1、农业新业态成长遭遇“政策困惑”占 张同昌【l0ngchang1 5sinaCOrn) 不同于单门独院传统农业，随 着资本、劳力、土地等要素结合 日 益紧密，各类一二三产业融合发展 的农业新业态在成长的同时，有些 政策困惑也逐渐显露出来：有的都 市农业项目无法取得用地指标，直 接打起了土地政策 “擦边球” ，甚 至违规用地 ；有的农业补贴政策 “落地”效果不佳，对规模农业发 展支撑力不足；有的农业项目在土 地上积累了大量固定资产，却无法 成为有效抵押物，成了没有融资功 能的 “死资产” 。 都市观光农业项目用地打 “擦 边球” 在重庆一户农家乐采访时，记 者看到 lO多座木质 “农家旅合”环 湖
2、而建，建筑物离地挑空一两米， 使用钢架作支撑。农家乐负责人 说： “之所以要腾空建房 ，就是 因为政策规定农业用地不能改变 用途，但农旅配套又必须建接待 活一 设施，离地挑高建木房风险就较 小。 ” 山前绿树成荫、景观廊道、亭 台水榭绕湖而建，景色宜人；山脚 下占地 l亩多的花卉植物主题餐厅 呈现乡村民居风格，古色古香，配 套主题餐厅 ，可供游客用餐、娱 乐；山上 27公顷林地栽种杨梅、樱 花等，可供采摘、观赏?重庆某 区一农业观光园建于 2012年，业主 张天新累计投入 3000多万元，重点 以特色效益农业为基础，配套发展 休闲旅游。 经过多年投入，项目已成熟， 游客接待量持续增长，但张天新
3、坦 言 ，自己心里总是悬 吊吊的、不踏 实，原因就在于观光园以临时生产 用房和农业附属设施建设的名义， 搞起了主题餐厅和住房，打了用地 政策 “擦边球” 。 张天新说： “流转之前，观光 园的地大多是撂荒的，由于流转租 生活观点 龟比较高，农户默认了我们修房的 厅为，坦是土地流转有期限、农地 改变用途也违规。合同一到期，农 民要求原貌归还土地该怎么办?土 地执法部门来查处，要求拆掉房 屋，又该怎么办?这些我们心里 部打鼓。 ” 无独有偶，记者采访的另一个 都市农业项目也是 “戴”着建农业 附属设施的帽子，其实搞的是永久 经营性建设。项目业主刘海说，公 司搞休闲垂钓观光农业 ，要想赚 钱，厨房、
4、餐厅、住宿设施也是必 须配套的。但现在农业项 目用地 难，基本批不了建设用地指标，就 只能打 “擦边球” 。 相比用修农业附属设施名义直 接建房，有的项目做法就更 “巧 妙”些，如修建水泥柱，将建筑物 从地上腾空，使项目看似满足政策 规定的建筑不破坏耕作层的要求； 有的则修建所谓的阳光餐厅，其中 保留一定的绿地、水塘，看起来好 像没有改变土地用途；有的则修建 木屋，如果被查处，也可以低成本 拆除? 都市观光农业项目用地 “擦边 球”问题多发，既与项 目投入不规 范，有的为了谋取利益，踩用地红 线有关。同时，也有一些合理的建 没用地需求无法得到满足，也迫使 不少人选择 “绕着政策走” 。 “搞特
5、色效益农业，不能光就 农业说农业 要发挥农 休闲、观 光、旅游功能，延长产业链，建设 配套用房和设施有客观需求。但农 业建设用地管控严格 ，如果触碰红 线 ，风 险很大 。 ”重 庆两江艺 龙 实业发展 公司流转了 1 333 公顷土 地，发展花卉苗木和有机农产品， 总经理尹诗麟说： “公司曾打算依 托有机农产品种植，发展采摘体 验、观光旅游项目，农产品附加值 能大幅提升，就因为用地指标没法 落地，配套设施建不了，最后不得 不放弃。 ” 根据相关规定，农业结构调 整，可以允许在农地上建设一定数 量的临时生产用房，不办理产权。 但什么是临时?临时期限有多长? 都没有明确规定，各地都在 “摸着 石
6、头过河” 。随着农业投资体量越 来越大，用地矛盾可能会越来越多 暴露出来。 补贴政策难 “落地” 都市观光农业成长需要用地指 标，而规模化粮食生产则更需要政 府补贴扶持。但原本鼓励集约、规 模农业发展的大户补贴政策，在操 作层面上也面临不少问题。 根据政策，重庆的种粮大户补 贴标准为规模 3366 公顷的，每 亩补贴 l60元；66 公顷以上的，每 卣补贴 230元。但在基层，原本面 一 一 _ _ _ _ 一 一 一 一 掺新喳漏 生活观烹 向规模经营的大户补贴，却遭遇了 散户分利的现实尴尬：流转出土地 的农民虽不种粮，却也要求比照其 他种粮农民享受农资补贴、粮食直 补等，分享大户补贴资金。
7、 “这些年国家出台不少补贴政 策，种粮农民打 t2,t里欢迎。可补 贴是按 承包 面积 ，补 给土地 承包 者，并非我们这些实际耕作人。 ” 重庆梁平县种粮大户胡永刚说，村 里农民把土地转包给我们，除了能 收取租金外，补贴款还要切一块 返还给农民。不种粮的能得到 l50 元，种粮的只有每 677平方米 (1 亩)l0 元，这对我们这些坚持务农 的人的积极性多少有些挫伤。 垫江县新民镇种粮大户潘治才 流转土地 68 公顷，按照每亩 230元 标准，能得补贴 23 万元。 “我实 际能拿到手的也就 16X 元，其余 的钱都要 返还给租给我土地的 农户。 ”潘治才说，这些农民虽然 自己不种地了，但一
8、样要求享受补 贴；如果不给钱，就不流转地。 记者在重庆衣区对 30多个种粮 大户走访发现 ，近七成大户土地流 转面积在 3366 公顷，政府补贴 扣除散户分利后，大户实际到手的 补贴款一般只有四五千元，有的地 方甚至出现 “散户拿补贴大头，大 户所剩无几”的情况。各地种粮大 户反映，现在不少农民将补贴资金 新哇活 看作是政府普惠性福利，而不是国 家鼓励粮食生产的专项资金，觉得 补贴款就应该有自己的一份。再加 上一些地方土地流转不规范，有的 是口头协议，有的没签正式合同， 转出土地的农民相对强势，如果不 返还补贴，就要收回土地。 在梁平县仁贤镇仁贤村，流转 16公顷土地种粮的大户胡永刚原本 很有
9、信心：按照亩均 500千克稻谷 产量、每千克 26 元市场价计算， 种粮一年毛收入有 30多万元。扣 除每亩 1200多元租地、种植成本， 再加每亩 230元的大户补贴，一年 下来纯收入能超过 6万元。这个收 入，比外出务工高，还能就近照顾 老人、小孩，也算有吸引力。 但现 实的经营账 单是 ：胡 永 刚每 677平方米补贴实际到手仅 80 元 ，一年 到头忙 下来 ，拢共赚 不 到 25Zi 元，平均月收入 2000元左 右，不如外出打工。对于胡永刚 而言，目前种地就面临 “进退两 难”：不能足额拿到大户补贴，继 续种无利可图；如果放弃，此前耗 资 l0多万元购买旋耕机、抽水机等 设备，就相
10、当于打了水漂，损失很 大。 固定投入变成 “死资产” 记者采访 发现 ，除了用地政 策、涉农补贴之外，目前一些农村 金融政策也不利于农业新业态成 生活观点 长。例如，随着各地土地流转加 快 ，农业生产配套建设了越来越 多的附属设施和生产管理用房 ，然 而由于没有明晰的产权，这些 “沉 淀”在土地上的资产，已引起农业 大户普遍担忧。 在重庆某农业园区，从 2008年 建设以来，已入驻农业龙头企业超 过 50家，形成了优质粮油、晚熟柑 橘、花卉苗木等特色产业。 “一方 面农业发展缺资金，另一方面即便 有资金投入，也难以获得保障，无 法融资循环，成了 死资产 。 ” 谈到农业项目的融资瓶颈，园区管
11、委会主任告诉记者，为解决这个问 题，政府也想了不少 “土办法” ， 例如根据乡村道路、水利设施、林 木、农业生产配套设施等不同投资 项目，区级涉农部门可以给企业 出具投资证明，以降低银行贷款门 槛。即便有这些措施，金融机构仍 不认可农业投资形成的固定资产是 有效抵押物，融资依然困难。最近 6年以来，园区农业企业投资累计 超过 40多亿元，但每年贷款也仅有 2000多万元。 在河南省信阳市息县，记者曾 采访农业大户于庆海，他流转了 667 公顷土地种西瓜，为了提高生 产效益，于庆海每 2公顷地就打一 口深机井，还自费配套修建了灌排 沟渠，装了变压器，基础设施一次 性投入 40多万元。于庆海说：
12、“西 瓜每种植 3年就要换一次地，建在 土地上的配套设施没有产权，也不 可能卖给农民，每次换地就等于资 产 白送一次。 ” 发展规模效益农业，不同于以 前一家一户种养殖，必须付出土地 租金、人工成本、运行费用，要实 现良性发展，没有融资支持是不可 想象的。重庆锦程农业开发有限公 司专业从事苗木种植、柑橘苗木育 种、加工，公司项目经理熊企说， 本来农业就是高风险行业，再加上 目前项目发展基本还靠企业自有资 金维持，稍有不慎，资金链就可能 断裂，经营风险很高。 重庆蒙来利特农业发展公司流 转 133 公顷土地，投入了 1000多万 元发展观光农业。公司董事长秦利 刚说 ： “项 目发展遭遇资金难题 时，准备向银行贷款，但银行工作 人员说农业生产用房、道路附属设 施等固定资产投入 ，产权不明，无 法价值评估，也不能抵押，一分钱 都贷不了。最后没办法，我只得用 城里房产做抵押，还要别的企业担 保 ，才能贷出来钱。 ” 为推动农村产权制度改革和农 业金融创新，近年来，部分地区已 在逐步开展农村承包地经营权、宅 基地使用权 “两权”抵押贷款试 点，但对于投资于土地上的大量农 业固定资产能否进行抵押贷款，改 革才刚刚涉及。 (李 松) 涌
