庞大的失业人口、城市贫困阶层和广大农村低收入群体。低收入阶层的形成， 除自身条件的限制外， 改革所引致的产业结构的变化和收入分配格局的调整等也是客观因素。 低收入阶层实际上承担了更多的改革成本， 但是并没有获得相应的补偿。 这也正是低收入阶层对特定阶段某些改革政策甚至对改革总体持保留态度的基本原因。改革的动力来源于广大人民对自身经济利益的不懈地追求。 任何人对政策的评价标准都是也只能是利益。 不能寄希望于人们会支持一项可能损害其利益的政策措施。 如果低收入阶层不能期望从新阶段的改革中获取理当获取的经济利益， 那么他们必将最终走向改革的对立面。 低收入阶层在一定程度上被改革“边缘化”、 逐渐成为改革的 “局外人” 和“旁观者” 的现实， 要求决策层必须更多地关注这一阶层。（作者单位 ： 兰州大学经济学院）（本文编辑 新望）
