1、养护安全与安全生产责任张 帆 （ 华北高速 公路公司 ）张 柱庭（交通运输部管理干部学院）序“责任” 一词，有多种法理上的解释 。其中 一种是 “义务说” ，认为“责任”就是义务 ；另 一种观点认为是 “后果 说 ” ，认为“责任”就是法律制裁的后果 。本文 论述时采用“义务说”，即养护安全与安全生产的的义务。一、养护安全生产责任主体 11背景 随着 中央“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和安全生产法的贯彻，各地各级地方党委、政府和部门对安全生产已经摆在重要位置，由于道路交通事故始终占各类事故的 “霸主”地位，因此对养护的安全生产要求越来越来严格。 12安全生产责任确定的法律依据 我国
2、 安全生产法第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。这里的适用主体为 “生产经营单位” ，适用的事项为 “从事生产经营活动” 。这是许多地方交通运输主管部门、公路管理机构对自己养护工作是否属于安全生产的责任主体存在疑问的主要“纠结点”。一、养护安全生产责任主体 13公路养护安全生产责任主体的确定我国 的公路分为普通公路和收费公路，普通公路中国道、省道、县道的养护主体为事业性质的公路管理机构，乡道、村道的养护主体为行政机关性质的乡镇人民政府；收费公路中经营性收费公路养护主体为公路经营企业，政府还贷收费公路养护主体为按照政事分开的原
3、则设立的不以营利为目的的事业性质的法人组织。 因此严格从安全生产法的适用条件看，只有经营性收费公路的公路经营企业才是真正意义上的“生产经营单位”，也只有经营性收费公路的公路经营企业才应当承担安全生产法规定的安全生产责任。 即使是经营性收费公路的公路经营企业采用服务采购的方法选择养护作业单位，也不改变其生产经营单位的性质。一、养护安全生产责任主体 14比较 复杂的是两种情况 ：一 是事业性质的公路管理机构、行政机关性质的乡镇人民政府、政府还贷收费公路的事业性质的法人组织，已经按照公路安全保护条例的规定将养护剥离为养护作业单位，公路管理机构已经改革为行政机构的情况，这种背景下的公路养护作业单位属于
4、生产经营单位，应当承担安全生产责任 。二 是事业性质的公路管理机构、行政机关性质的乡镇人民政府、政府还贷收费公路的事业性质的法人组织，虽然没有启动养护的改革机制，但已经采用服务采购的方法选择养护作业单位，这种背景下的公路养护作业单位属于生产经营单位，应当承担安全生产责任。二、养护安全责任主体 21背景安全生产法 是 2002年 6月 29日第九届全国人大常会通过的， 2002年 11月 1日起施行。该法于 2014年 8月 31日经过第十二届全国人大常会通过了其修正案，2014年 12月 1日起施行。新安全生产法开始实施“管行业必须管安全生产、管业务必须管安全生产、管生产经营必须管安全生产”的
5、责任体制。二、养护安全责任主体 22养护安全责任 但 公路养护的安全是公路管理机构、乡镇人民政府、收费公路经营管理者的传统责任，在没有安全生产法之前就一直存在养护安全责任 。 23养护 安全责任的主体有 四 种情况 ： 一 是普通公路中国道、省道、县道的养护主体为事业性质的公路管理机构 ； 二 是乡道、村道的养护主体为行政机关性质的乡镇人民政府 ； 三 是收费公路中经营性收费公路养护主体为公路经营企业 ； 四 是政府还贷收费公路养护主体为按照政事分开的原则设立的不以营利为目的的事业性质的法人组织。 采用服务采购的方法选择养护作业单位，不改变养护安全责任主体。三、养护安全与安全生产 责任关系 3
6、1两者产生历史养护安全责任是行业安全责任，是普遍责任，与安全生产法的实施并无直接关联。养护安全生产责任是新形势下增加的责任，是特指作为生产经营单位的经营性收费公路的公路经营企业承担的。三、养护安全与安全生产责任关系 32养护 安全责任内容确定的主要法律 依据 道路交通安全法 及其道路交通安全法实施条例规定的养护安全责任；公路法、公路安全保护条例、收费公路管理条例规定的养护安全责任；养护技术规范、养护安全作业规程等国标、航标规定的养护安全责任 。 33养护 安全生产责任内容确定的主要法律 依据安全生产法 等配套法规规定的安全生产责任；党中央、国务院的政策规定的安全生产责任等。三、养护安全与安全生
7、产责任关系 34两者关系根据 安全生产法第二条：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。” 道路交通安全法、公路法等道路交通安全法律行政法规规定的养护行业安全责任，属于特别法，按照特别法优于一般法的要求，应当优先使用。四、养护安全与安全生产 责任确定 41尽职照单免责 的依据根据中共中央 国务院 2016年 12月 9日关于推进安全生产领域改革发展的意见的要求，今后要实行党政领导干部任期安全生产责任制，日常
8、工作依责尽职、发生事故依责追究。 依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责。 建立企业生产经营全过程安全责任追溯制度。因此制定养护安全与安全生产权力和责任清单，是公路养护工作者“护身符”，为此建议如下：四、养护安全与安全生产 责任确定 42养护安全生产责任清单 按照 安全生产法的要求， 制定 安全生产责任清单 公路 经营企业的三大责任 清单 。 第一 是安全生产保障责任清单，包括主要负责人责任、分管负责人责任、专职安全生产管理机构或者专职安全生产管理人员责任、企业责任、工会责任 ； 第二 是从业人员的安全生产权利义务 ； 第三 是生产安全事故的应急救援的责任；按
9、照国家安全监管总局安监总办 2015 27号关于印发企业安全生产责任体系五落实五到位规定的通知，建立企业安全生产责任体系的五落实五到位责任，即：必须落实“党政同责”要求，董事长、党组织书记、总经理对本企业安全生产工作共同承担领导责任；必须落实安全生产“一岗双责”，所有领导班子成员对分管范围内安全生产工作承担相应职责；必须落实安全生产组织领导机构，成立安全生产委员会，由董事长或总经理担任主任；必须落实安全管理力量，依法设置安全生产管理机构，配齐配强注册安全工程师等专业安全管理人员；必须落实安全生产报告制度，定期向董事会、业绩考核部门报告安全生产情况，并向社会公示；必须做到安全责任到位、安全投入到
10、位、安全培训到位、安全管理到位、应急救援到位。四、养护安全与安全生产 责任确定 43养护安全责任清单 一是 按照 道路交通安全法及其道路交通安全法实施条例的规定，制定“道路通行条件”的安全责任清单：交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好；铁路与公路平面交叉的道口，应当设置警示灯、警示标志或者安全防护设施。无人看守的铁路道口，应当在距道口一定距离处设置警示标志；公路两侧及隔离带上种植的树木或者其他植物，设置的广告牌、管线等，应当与交通设施保持必要的距离，不得遮挡路灯、交通信号灯、交通标志，不得妨碍安全视距，不得影响通行；公路出现坍塌、坑漕
11、、水毁、隆起等损毁或者交通信号灯、交通标志、交通标线等交通设施损毁、灭失的，应当设置警示标志并及时修复；学校、幼儿园、医院、养老院门前的公路没有行人过街设施的，应当施划人行横道线，设置提示标志；养护、维修时，应当按照规定设置规范的安全警示标志和安全防护设施；养护施工作业车辆、机械应当安装示警灯，喷涂明显的标志图案，作业时应当开启示警灯和危险报警闪光灯；施工需要车辆绕行的，施工单位应当在绕行处设置标志；不能绕行的，应当修建临时通道，保证车辆和行人通行。需要封闭道路中断交通的，除紧急情况外，应当提前日向社会公告；应当在急弯、陡坡、临崖、临水等危险路段，按照国家标准设置警告标志和安全防护设施。四、养护安全与安全生产 责任确定二 是 按照公路法、公路安全保护条例、收费公路管理条例及其配套的国标、行标的规定，制定公路养护的责任清单。按照“尽职照单免责”的要求，制定履行上述养护安全和安全生产责任的尽职考核体系。
