1、1,税 收 风 险,一、税收风险的概念 二、税收风险的分类 三、税收风险的特点四、税收风险的管理与化解,2,税 收 风 险,一、税收风险的概念（一）税收风险概念的提出（二）税收风险概念的界定（三）税收风险与税务风险,3,税 收 风 险,（一)税收风险概念的提出1. 经济学“风险”概念的提出1895年，美国学者 海斯 “所谓风险就是损失发生的可能性”，“风险现象，或者说不确定性或不完全信息现象，在经济生活中无处不在”1921年，奈特（F H Knight）（芝加哥学派的代表人物）“如果一个经济行为者所面临的随机性能用具体的数值概率来表述那么，就可以说这种情况涉及风险。”“ 不确定性 ” “ 会带
2、来损失”,4,税 收 风 险,2.税收风险概念的提出九十年代中后期，我国市场经济的深入发展以及东南亚经济危机爆发，人们开始研究我国的金融风险问题。风险问题的研究在各领域开始逐渐被人们所重视。九十年代中期我国财政收入占GDP比重不断下降，人们也开始研究财政风险问题，并逐渐将财政风险细化为税收风险、国债风险、预算赤字风险、财政融资风险、社会保障风险、财政政策风险等子系统。这样税收风险便开始作为一个相对独立的课题呈现在人们面前。,5,税 收 风 险,关于税收是否存在风险问题的争议 ：反方意见： （1） 在经济领域，风险是一种市场现象 （2） 税收三性使其无法与“风险”联系在一起正方意见：（现实中的各
3、种现象）（1）税收在GDP中比重过低，难于满足政府履行职能需要（2）税外收费膨胀，对政府税基的侵蚀，以及对政府财政规范的破坏（3）税收收入连年大幅高于经济增长的后果（4）税制结构性问题对税收功能的影响（5）地下经济对税基的侵蚀（6）税收征管漏洞对税收的威胁,6,税 收 风 险,（二）税收风险概念的界定定义：1.税收风险，是一种在市场经济条件下出现的政府性经济风险，是指当多种矛盾日趋尖锐和突出时，税收体制的自身安全以及税收政策运用可能对整个国家的经济安全所产生的基础性影响。（税收学P123，黄桦主编，中国人民大学出版社，2006年4月）（1）既会影响税收体系本身的安全；也可能经传递，影响到整个国
4、民经济的健康发展（2）税收风险包括的内容：税收收入汲取能力风险、税收政策风险、税收收入使用风险。（3）从税收风险的成因看：包括内生性税收风险和外生性税收风险（应明确： 不确定性）,7,税 收 风 险,2.税收风险是财政风险的重要方面，一般是指税务当局在征税和用税过程中，由于经济环境和纳税环境的不确定性以及税制本身的缺陷，可能导致财政汲取能力和税款使用效率下降，造成政府财政活动预期和财政活动结果不一致的可能性，从而加大了财政整体风险。（财政风险成因、估测与防范, P43-44,张志超等著，中国财政经济出版社，2004年6月）除与前一观点相同的几个方面外，还体现：（1）明确提出 “不确定性”（2）
5、税收风险包括 “征税风险” 与 “用税风险” 两个方面（3）以 “财政活动预期与结果不一致” 为衡量税收风险的标志（4）更多将税收风险与财政整体风险联系在一起,3.税收风险，即是指国家在组织税收收入过程中，由于种种因素的影响，导致实际征收结果与预期征收结果出现变动，形成了所谓的“税收风险”。或者说，税收风险即是在征税过程中，由于制度方面的缺陷或政策、管理方面的失误，以及种种不可预知和控制的因素所引起的税源状况恶化、税收调节功能减弱、税收增长乏力、应征税款流失，最终导致税收收入不能满足政府实现职能需要的一种可能性。税收风险初探王海涛 2009年12月17日,8,9,税 收 风 险,（三）税收风险
6、与税务风险两概念有时可以共用但目前人们是根据面临、研究、防范风险的主体来区分：前者 政府后者 微观主体研究的目的、思路、内容的差异与相互关系,10,税 收 风 险,二、税收风险的分类（一）按税收风险的表现形式划分（二）按税收风险的表现层次划分（三）从税收风险形成的原因划分（四）按税收风险涉及的范围划分,11,税 收 风 险,（一）按税收风险的表现形式划分1. 税收增长风险2. 税收征管风险3. 税收制度性风险4. 非税收入风险5. 税收政策风险,12,税 收 风 险,1.税收增长风险税收收入来源于经济，在正常情况下，税收收入的增长趋势应当与国民经济相匹配。分析我国改革以来情况，税收收入与国民经
7、济增长严重背离，明显分为两个阶段：第一阶段，19861995年。税收收入增速明显低于经济增长，弹性系数仅为0.53。第二阶段，19962006年。税收收入明显快于经济增长，弹性系数超过1.8。,13,税 收 风 险,19861995年我国税收收入增长弹性系数,14,税 收 风 险,19962006年我国税收收入增长弹性系数,15,税 收 风 险,税收收入增长弹性系数过低可能的风险：（1）政府财政收入大幅降低，财政执行职能资金来源不足，公共产品供给短缺（2）削弱政府宏观调控能力，经济发展总量、结构失衡（3）税制改革本身受到限制税收收入增长弹性系数过高可能的风险：（1）对税源经济的过度侵蚀（2）财
8、政资金使用低效（宏观公共部门与私人部门资源配置问题；微观具体项目资金使用问题）（3）政府官员腐败的滋生（我国不同阶段的实践，政策原因，结果）（关注：税收收入增长弹性系数合理区间的讨论：0.8-1.2较为合理。）,16,税 收 风 险,2. 税收征管风险背离税法规范的两种现象（1）税收流失税收流失率灰色经济、黑色经济、地下经济（2）税收虚收,17,税 收 风 险,3. 税收制度性风险（通常体现为税制结构问题，有时也称税制结构风险）一国税制有效性越强，其风险越小。衡量税制有效性的指标（其中较为主要的有：集中性指标和分散性指标）集中性指标：几个主体税种占整个税收收入的比重。根据有效税制原理，如果少量
9、税种能筹集到大部分税收收入，该国就便于建立透明度高、管理规范、税收政策体现明确的税收管理体系。,18,税 收 风 险,分散性指标：反映由多个小税种筹集的税收收入占整个税收收入总额的比重。有效税制理论认为，小税种数量的增加意味着税收成本的增加和资源的浪费，因此，应将只能获得小额税收收入的税种尽量控制在最低限度。我国税制结构（双重主体）增值税主要税种金税工程，税收征管质量的大幅提高上述两指标仅从收入筹集角度的衡量，还要考虑税收的调节功能。如，我国关于土地增值税以及各种资源税的讨论,19,数据来源：中国统计年鉴(2008)和中国税务年鉴(2008) 。流转四税为增值税、消费税、营业税、关税之和减20
10、07年出口退税额5273.29亿元后的余额。,20,税 收 风 险,4. 非税收入风险预算外收入制度外收入我国社保资金问题（将其作为税收风险是因我国特定体制将这部分本应作为税收征收的政府财政收入游离于税收体系之外，体制造成的风险具有双重风险。随着体制完善将逐渐消除。）,21,税 收 风 险,5. 税收政策风险（1）税收政策本身的风险政策内容的偏差时机选择的失误政策传导的时滞（2）税收政策使税制较为复杂征收管理容易出现漏洞如我国，近几年对房地产市场税收政策的多次调整；再如，流转税几个税种的衔接与重叠管理中的问题，增值税专用发票全部联网后，仍然有人利用“四小票”减少税款缴纳,22,税 收 风 险,
11、（二）按税收风险的表现层次划分可分为：显性风险和隐性风险1.显性风险税收征管风险更多体现为显性风险；非税收入风险部分体现为显性风险。2.隐性风险税收收入增长弹性风险、税收制度性风险、税收政策风险以及非税收入风险更多体现为隐性风险。（此种分类：导致风险的成因不同，规避风险的方法途径不同。）,23,税 收 风 险,（三）从税收风险形成的原因划分张志超等著财政风险成因、估测与防范第三章第二节将税收风险成因分为：内在因素与外在因素 导致的风险两类。1.内在因素是指纳税人为减轻税收负担，以实现自利最大化目标而采取的经济行为，对税基形成的不利影响。,24,税 收 风 险,引用比较有影响的理论模型阿林厄姆（
12、AllinghamMG)和桑德姆（SnodmoA)在1972年提出的“预期效用最大化模型”假设前提：（1）纳税人均为理性的自利者（2）纳税人以预期效用最大化为目标（3）风险厌恶相关因素：（1）纳税人实际收入（2）纳税人决定向税务机关申报的收入（税基）（3）税率(税负）（4）纳税人逃税受到的惩罚程度（5）偷逃税款被税务机关查获的概率,25,税 收 风 险,结论：1.纳税人收入的变化对纳税人决策变量申报额的影响方向不确定，对逃税收入的影响也是不确定的；2.税率对偷逃税的影响方向也是不确定的； 3.罚款率和查获概率的提高有利于刺激纳税人减少偷逃税活。；（根据我国情况对模型做的修正）1.对税率的修正。
13、 模型：比例税率 现实：有比例税率也有累进税率2.关于罚款率的修正。 模型：单一比例罚款现实：多种形式3.模型主要以所得税为研究前提，我国大量的流转税,26,税 收 风 险,2.外在因素（1）税收征管因素（2）制度性因素（3）税款使用低效因素,27,税 收 风 险,（四）按税收风险涉及的范围划分1. 狭义税收风险（单纯以税款流失为风险研究内容）2. 广义税收风险（我们前面所讲各类风险）,28,税 收 风 险,三、税收风险的特点1.从属性税收风险是政府财政风险的一个重要方面，具有明显的从属性。由于国家财政是各种社会经济矛盾的最终承担者，社会、自然灾害损失，国有企业亏损，银行呆账、坏账核销，对外交
14、往风险损失，各种其他改革成本等，最终都会通过各种形式转嫁给国家财政，而国家财政要弥补这种损失，只有通过增加税收来解决。这样，税收就成为整个社会经济运行过程中各种风险最重要和最终的承担者。,29,税 收 风 险,2.隐蔽性税收促进经济增长，难于量化；同样，税收政策运用不当对国民经济造成的损失，也难以直接计算。但不能因此而忽视税收风险。由于税收是以国家政治强权为依托的，因而其中蕴含的风险往往容易被人们所忽视。税收风险的危害性有时就源于税收的这种强制性。当政府通过税收难以筹集到足够的收入时，往往会转而采取收费、举债、发行货币、消减支出等其他手段，这样实际上相当于变相地将税收风险强制性地转嫁给了整个国
15、民经济，对于国民经济的资源配置必将产生不利影响。而只有当这种危害超过了国民经济的承受能力时，税收风险才会显现出来，并进而演变成财政风险甚至财政危机。,30,税 收 风 险,3.累积性税收风险通常有一个不断累积的过程。即使当税收形势比较困难时，税务部门往往也可以通过寅吃卯粮、税收空转等非常手段渡过难关。只有当税收风险累计到一定程度，超过某个临界点之后，才会像火山喷发一样爆发出来，引起政府财政危机，并进而演变成经济、政治的全面危机，引起社会动荡。,31,税 收 风 险,4.危害性正是由于税收风险平时具有隐蔽性，不易为人们所认识，甚至迷惑人们，其危害性往往被低估。因此税收风险一旦爆发，破坏力更大，具
16、有极强的危害性，值得引起我们的高度重视。此外，税收风险的存在还会使财政收入信息扭曲，不仅会导致政府做出一系列错误的经济决策，还会在微观上扭曲国民、企业的经济行为，降低资源配置效率。,32,税 收 风 险,四、税收风险的管理与化解（一）实施税收风险管理的必要性（二）税收风险程度评价体系（三）税收风险管理的主要步骤（四）税收风险的防范与化解,33,税 收 风 险,（一）实施税收风险管理的必要性（宏观层面税收风险管理与微观层面税收风险管理）宏观层面税收风险管理：涉及面广，通过制度改革与政策调整来解决。微观层面税收风险管理：从微观层面上讲，税收风险管理就是税务机关通过科学规范的风险识别、风险估测和风险
17、评价手段，对纳税人不依法准确纳税所造成的税款流失风险进行确认，对确认的风险实施有效控制，并采取及时措施处理风险所致后果。可以看出，是借助风险管理的思路，结合税收风险的特点分析。,34,税 收 风 险,实施税收风险管理的必要性1.实施税收风险管理，可以提高税收征管效率2.实施税收风险管理，有利于提高税收管理的公平性，提高纳税人的税收遵从度3.实施税收风险管理，有利于保障税收的稳定与安全,35,税 收 风 险,（二）税收风险程度评价体系（宏观与微观）税收风险程度评价体系创建的原则：1.科学性2.综合性3.灵敏性4.代表性5.可操作性6.适应性,36,税 收 风 险,税收风险程度评价体系指标构成：1
18、981年，时任国际货币基金组织财政事务主任的维托坦兹(Vito Tanzi)通过对大多数发达国家和发展中国家税制演进的分析研究，提出衡量税制有效性的八个质量指标：1.集中性指标几个主体税种占整个税收收入的比重。根据有效税制原理，如果少量税种能筹集到大部分税收收入，该国就便于建立透明度高、管理规范、税收政策体现明确的税收管理体系。2.分散性指标反映由多个小税种筹集的税收收入占整个税收收入总额的比重。有效税制理论认为，小税种数量的增加意味着税收成本的增加和资源的浪费，因此，应将只能获得小额税收收入的税种尽量控制在最低限度。,37,税 收 风 险,3.税基侵蚀指标反映实际征税税基与潜在税基的接近程度
19、。由于实际税基与潜在税基不可避免地存在差距，通常情况是实际税基小于潜在税基。所以，任何一国税制的实际收入总会小于其理论收入。但是，良性税制应当在减少合法侵蚀与抑制不合法侵蚀的基础上，尽可能缩小这种差距。我国08年以前的几年企业所得税，名义税率33%，内企实际税负22%；外企实际税负11%。（分析）4.客观性指标反映客观上可以测定的税基所带来的税收收入规模。由于税务官员的个人偏好存在差异，对统一税法规定理解各不相同，再加上作为各主要税种税基的销售额、所得额、进出口商品额等在财务制度和会计标准不健全的国家，最容易被主观推断，以此代替客观标准而成为税基，良性税制应更多地注重税基的客观性。,38,税
20、收 风 险,5.从量性指标反映从量税收入占税收收入的比重。从税收与价格变化的关系看，由于从量税不能随课税对象价格的变化而变化（尤其是在通货膨胀时期）政府损失是比较大的。我国此项指标总体较好，但有特定税种（如资源税）的问题6.征收时滞指标反映税款的缴纳滞后与应缴纳时间的长短。拖延缴纳税款往往是合法时滞与拖欠时滞共同作用的结果。由于欠税会使税收收入占GDP的比重受到通胀变化的影响，推迟纳税就相当于少缴税，所以良性税制应将征收时滞降到最低限度。,39,税 收 风 险,7.强制执行指标反映课税的强制执行程度。法定税制不等于有效税制。税制没有一定的强制性，会导致法定税制与有效税制的偏差，损害税法的严肃性
21、。但过重的处罚手段也不可取，最好的办法是不断提高纳税人的自觉遵从意识，附之以合理、有效的处罚措施。8.征收成本指标反映征收成本占总税收收入的比重。在其他条件相同的情况下，征收成本越低，税制越有效，税收风险越小。但征收成本的研究又必须考虑不同国家税制结构、国家的幅员大小、地形结构、居民数量、教育水平、会计账簿管理水平等众多复杂因素。,40,税 收 风 险,我国学者的补充：1.纳税人满意度指标是由物质满意和精神满意两个层面构成。纳税人满意度越高，税收风险越小。2.公共部门的效率机制指标（税收收入使用效率指标）反映政府提供的公共产品的数量与结构，以及公共部门的行为是否符合国民的偏好，是否符合成本最小
22、化原则。（直接指标：百元税收收入的教育投入、百元税收收入行政管理费支出。间接指标：社会犯罪率、社会稳定、税收对国民收入分配的调整程度等等。）,41,税 收 风 险,（三）税收风险管理的主要步骤（微观）澳大利亚税务局（Australian Taxation Office ,ATO ）对税收风险管理的有效尝试。主要步骤包括： 1.相关信息采集（1）外部信息包括：经工作人员甄别后的举报，海关、银行、房地产登记部门、证券交易市场等方面的信息。（2）内部信息包括：纳税申报、以前年度的税收风险评估资料、对纳税人的审计资料等。,42,税 收 风 险,2.信息分析税收风险管理人员将采集到的信息输入由专家设定的
23、方程和模型，自动生成几个报告，主要包括财务分析报告、关联企业分析、纳税申报分析、欠税情况分析、征收状况分析、企业营业行为分析等。然后，分析人员再根据个人的分析和经验对报告进行修正，以保证信息分析的质量和统一性。3.税收风险的确定纳税人对税法遵从的金字塔，税务机关对不同层次的纳税人采用不同的税收风险管理办法。“金字塔管理思想”,43,税 收 风 险,4.税收风险的审计面谈审计确认处罚审计资料入库,44,税 收 风 险,（四）税收风险的防范与化解1.税收征管中的风险管理（1）加强对现代风险管理理论、方法的研究（2）将税务审计按照风险管理的要求规范化。逐步建立税收风险管理模型，寻找衡量税收风险的有效
24、方法，为科学地确定风险、计量风险、监控风险创造条件，减少个人经验对风险管理的影响（3）建立税收风险管理资料库，实现信息共享（4）对重点纳税人实施专项税收风险管理，建立特定的税收风险评估体系、风险评估模型、风险分级办法，细化税收风险管理工作,45,税 收 风 险,（5）纳税服务机制如我国个人所得税的申报（6）税收监管（7）税收处罚,46,税 收 风 险,2.税制改革要有利于税收风险管理（1）合理的税制结构集中性指标、分散性指标既考虑税收的调节功能，又要考虑税收风险防范（2）税制设计的公平（3）加快税费改革进程,47,税 收 风 险,3.切实提高税款使用效率4.改善和优化纳税环境（1）宏观经济管理
25、整体水平（2）税法遵从意识的培养,48,税 收 风 险,税收执法风险的成因与防范措施陈国英 2010年第9期社会各界关心税收程度不断提高，纳税人税收法治意识和维权意识不断加强，税收执法风险加大。一、税收执法风险的主要表现（一）税收征收管理方面1.税务管理环节2.税款征收环节3.税务检察环节（二）税务行政处理方面1.执法程序方面2.执法权限方面3.自由裁量权使用方面（三）税务行政救济方面,49,税 收 风 险,二、税收执法风险的成因分析(一) 税收执法依据因素1.法律法规规定比较原则，缺乏可操作性。2.大量对税收法律进行补充说明的部门规章及规范性文件法律地位太低，而带来的税收执法风险。3.引用条
26、文时存在缺陷。4.制发税收规范性文件产生的风险。（二）税务人员素质因素1.业务素质不高 2.法制观念淡漠3.疏于管理 4.怠于履职5.主观故意（三）税收征管制度因素1.“税收分析、税源管理、纳税评估、税务稽查”四位一体协调机制未落实。2.税收征管内部监督机制不完善3.税收征管质量考核评价体系未完全建立4.税收执法内部控制机制不健全,50,税 收 风 险,三、几点建议(一) 完善税收立法防范和化解政策风险 （二）强化教育培训防范和化解业务风险 （三）加强执法管理防范和化解管理风险,51,税 收 风 险,税务稽查执法风险的分析与控制伍红 侯伟 税务研究2010年第9期一、税务稽查执法风险的产生环节
27、（一）选案环节（二）检查环节（三）审理环节（四）执行环节二、税务稽查执法风险的成因分析（一）税务稽查人员风险意识模糊（二）税务稽查评价体系不完善（三）税务稽查信息化进程较缓慢（四）税务稽查执法环境不尽人意,52,税 收 风 险,三、防范与控制税务稽查执法风险的对策与建议(一) 提高税务稽查队伍整体素质，强化稽查执法风险意识 （二）完善稽查质量评价体系，强调稽查全程规范合法 （三）规范税务稽查工作流程，健全稽查工作管理制度 （四）推进“金税三期”建设规划，实现稽查的信息化管理 （五）营造良好稽查工作环境，巩固社会综合治税机制,53,企业税务风险原因分析与制度设计张云华 税务研究2010年第9期2
28、009年5月，国家税务总局印发大企业税务风险管理指引（试行）（国税发200990号）。对大企业税务风险管理组织建设、风险识别和评估、风险应对策略和内部控制、信息与沟通、监督和改进等问题作了规范性阐述。企业税务风险是指企业生产运营以及实施税务活动过程中，由于内部制度和外部环境等因素引致的各种损失的可能性。,54,税 收 风 险,一、企业税务风险产生的原因分析（一）企业税务风险产生的内在根源1.企业内部税务控制制度不健全2.缺乏完备的内部税务审计制度3.税务风险预警机制尚未建立（二）企业税务风险产生的外部诱因1.税收法律制度设计不完善2.税务机关被赋予过多的自由裁量权，执法不规范3.稽查力量不足，惩罚力度不强4.委托-代理关系中的信息不对称引发企业税务风险,55,税 收 风 险,二、企业税务风险管理内部制度的设计(一) 完善企业内部税务控制制度 （二）建立和完善企业内部税务审计制度 （三）构建企业税务风险预警机制三、企业税务风险管理外部配套制度的构建 （一）完善税收法律制度 （二）健全税收征收管理体制 （三）完善税务代理制度,
