1、第一章 林业进入改革发展新阶段林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。 “十二 五”以来，党中央、国务院对林业建设的重视前所未有，广大人 民群众对良好生态的期待前所未有，林业承担绿色发展的历史重 任前所未有，保护和修复三个系统一个多样性、发展生态林业民 生林业取得重大成就。站在新起点，肩负新使命，面临新挑战， 我国林业进入推进现代化建设新阶段。第一节 “十二五”建设主要成就全国林业系统深入贯彻落实党中央、国务院的战略部署，紧紧围绕保护和修复三个系统一个多样性、发展生态林业民生林业， “十二五”规划主要任务全面完成，约束性指标顺利实现，集体林权制度改革深入推进，国有林区、国有林场改革全面启
2、动。全 国造林面积比“十一五”增长 20%，达到 3000 万公顷；森林抚育全面展开，达到 3968 万公顷；林业棚户区改造任务基本完成，惠及林区 167 万户、500 万人口；林业产业产值年增速超过20%，达到 5.94 万亿元；林业政策体系不断完善，林业投入达到 1.77 万亿元，其中中央投入达到 4948 亿元。一、生态建设成效显著造林绿化加快推进，天然林资源保护、退耕还林、防护林体系建设、湿地保护与恢复、防沙治沙、石漠化治理、野生动植物保护及自然保护区建设等一批重大林业生态保护与修复工程稳步实施。根据第八次全国森林资源清查（20092013 年） ，全国森林面积 2.08 亿公顷，活立
3、木总蓄积 164.33 亿立方米，森林蓄积 151.37 亿立方米。与第七次清查相比，森林面积增加了 1223 万公顷，其中，天然林面积增加了 215 万公顷。全国森林植被总生物量170.02 亿吨，总碳储量 84.27 亿吨，顺利完成“十二五”森林覆盖率 21.66、森林蓄积量143 亿立方米两个约束性指标任务。根据第二次全国湿地资源调查（2009 2013 年） ，全国湿地面积 5360.26 万公顷，与第一次调查相比，受保护的湿地面积增加 525.94 万公顷，达到 2324.32 万公顷。全国完成沙化土地治理面积 1000 万公顷，土地沙化趋势整体得到初步遏制。全国林业系统累计建立各级
4、各类自然保护区 2189 处，面积 1.25 亿公顷，其中，国家级自然保护区 359 处，面积 7874 万公顷，大熊猫、东 北虎、朱鹮、藏羚羊、扬子鳄等野外种群数量稳中有升。“十二五”期间年度完成造林和森林抚育面积图天然林人工林面积蓄积比较图二、林业改革稳步推进集体林权制度改革深入推进，集体林地确权登记工作基本完成，各地已确权集体林地面积27 亿亩，占纳入集体林权制度改革面积的 99%。全国已建立县级以上林权管理服务机构1600 多个，建立林业合作组织 15 万个，涉及农户 1400 多万户。国有林区、国有林场改革全面启动，中共中央、国务院印发了国有林场改革方案和国有林区改革指导意见 ，明确
5、了改革底线和改革任务，国家和地方出台了一系列扶持保障政策，中央安排了专项改革资金，内蒙古、吉林、黑龙江制定了重点国有林区改革方案，河北、浙江、江西、山东、湖南、甘肃完成了国有林场改革试点，广东、北京、辽宁等 22 个省（自治区、直辖市）制定了国有林场改革方案。2014 年，在黑龙江重点国有林区开展停止天然林商业性采伐试点，停止采伐天然林 145.9 万立方米；2015 年，天然林停伐范围扩大到内蒙古、吉林重点国有林区，东北、内蒙古重点国有林区全部停止天然林商业性采伐 390.2 万立方米。参与制定中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见和生态文明体制改革总体方案 ，提出林业治理体 系制度
6、框架，出台国家储备林制度方案，开展建立国家公园体制试点和编制自然资源资产负债表。取消下放和调整行政审批事项 64 项，比例达 67，提前完成改革任务。三、林业产业快速发展林业产业继续保持快速增长势头，产业规模不断扩大，产值不断增加，林产品贸易跃居世界首位。全国林业产业总产值由 2010 年的 2.28 万亿元增长到 2015 年的 5.94 万亿元，林业一、二、三产业结构由 2010 年的 39529 调整为 2015 年的 3450 16。林业主要产业带动就业人数 5247 万人。木材加工产能持续扩大，年均人造板产量 2.5 亿立方米，木地板产量 6.9 亿平方米。经济林产业快速发展，年均提
7、供干鲜果品、木本粮油等特色经济林产品 1.5 亿吨，年产值突破万亿元，其中油茶种植面积达到 382 万公顷，年产茶油 55 万吨，实现年产值 600 亿元。森林 等自然资源旅游蓬勃发展，建立各级森林公园、湿地公园、沙漠公 园 4300 多个，面积 2300 万公顷，2015 年林业旅游与休闲人数达到 23 亿人次，实现旅游收入 6700 亿元。林产品进出口额从 2010 年 963 亿美元增长到 2015 年 1385 亿美元。“十二五”期间年度全国林业产业总产值图四、林区棚户区及基础设施逐步改善林业棚户区改造成效显著。国有林场危旧房改造如期完成， 国有林区棚户区改造进入收尾阶段。截至 201
8、5 年底，累计安排中央投资 397 亿元，基本建成 167 万户。林业棚户区改造相当于林区过去 50 年住房建设总和，已惠及林区 500 万人口，真正解 决了长期生活在低矮、阴暗、潮湿、几代人共居一室林区职工的 “住有所居”问题。棚户区改造围绕保生态调整了林区生产力布 局，建成了一批林业新区和森林小镇，林区生活环境焕然一新。国有林区林场新建道路 9000 公里，解决了 1300 个林场道路通畅 问题，林区林场职工居住、供电、给排水、医疗、教育等难题正 在逐步缓解。五、保障能力不断增强林业法制建设进一步加强。 “十二五”期间，颁布林业法律 1 部，林业部门规章 14 件，野生动物保护法修订草案已
9、提请全国人大常委会审议。林业科技支撑能力逐步提高。新建生态定位 站 86 个、国家林业科技示范园区 5 个、工程技术研究中心 40个、生物产业基地 12 个和林产品质量检验检测中心 28 个；发 布实施林业标准 661 项，成立 ISO 竹藤技术委员会；组织实施林 业科技推广项目 2200 多项；森林认证体系得到 42 个国家认可； 制定并印发了中国林业遗传资源保护与可持续利用行动计划 。 林业防灾应急能力明显增强。全国森林火灾受害率控制在 1以 下，林业有害生物成灾率控制在 4.5以下。林业执法力度不断 加大，组织开展“天网” 、 “利剑”等十余次全国专项行动，查 处涉林刑事案件 14 万起
10、。林业种苗建设不断加强。建设国家重 点林木良种基地 226 处，林木良种使用率达到 61%，累计提供林 木良种 1.3 亿公斤，生产合格苗木 1500 多亿株。林业基层站所建设成效显著。全国乡镇林业工作站保持在 2.5 万多个、职工队 伍 11 万多人，覆盖全国乡镇数量的 92%，管理指导了乡村护林 员 65 万余人，基层林业管理服务网络进一步强化。林业信息化 全面快速推进。发布全国林业信息化建设纲要和技术指南、智慧 林业指导意见，林业卫星遥感等核心业务建成上线，建成智能办 公系统和新一代智慧门户，互联互通基本形成。林业宣传和生态 文化体系进一步完善。出台中国生态文化发展纲要 ，开展“地 球绿
11、飘带” “最美湿地” “生态中国”等大型宣传活动，完成中 华大典林业典 ，国家森林城市达到 96 个，国家生态文明教育基地达到 76 个。林业“十二五”规划主要指标实现情况表指标2010 年规划目标2015 年森林覆盖率（%）20.3621.6621.66森林蓄积量（亿立方米）137143151林地保有量（亿公顷）3.043.093.11新增沙化土地治理面积（万公顷）108110001000林业自然保护区面积占国土面积（%）12.881313林业产业总产值（万亿元）2.283.55.94第二节 有利条件和机遇“十二五”期间保护和修复三个系统一个多样性、发展生态 林业民生林业取得的重大成就，为“
12、十三五”时期林业改革发展 奠定了坚实基础。林业正处在新的战略机遇期和黄金发展期，林 业改革发展具备了很多有利条件和积极因素。一、党中央国务院高度重视林业发展十八大以来，党中央、国务院更加重视林业，习近平总书记 对生态文明建设和林业改革发展作出了一系列重要指示批示，特 别指出，林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。在 2016 年 1 月 26 日中央财经领导小组第十二次会议上，习近平总 书记强调，森林关系国家生态安全，要加强森林生态安全建设， 着力推进国土绿化，着力提高森林质量，着力开展森林城市建设， 着力建设国家公园。4 月 5 日，习近平总书记在参加首都义务植树活动时指出，发展林业
13、是全面建成小康社会的重要内容，是生态文明建设的重要举措；要多种树、种好树、管好树，让大地山 川绿起来，让人民群众生活环境美起来。森林作为陆地生态的主 体、自然生态系统的顶层、国家民族最大的生存资本，在全面建 成小康社会和建设生态文明中的地位作用更加凸显。党的十八届 五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，林 业是践行五大发展理念、转变发展方式的重要体现，是新常态下 转型升级的重要环节，是构建生态安全屏障的重要支柱，是建设 美丽中国的重要内容。围绕保生态守红线、兴林富民惠民，党中 央、国务院制定出台了一系列政策措施，每年中央 1 号文件和 2015 年中央 6 号、12 号、25
14、号等重要文件，着重强调或专门部 署了生态文明建设和林业改革工作，有力推动了林业发展。森林 覆盖率和蓄积量成为了国家经济社会发展的约束性指标，林业建 设和生态保护成为了党政领导干部政绩考核的重要内容。二、绿色发展赋予了林业发展新使命坚持绿色发展，是我国发展理论的重大创举，是对我国国情 和世界发展潮流准确深刻把握作出的战略抉择。绿色发展迫切要 求林业承担起筑牢生态安全屏障、夯实生态根基的重大使命，加 大力度保护和修复自然生态系统，从根本上扭转生态环境恶化趋 势，保障国家生态安全，增强减缓和适应气候变化能力。绿色发 展迫切要求林业承担起创造绿色财富、积累生态资本的重大使命， 提供更多优质的生态产品，
15、不断提高森林、湿地、荒漠、生物多样性等生态服务价值和公共服务能力。绿色发展迫切要求林业承担起引领绿色理念、繁荣生态文化的重大使命，大力提升保护森 林、爱护动物、亲近自然的生态意识，培育公民生态价值观，推 动全社会形成绿色循环低碳的发展方式和生活方式，努力创造人 与自然和谐共生的人文财富，为建设美丽中国作出新贡献。三、全面建成小康社会提出了林业发展新任务良好生态环境是提高人民生活水平、改善人民生活质量、提 升人民幸福感的基础和保障，是最公平的公共产品和最普惠的民 生福祉，是全面建成小康社会的必然要求。广大人民群众由过去 “求生存”到现在“求生态” ，由过去“盼温饱”到现在“盼环 保” ，由过去“
16、要硬化”到现在“要绿化” 。这就要求，林业建 设要把保护生态环境、提供优质生态产品、增加生态福祉作为出 发点和落脚点，充分发挥涵养水源、净化水质、保持水土、固碳 释氧、吸霾滞尘、调节气候、美化环境、休闲游憩、健康养生等 强大生态功能，努力为人民群众营造天蓝、地绿、水净的美好家 园。全面建成小康社会的难点重点在山区林区沙区，这些地区属 于集中连片特殊困难地区，也是重点生态功能区，依靠传统产业 脱贫难。林业具有进入门槛低、产业链条长、就业容量大、收益 可持续的优势，脱贫增收潜力巨大。这就要求，加强生态建设， 发展生态产业，实行生态补偿，对生态特别重要和脆弱的实行生 态保护扶贫，实现林业精准扶贫、精
17、准脱贫，补齐短板。四、供给侧结构性改革明确了林业发展新要求我国经济发展已经进入了由高速增长转向中高速增长的新 常态，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设 为引领的区域发展空间逐步形成，贯彻落实新发展理念、适应把 握引领经济发展新常态，坚持以人民为中心的发展思想，推进供 给侧结构性改革，其中一项重大任务就是为人民提供更多优质生 态产品。当前，林业建设进入数量增速换挡、质量亟待提高的转 型升级关键时期，加强供给侧改革和生态提速增质是新时期对林 业改革发展的新要求，林业要主动适应把握引领。供给侧改革要 求林业增加多元投入，加强生态保护修复，大力发展绿色产业， 既要切实打好还欠账、增容量
18、、提质量的生态攻坚战，也要增加 经济总量、丰富优质生态产品和林产品供应，为稳增长、满足社 会需求作出积极贡献。供给侧改革要求林业强化创新驱动，培育 发展新动力，拓展发展新空间，构建发展新体制，实现提质增效。 供给侧改革要求林业加快建立生态文明法律制度，用严格的法律制 度保护生态环境。供给侧改革要求林业厘清政府和市场权责，加强 中央事权和支出责任，更好地发挥政府在生态建设中的重要作用， 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。五、全球生态治理带来了林业发展新机遇构建生态命运共同体是应对气候变化、维护全球生态安全、 推进全球生态治理的必然选择。重视森林、保护生态已经成为国 际社会的广泛共识和各国发展
19、的重大战略，生态环境已成为综合国力竞争的新筹码，林业在提升国家生态环境实力、展示国家形象方面发挥着越来越大的作用。联合国2030 年可持续发展议 程明确将保护森林、湿地、荒漠生态系统和生物多样性作为独 立完整的目标之一； 2015 年联合国森林论坛讨论了未来 15 年全 球森林政策，对森林在消除贫困以及应对气候变化方面的关键作 用达成共识。党的十八大和十八届五中全会明确提出我国要为维 护全球生态安全作出新贡献，习近平总书记在气候变化巴黎大会 上明确指出“中国 2030 年森林蓄积量比 2005 年增加 45 亿立方 米左右” ，这就要求林业在全球生态治理格局中扮演更加重要角 色。当前，我国林业
20、的国际地位和影响力不断提高，具备了加快 发展、为国家外交战略和对外开放战略作出更大贡献的条件和机 遇。以应对气候变化、履行国际公约和处理国际热点问题为主的 国际事务参与能力不断增强，与许多国家特别是周边国家双边合 作成效显著，为林业拓宽了外部发展空间，为开展“森林外交” “生态外交”奠定了良好基础。我国林业发展战略与国际社会可 持续发展的主流思想一致，有利于林业在统筹国际国内两个大局 中，占据主动，趋利避害，积极而为。第三节 困难和挑战我国生态资源稀缺，生态系统退化严重，偿还欠债、守住存 量、扩大增量的任务十分艰巨。一、生态修复难度增大经过 30 多年大规模造林绿化，可造林地的结构和分布发生
21、了显著变化。全国宜林地、疏林地以及需要退耕的坡耕地、严重 沙化耕地等潜在可造林地 4946 万公顷，其中，3958 万公顷宜林 地中，有 67%分布在华北、西北干旱、半干旱地区，有 12%分布 在南方岩溶石漠化地区，自然立地条件差，造林成林越来越困难， 土地已经成为加快林业建设的主要制约因素；加之传统的劳动力、 土地等投入要素优势逐步丧失，造林抚育用工短缺，劳动力和用 地成本不断上涨，一些地方甚至出现了造林任务分解难、落实难 问题。同时，林业发展方式较为粗放，重面上覆盖、轻点上突破， 重挖坑栽树、轻经营管理，重数量增长、轻质量提升，重单一措 施、轻综合治理，造成森林结构纯林化、生态系统低质化、
22、生态 功能低效化、自然景观人工化趋势加剧。全国森林单位面积蓄积 量只有全球平均水平的 78%，纯林和过疏过密林分所占比例较大， 森林年净生长量仅相当于林业发达国家的一半左右。全国宜林地结构图天然林和人工林组成结构图各龄组面积蓄积比例图二、资源保护压力加大随着经济社会发展和城镇化推进，一些地区林业资源破坏严 重，保护的压力持续增加，出现了森林破碎化、湿地消失、物种 灭绝等生态问题。20092013 年间违法违规侵占林地年均 200 万亩，2004 2013 年间湿地面积年均减少 510 万亩，沙化和石 漠化土地占国土面积近 20%，有 900 多种脊椎动物、3700 多种高 等植物受到生存威胁，
23、过去十年年均发生森林火灾 7600 多起，森林病虫害发生面积 1.75 亿亩以上。全面保护天然林的任务十 分繁重。生态空间受到严重挤压，生态承载力已经接近或超过临 界点。生态危机不仅导致越来越多的健康问题、经济问题，还成 为引发社会矛盾的燃点。生态破坏严重、生态灾害频繁、生态压 力巨大已成为全面建成小康社会的最大瓶颈。三、体制机制缺乏活力体制不顺、机制不活、产权界定不清是制约林业发展的深层 次问题。国有林区和国有林场改革刚刚起步，面临困难较多，历 史包袱沉重，改革动力不足，融入当地经济社会发展进程滞后， 存在职工收入偏低、社会保障薄弱、产业转型困难等问题。集体林权制度改革存在经营权落实不到位、
24、处置权设置不完整等问题， 规模经营和新型经营主体发育迟缓，集约化、专业化、组织化、 社会化程度不高。产权模式落后，投融资机制不活，社会资本进 入困难，改革红利远未释放。四、林业产品供给能力不足森林、湿地等自然生态系统的生态产品供给和生态公共服务 能力，与人民群众期盼相比还有很大差距。生态空间、生产空间、 生活空间错配突出，人口密集区生态承载力不足，人们对身边增 绿、社区休憩、森林康养的需求越来越迫切。生态体验设施缺乏， 森林湿地难以感知，生态资源还未有效转化为优质的生态产品和 公共服务，生态服务价值未充分显化和量化，我国生态服务已经 成为与发达国家的最大差距。木材作为国家经济社会发展和人民 生
25、活不可或缺的战略物资，国内供应能力严重不足，对外依存度 高，木本油料、森林食品、道地林药等非木林产品供需矛盾突出， 高附加值产品比重低，林业巨大的生产潜力没有充分发挥。五、基础设施装备落后我国相对集中连片的林区多位于老少边穷岛等地区，林区道 路、供电、饮水、通讯等基础设施建设和公共事业长期落后，多 未纳入当地经济社会发展规划及投资计划，相关扶持政策难以落 实，自我发展和更新能力丧失。林业生产机械化程度低，森林防 火、野生动植物保护、资源管理、林业执法、有害生物防治等现 代装备手段落后，协同创新平台和国家重点实验室严重缺乏，高 新实用技术成果推广应用不足，品种创新和技术研发能力不高， 科技进步贡献率远低于林业发达国家水平，林业人才队伍薄弱， 基层站所基础设施装备落后。六、管理服务水平不高林业治理体系尚不健全，该政府办的没有办到位，该放给市 场的没有放到位，林业自然资源保护、公共资源配置、生态效益 补偿、损害责任追究等制度尚不健全。长期以来，资源管制、营 造林管理较为粗放，森林、湿地、荒漠、野生动植物等资源监测、 保护修复等没有落在“一张图”和山头地块上，难以做到精准保 护、精准建设。信息化建设滞后，林业大数据融合度低，互联网 等现代先进技术应用不足，运用现代信息技术的主动性、融合性、 创新性不够，服务林农群众的手段落后。
