1、生态文明与 林业 法治 20 10 年全国环境资源法学研讨会（ 20 10 . 7 . 30 8. 2 哈尔滨 ）论文集 64 中 国 法 学 会 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Law Society Association of Environment and Resources Law, CLS-AERL 我国林业可持续发展的法律分析 韩晓旭 （ 西安建筑科技大学 ，西安 710055） 摘要： 林业是生态建设的主体，在生态建设中有不可替代的作用。林业可持续发展作为可持续发展的重要组成部分，对国民经济具有举足轻重的作用。因此，现阶段在中国实施林业可持续发展成为林业发展的重
2、点。本文首先阐述了林业可持续发展的内涵，介绍我国林业发展取得的显著成效，揭示了林业可持续发展面临的困境，就如何实施林业可持续发展提出一些策略。 关键词： 林业 可持续发展 问题 对策 一、问题的提出 林业可持续发展是 在 1992 年的世界环境发展大会上提出的。上世纪末，国务院也制定了中国 21 世纪议程 林业行动计划，该文件将林业可持续发展列为中国林业发展的长远规划 1。 林业的可持续发展是可持续发展中的一个关键环节，是一个综合性的概念，林业可持续发展对保护林业资源、保护生物多样性和生态建设方面具有举足轻重的作用，对我国实施可持续发展战略和发展国民经济有十分重要的意义。 然而，不容忽视的是，
3、当前我国林业中还存在着许多问题，例如，森林资源总量和质量不容乐观，可采资源濒于枯竭，结构失衡，林产品供给能力较低，管理机构混乱，林 地生产力和资源综合利用率不高，效益低下；林业产业化水平低、产业结构、规模、布局不合理，林业综合实力弱，林业基础建设薄弱，远远不能适应现代林业建设的需求 2。我国森林法及相关林业法律缺乏可持续发展的指导理念，没有充分考虑生态规律和森林资源的持续保护，不利于我国林业的持续发展。 因此，在实施面向 21 世纪可持续林业战略的进程中，加强林业可持续发展的研究，特别是对森林资源可持续利用方面的法律问题进行系统研究，对我国 21 世纪林业的发展和林业可持续发展的伟大战略的顺利
4、实施具有积极的现实意义。 二、林业可持续发展的 内涵 林业可持续发展是以森林的可持续发展为核心和前提的，包括林业资源的可再生能力和林业产业的持续经营。换个角度来说，林业可持续发展既包括林地再生产能力、更新能力的持续发展和生物多样性的永续发展，也包括保持森林资源开发利用的价值，优化林业产业机构，提高林产品的市场竞争力。 中国林业在过去发展过程中建立了以全社会共同参与为基础，以重点林业生态工程建设为骨干，以生态脆弱区的治理为突破口，强调对现有森林资源和生物多样性保护，取得了显著成效，主要表现在通过造林绿化工作，增加了森林资源，生态环境得到了较 大的改善；坚持多林种、多树种、多形式、多层次造林，加快
5、国土绿化进程，提高森林覆盖率；实施重点生态工程项目加快生态工程和防护林体系建设，实施了三北防护林、长江中上游防护林、沿海防护林、平原绿化、防沙治沙及黄河中游、珠江流域防护林等十几个林业生态工程项目；林业产业发展迅速，在人造板、家具、造纸等产品上成为世界林产品生产大国等。 三、我国林业可持续发展面临的法律困境 如上所述，改革开放 30 年来，我国林业建设取得了可观的成效。但是，我们应该认识到我国的林业发展形势不容乐观，林业法制建设方面还面临一些困境。 （一）森林法的立法指导思想与现实不符 森林法第五条规定的 “林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针 ”，但是当前中
6、国林业的指导思想和发展战略已发生了巨大变化 3。新时期中国林业发展战略指导思想是确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，其核心是：生态建设、生态安全、生态文明。这就意味着当前中国林业果断实现由以木材为主向以生态建设为主的历史性转变，实施以大工程带动大发展、实现林业跨越式发展的新模式。因此需要对立 法指导思想进行修改和完善。 生态文明与 林业 法治 65 （二）森林生态保护制度的缺失 森林生态保护的必要性不言而喻。但受观念局限以及为经济发展服务的思想指导，建立在传统林业理论基础上的现行森林法本质上就是一部木材生产促进和保障法，其
7、制度内容主要围绕如何实现森林的经济价值而设计，考量的是如何保障木材供应。这种倒置生态与经济关系的立法理念反映在制度规范中，就是对于森林生态保护制度的严重忽视。虽然森林法也有一些森林保护方面的规范，但也只是从维持木材和其他林产品的生产出发，防止森林火灾、病虫害和禁止毁林事件的发生，关注的重点是 林产品的产量和经济利益，而并非森林的生态效益。显然森林法没有系统地确认森林生态保护的基本制度 4。 （三）其它法律制度内容的缺陷 森林分类有重叠。森林法将森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类，并据此确立森林分类经营制度。但是实践中，这种划分方法使部分森林类型之间出现重叠，难以划分清楚界
8、限。在分类经营得不到有效实施的情况下，对森林生态公益功能的认识只能停留在宣传上，还未能做到针对森林的公益功能采取有效的经营措施，也未能理顺受益与经营之间、投入与产出之间的关系，因此直接影响到生态公 益林经营和商品林经营两者之间的正常经营关系，使两者的经营得不到有效的发挥。 林业权属制度不清。权属不清就会导致权利的流转、继承、出资等市场化运作成为空谈。国家、集体享有森林资源的所有权，但经营权一般是由集体、集体组织成员或其他私人通过承包、租赁等方式享有。例如，农村森林的权责就不明晰。在林农看来，集体林是集体山、干部林，与自己无关。由于实际经营森林的林农没有经营决策权、财产处置权、收益分配权，导致林
9、农造林护林有责、管理无权、分配无利的局面，这极大地影响了林农的生产经营积极性。另一方面，由于权属不清，作为市场 主体的个人、企业在追求利益最大化的过程中，往往破坏了森林资源和生态环境，乱砍滥伐。而政府管理部门往往为了经济政绩，不惜牺牲林业的生态效益 5。 此外，采伐制度和许可证制度与现实不符。现行森林法规定的限额采伐制度和采伐许可证制度是在计划经济时代制定的，已经不能适应社会主义市场经济体制的要求。因为在市场经济条件下，市场主体对自己经营的林木应当享有完全的处分权，而现行限额采伐制度和采伐许可证制度却限制或剥夺了经营主体对自己经营林木的处置权利。 （四）林业建设管理机制不畅 林业的可持续 发展
10、具有综合性，因此需要多个部门在制定和实施林业发展规划时要协调统一。此外，林业具有巨大的生态效益、经济效益和社会效益，林业的发展具有系统性。但是，我国的林业部门划分过于细致，当实施林业项目时，部门之间缺乏配合协调，使项目一再搁置，危及到林业的可持续发展。 （五）林业法与国际法脱节 里约大会提出可持续发展的概念，并通过了 21 世纪议程、关于森林问题的原则声明等，强调了森林在全球可持续发展中的重要性和战略地位。从此以后，国际上开始逐步实践林业的可持续发展。世界林业发展是以可持续发展为指导理念的，各国都积 极进行林业可持续发展的研究。我国也加入了国际环境资源条约，进行该方面的研究。国际森林保护和林产
11、品贸易方面的国际规则对我国森林可持续开发和保护具有指导意义。作为这些国际条约的成员国，其规则也是我国林业法律体系的重要组成部分，但是森林法并没有将这些国际性文件的内容内化在法律制度中，未能实现与国际法接轨。 （六）林业执法和监督机制有待改进 当前中国林业生态环境恶化，生态建设面临困境，一方面由于有关部门执法不严；另一方面，由于缺乏监督，一些生态建设的良策不能得到实施。如我国的退耕还林政策。现在实行的退耕还林政策是由政府实施的，各级政府官员向上级报告退耕还林面积，再自上而下下拨粮食。由于缺乏有效的监督制约，基层政府出于地方利益、个人利益，往往会发生与农民合谋欺骗上级。一方面，农民为了多拿政府的补
12、助，虚报退出的耕地面积。另一方面，他们还林积极性不大，加上自然条件和经济条件的限制，导致种植林木效率不高，成活率低。因此，急需执法部门和监督管理部门加大林业执法监督力度，维护法律法规的权威性和严肃性，积极有效地维护林业建设。 四、国外林业可持续发展的经验及启示 （一）英国 2010 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 66 英国推动林业可持续发展的经验主要是政府能 处理好与市场的关系，建立市场与政府宏观调控相结合的管理体系，并通过以下措施予以完善。一是英国投资体制创新：国家、私人、公私合营多途径恢复森林。一方面国家林业委员会通过买地进行大规模造林。英国国有林资金主要来源于国家林业基金 (由
13、国家林业委员会统一管理 )。国有林经营收入不上缴，用于发展林业生产，不足部分由政府按预算拨款补足。另一方面，国家又通过形式多样的补助、减免林业税及提供技术援助等政策来鼓励私有林主造林的积极性。二是政策体系创新：通过税收优惠政策和森林火灾保险等来降低投资造林者的风险。三是参与机制创新：全民 支持林业。此外，还通过立法以法律形式确保各利益团体、部门、个人享有的参与权 (如决策权 )并约束参与者的行为，从而为参与者提供法律保障 6。 （二）加拿大 可持续发展是加拿大林业发展的主调。加拿大强调森林生态环境的保护，生物多样性和森林的多功能作用。政府在制定法律时，始终贯穿可持续发展的思想。 首先，加拿大有
14、完善的林业发展战略，而且随着时代的发展变化不断调整。上世纪 80 年代初，加拿大的林业发展战略目标是： “在为加拿大公民保持一个良好的森林环境的同时，确保林产品在国际市场上的强有力的竞争地位。 ”上世纪 90 年代初 ，加拿大制订了 “国家林业战略 可持续的森林：加拿大的承诺 ”。 加拿大政府对林地林木管理的重点是联邦政府和省政府对公有林的管理。对公有林管理最重要，也是十分有效的方式就是实行责权利相结合的许可证制度。通过许可证制度，将公有林以出租、承包等方式确定给企业、公司或其他私人经营者使用，确立了政府和不同经营者之间的契约关系 7。 加拿大对森林实行严格的科学管理，并进行技术创新，同时实行
15、森林分类经营，努力处理好森林经营过程中保护、利用与发展的关系，维持现实和潜在的森林生态系统的健康和活力，促进森林生态系统的演 替向着人与自然和谐的方向发展。 （三）日本 首先，日本的森林法律体系比较完善。在可持续经营方面，主要有： 突出林业的生态公益性。随着日本经济的快速发展，林业对生态环境的改善作用日益凸现出来。 严格实施森林分类经营。日本是世界上最早实行森林分类经营的国家之一， 1897 年第一部森林法就明确提出了建立保安林制度。 1998 年后日本对国有森林进行了重新划分，确定为水土保全林、森林与人共生林和资源环境利用林，大幅度增加公益林的比例，明确提出将国有林建成 “国民森林 ”的目标
16、。日本林业的分类经营效果显著，通过实施森林分类 经营，增加了森林资源提高了森林质量，最大限度地发挥了森林的多功能性，促进了日本林业的可持续经营。 推行山林流域管理。将全国划分为 158 个流域，再将每个流域划分为几个地带，统筹规划，分区施策，持之以恒地进行治理，效果十分明显 8。此外，日本对林业的扶持，主要运用经济手段进行改革，例如林业补助金制度、林业专用资金贷款制度和税收优惠政策。 （四）对我国林业可持续发展的启示 1. 确立可持续发展的立法指导思想。森林资源是林业可持续发展的基础，生态环境建设是林业可持续发展的重点，牢固树立林业可持续发展战略思想，实现可持续经营，才能真正达到经济效益、生态
17、效益和社会效益的统一。 2. 进一步完善林业法律法规。为使我国林业可持续发展顺利实施，就必须在立法上坚持生态效益优先的原则，在生态利益与经济利益发生冲突时，优先考虑生态利益。在执法方面，加强管理，坚持依法治林，实现森林资源保护的规范化和制度化。 3. 引入竞争机制 ,鼓励和扶持多种非公有制林业发展。运用经济手段，采取多种形式经营林业，充分发 挥国家、集体、个人三者在林业中的各自作用。引入竞争机制，经营管理森林。改革公有林经营机制，吸收有经营能力的公司或私人承包经营。 4. 实行森林分类经营。我国国有林区及林场管理体制改革从总体上讲应按森林性质划分为公益林和商品林，逐步向产权清晰、分级所有、谁有
18、谁管、政企分开、分类经营、有偿使用方向推进。 五、完善我国林业可持续发展的法律对策 （一）完善森林法的立法宗旨和目的，倡导可持续发展的立法理念 森林法是林业法律体系中的基本法，行政法规和地方立法都不得与之相违背。完善立法宗旨与目的，应将森林 资源的可持续发展与利用作为立法的宗旨和本位，从法律的高度强调森林资源的重要性。在森林法中全面贯彻可持续发展基本理念，意味着对森林、林地进行经营和利用时生态文明与 林业 法治 67 以森林生态系统的可持续发展为原则，维护森林资源的完整性和双重价值，即在生态和森林保护优先的前提下，坚持森林可持续发展，充分发挥林业的生态、经济、社会效益。通过加强森林资源管理，大
19、力宣传教育，提高全社会人民群众的生态环境意识，切实保护好现有森林资源，杜绝人为破坏，支持国家林业建设和生态建设，实现林业的跨越式发展。 （二）完善森林法具体制度 现行森林法将森 林分为五类。本文建议将森林划分为公益林和商品林两类，再把公益林分为国家公益林和地方公益林，坚持公益林严格管理、商品林放开搞活的原则，进行分类经营 9。对于这种划分，必须界定其范围，并进行档案登记，但这种分类应该建立在生态系统经营的框架中进行，并将其中大部分林地列为既可以产出木材又可以保护生态环境的多功能林地。分类经营是以市场经济为指导，生态平衡为基础，使产业结构最佳，生产效益最优，达到经济效益和生态效益最优化，真正实现
20、林业生产的可持续发展 10。 实行森林采伐限额管理，控制森林资源过量消耗，健全管理机制 ，加大管理力度；必须加强林地管理，防止有林地逆转，实行林地用途管制和总量控制制度，严惩毁林开垦和乱占林地的违法犯罪行为。集体、个人所有的林木实行自主采伐制；国家所有的林木可由具体的代表者根据林业发展规划和市场规律行使所有权，无须行政许可；通过承包、租赁等形式经营国有、集体所有的林木依法按照合同行使林木所有权；对于具有生态价值的林地，政府可以通过经济手段如给予补偿收购归国家所有。 明确森林资源权属，在发展公有制林业这个主体的同时，必须积极鼓励、重点扶持非公有制林业，多种体制、多种形式、多元体共同发展， 要紧紧
21、围绕稳定林业产权，热情鼓励和大力发展非公有制林业，大力提倡谁造谁有、合造共有、谁投资谁受益的原则，采取租赁、承包、转让、股份合作等多种形式，国家、集体、个人、外商跨地区经营等一齐上，多种途径加快林业发展步伐。同时要清理解决林木、林地权属不清问题，做到权、责、利相结合。依法治理非法开采及破坏森林、林木及侵占林地的行为。 建立林价制度，实行森林资源有偿使用，为林业注入活力。保护森林资源，应该改善生态环境的多元化投资机制。通过政府的宏观调控和市场调节扭转无偿使用资源的局面，建立完善的林价制度和林产品 价格体系，分阶段制定和实行森林资源有偿使用政策。宏观调控的手段包括财政、税收等经济手段，以及有关林业
22、资源和环境保护等方面的政策和法律手段。 （三）健全林业管理体系 我国应该建立适应可持续发展的林业管理体制，强化政府林业部门的职能，在法律中具体规定各级政府部门在林业可持续发展中的职责。推进林业生产管理组织的区域化和社会化，促进林业生态和产业两大体系的建立，将森林资源可持续发展、环境保护等内容纳入各级领导干部的任期考核目标之中。合理界定各级政府部门在制定、执行林业政策法规和发展规划以及指导和协调解决本辖区的林业和生态建设问题、检查和监督管理林业和环境建设工作等方面的职权和责任。 强化政府在推进林业可持续发展的调控作用。要发挥政府宏观调控和组织协调的职能，加强从中央到地方各级政府及其有关职能部门的
23、纵向联系与合作，实现由单一的林业部门管理，转变为在各级政府的统一领导下，由林业、土地、环境等部门齐抓共管、共同努力的可持续发展的战略实施机制 11。 （四）加快与国际法接轨，履行国际义务 我国林业法制建设需要积极与国际法接轨。我国应该将国际上有关林业的国际条约和协定及时转化为国内法，促进我国林业的 发展。同时，利用我国参与的国际组织及公约和协定，保护我国参与林业国际分工过程中的权益，履行我国的责任与义务，发挥我国对世界林业发展的推动作用。我国是世界第二大能源消耗国和有害气体排放国家，我国主动承担了温室气体减排义务。因此，我国现在积极实施森林碳汇，参与国际碳汇交易，将温室气体减排与植树造林结合起
24、来，增加有益气体，履行减排有害气体的义务，同时也为我国在海外利用森林资源做了前期工作 12。 此外，我国应该进一步加强国际交流与合作，吸收国外发展林业的成功经验和先进技术，从政策制度、技术体系等方面促进 我国林业与国际接轨。我们可以借鉴美国、日本等国经验，建立森林防火中心、航空灭火及火情监测系统，建立林业专用贷款制度和税收优惠贷款制度等，促使我国林业的可持续发展水平进一步提高。 （五）加强林业执法监督力度 坚持依法行政和依法治林，严格监管森林资源。理顺和健全林业执法体系，提高队伍素质和执2010 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 68 法水平，强化林业执法监督。严格执法，解决滥伐森林、滥
25、占乱用林地、滥捕乱猎濒危野生动物等问题。建立森林资源保护和管理的安全机制，在规划、新建和扩建工程项目、经济结构调整中使用、占用森林资源的，必须进行森林生态安全的论证 。严厉打击破坏森林资源的违法犯罪行为。各级政府、林业主管部门和公安、司法机关要加大对破坏森林资源的违法犯罪活动的打击力度，依法、严格、及时地查处林业案件，认真解决有案不查、查而不判、以罚代刑、重罪轻判等问题，确保林业法律法规得到切实的执行。 参考文献 ： 1 中国 21 世纪议程 林业行动计划 .北京 :中国林业出版社， 1995 2 姚晓霞 .我国林业可持续发展的冲突和对策研究 .硕士学位论文 .西安 :西北农林大学 .2004
26、 陈永生 ,毛树海 .谈建立林业可持续发展的法律机制 .林业科技情报 .2006.6 3 曹明德 ,黄锡生 .环境资源法 .北京 :中信出版社 ,2004,257 4 宋晓丹 .森林法修改之我见 .法制与社会 .2008.29 5 常传颂 .中国林业实现可持续发展的法制思考 .经济研究导刊 .2009.53 6 廖晓晨 .可持续发展的英国林业及启示 .中国林业 .2002.20 7 胡历男 ,陈亮 .谈加拿大林业可持续发展对中国林业的启示及建议 .林业勘查设计 .2009.3 8 孔密 .国外林业可持续发展研究之借鉴 .辽宁林业科技 .2007.5 9 徐化成 .森林生态与生态系统经营 .北京
27、：化学工业出版社 ,2004.384 10 陈亮 ,王敏 .浅谈林业的可持续发展 ,经济管理者 ,2009.10 11 樊万选 ,戴其林 ,朱桂香 .生态经济与可持续性 .北京 :中国环境科学出版社 ,2004,236 12 王建邦 ,石春连 .中国林业可持续发展与林业产业国际化 .中南林业科技大学学报 .2009.1 My View on the Sustainable Development of Forestry in China Abstract: Forestry is the principal part that zoology environment builds, and p
28、lays an important role in the ecological construction. As a part of sustainable development, forestry sustainable development is of great significance to national economy development. For this reason, at present in China the stress that develops forestry should be put on the forestry sustainable dev
29、elopment. This paper first states the meaning and achievements of forestry sustainable development, and then points out the problems of the forestry development. In the finally the paper puts forward some countermeasures to improve the forestry sustainable development. Key words: Forestry; Sustainable Development; Problems; Countermeasures 作者简介 : 韩晓旭，西安建筑科技大学环境资源法研究生 。
