1、1 / 32依法治国贯彻实施的四大方略摘要 本文简述了我国法治从人民民主法制到社会主义法制，再到社会主义法治的发展历程，以及将依法治国确立为治国基本方略的重大意义，提出并论述了依法治国所应当包括的四项基本要求，从而与社会主义法制的“十六字方针”区别开来，对如何贯彻落实依法治国基本方略提出了若干独到的见解。 关键词 依法治国 科学立法 依法行政 公正司法 有效监督 一、依法治国的确立及其重大意义 依法治国基本方略的确立 法治作为治国的基本方略，是人类法律文化的结晶。实行法治、依法治国是人类文明、社会进步的重要标志。 1947 年，黄炎培先生在中国革命取得胜利的凯歌声中发出感慨说：“我生六十余年，
2、耳闻的不说，所眼看到的，真所谓其兴也勃焉 ， 其亡也忽焉 。一人、一家、一地方、一单位乃至一国，都没有跳出这个周期率的支配力。一部历史， 政怠宦成的也有， 人亡政息的也有， 求荣取辱的也有，总之没有跳出这个周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的，就是希望找出一条新路跳出这个周期率的支配。 ”当时毛满怀信心地回答说，我们已经找到了跳出这个周期率的新路，这就是民主。他又说，只2 / 32有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人民起来负责，才不会人亡政息。的确，跳出“人亡政息”这个周期率的新路是民主，是让人民起来负责。但怎样实行民主？怎样让人民起来负责呢？在人民还必须通过自己选出的代表、委派的
3、官员管理国家事务的情况下，如果这些代表、官员不向人民负责，人民怎能负起责任呢？“文化大革命”的惨痛教训，使中国人民深刻地认识了一个道理，即：治国必须依法，民主建设必须与法治建设相结合，民主是法治的前提和基础，法治是民主的体现和保障。 依法治国的提出和确立，在我国经历了一个曲折的历史发展过程。具体可分为以下四个阶段： 1.法制初创阶段。1949 年，中国共产党领导全国各族人民建立了中华人民共和国。新中国建立之后的最初几年，党和国家十分重视法制建设。建国前夕就制定并实施了起到临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领 。建国之初在革命和建设任务极其复杂和繁重的情况下，毛同志亲自主持制定了新中国第一
4、部社会主义宪法，并于 1954年颁布实施。1950 年第一届全国司法工作会议明确提出要确立“新民主主义的法治观念和道德观念” 。1953 年 9 月，中央人民政府委员会第 28 次会议通过的关于政治法律工作的报告提出，逐步实行比较完备的人民民主的法制。1956 年党的八大政治决议更是强调，随着革命暴风雨时期3 / 32的结束和社会主义建设时期的到来，应着手系统地制定比较完备的法律，健全国家的法制。 2.法制建设停滞并遭受严重破坏阶段。党的八大之后不久，形势急转直下，法治的观念被当做资产阶级右派言论加以批判，主张法治的进步人士被打成资产阶级右派分子，法律虚无主义思想开始盛行，法制建设停顿下来。到
5、了“文化大革命”时期，民主和人权惨遭破坏，全国上下发生了大量的冤假错案，甚至连国家主席的生命都得不到保障，国家陷入无法无天的状态，法制荡然无存。 3.法制建设恢复和稳步发展阶段。 “文化大革命”结束后，基于对中国为什么会发生“文化大革命”这一悲剧的原因分析，对如何避免这种悲剧重新发生的深刻思考，以邓为代表的中国共产党第二代领导集体响亮地提出了“发扬社会主义民主，健全社会主义法制”的口号，并把社会主义民主和法制建设作为国家坚定不移的基本方针确定下来。1978 年 12 月，党的十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和
6、极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。 ”从此，我国的法制建设进入稳步发展阶段。 4.建设法治国家阶段。1997 年 9 月，在分析和反思建国以来法制建设的经验和教训的基础上，党的十五大庄严4 / 32地将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治国的基本方略。1999 年 3 月，九届全国人大二次会议修改宪法，将依法治国、建设社会主义法治国家载入国家根本大法。至此，社会主义中国也要实行法治的问题，从理论和实践上获得最终的确立。社会主义与法治的结合，不仅是对马克思列宁主义、毛思想和邓理论的重大发展，也是对人类积累的有价值的法律文化的极大丰富。社会主义找到了依法治国，就找到了人
7、类文明积累的治国的最佳方略；依法治国服务于社会主义，就走上了保障和促进社会进步的康庄大道。 依法治国的重大意义 依法治国的确立，具有重大而深远的意义。 改革开放初期，邓同志就曾指出，科学技术是生产力。几年之后，他进一步提出科学技术是第一生产力。由此产生了我国的第一个战略科教兴国战略。现在科教兴国战略在我国已是家喻户晓，深入人心。大家都知道：只有发展教育和科学技术，提高中华民族的整体素质，我们的国家才有希望，才能真正变成世界强国。适应加入世界贸易组织和发展社会主义市场经济的客观需要，1997 年 9 月江同志在党的十五大报告中明确提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。 ”由此确立了我国的第二个
8、战略依法治国战略。进入 21 世纪，世界各国综合国力的竞争日趋5 / 32激烈，综合国力的竞争实际上是科学技术的竞争，而科学技术的竞争归根到底是人才的竞争。所以江同志指出，人才资源是第一资源。在此基础上胡总书记进一步提出人才强国战略。这个脉络是非常清晰的：邓同志提出科教兴国战略，江同志提出依法治国战略，胡总书记提出人才强国战略。在这三大战略中，依法治国战略占有重要地位。 “依法治国，建设社会主义法治国家”既是我国社会主义现代化建设的目标之一，又是实施科教兴国战略和人才强国战略的重要保障。 依法治国的重要意义还体现在以下几个方面： 第一，依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要。社会主义市场经济
9、是法治经济。市场经济主体需要公司法、合伙企业法、个人独资企业法、私营企业法、外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、破产法乃至公务员法、法官法、检察官法等法律法规加以规范和约束；市场主体的活动和市场经济秩序的维护需要合同法、产品质量法、专利法、著作权法、商标法、证券法、票据法、保险法、担保法、拍卖法、对外贸易法、环境保护法、反不正当竞争法、反垄断法等法律法规加以规范和保障。在国际经济交往中，还需要按国与国之间约定的规则和国际惯例办事。特别是我国已经加入世界贸易组织，我国经济的发展更加需要国际规则与法律的约束和保障。正所谓6 / 32“无规矩不成方圆” 。因此，只有实行依法治国，才能
10、充分发挥社会主义市场经济的优势，维护市场经济秩序，促进市场经济的健康有序发展，最大限度地调动亿万人民创造财富的积极性，推动生产力不断向前发展，从而实现全面建设小康社会的宏伟目标。 第二，依法治国是社会文明进步的重要标志。法律作为上层建筑的重要组成部分，本身就是人类社会进入文明时代的产物。法律在国家与社会中的地位和作用反映出一个社会的文明程度。依法治国作为治理国家的基本方略，是伴随着工业文明的出现而出现的。经过几百年的发展，法治已经成为现代化国家的重要标志。法治既是国家现代化的重要内容，又是国家现代化的重要保障。社会主义法治体现广大人民的共同意志，维护广大人民的根本利益，具有规范性、普遍性、平等
11、性和稳定性的特点。因此，只有实行法治，反对人治；实行法律面前人人平等，反1234567下一页 对封建特权，保障和尊重人权，才能实现社会的真正文明与进步。 第三，依法治国是国家长治久安的重要保证。社会安定，政治稳定，国家长治久安，这是全国人民的最高利益。没有社会稳定，就无法进行建设，也就没有发展。古今中外的历史经验表明，法令行则国治国兴，法令弛则国乱国7 / 32衰。而保持社会安定和政治稳定，维护国家长治久安，最根本、最靠得住的办法是实行法治。只有厉行法治，才能保证权力授予有制、行使有规、监督有效，国家事务依法定程序办理，国家政令畅通、令行禁止，不安定因素及时化解，国内外敌对势力的渗透、颠覆、分
12、裂活动被及时挫败。因此，依法治国，厉行法治，是国家长治久安、人民安居乐业的重要保障。 第四，依法治国是社会主义和谐社会的首要特征和重要保障。在党的十六大提出全面建设小康社会的基础上，党的十六届四中全会进一步提出了构建社会主义和谐社会的任务。构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。胡总书记指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。 ”由此可见，法治和民主共同构成了社会主
13、义和谐社会的首要特征。另一方面，只有依法治国基本方略得到全面贯彻落实，才能使社会主义民主得到充分发扬，社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护，诚实信用的法律原则得到有效实现，8 / 32一切有利于社会进步的创造活动得到支持，创造成果得到肯定和保护，也才能保持良好的社会秩序，维护安定团结的政治局面。因此又可以说，依法治国是社会主义和谐社会的重要保障。 第五，依法治国位居社会主义法治理念的首位，是社会主义法治理念的核心内容。以胡同志为总书记的党中央从社会主义现代化建设事业全局出发，坚持以马克思主义为指导，在认真总结我国法制建设实践经验、
14、借鉴世界法治文明成果的基础上，确立了以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为主要内容的社会主义法治理念。这对于推动社会主义法治国家建设，构建社会主义和谐社会具有重大的现实意义和深远的历史意义。其中，依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。由此可见，依法治国不仅位居社会主义法治理念之首，而且是社会主义法治理念的核心内容，其重要地位不言而喻。 二、依法治国的基本要求 对于依法治国的概念和含义，很多人都做望文生义的或表面化的理解，即把依法治国的“国”作为一个地
15、理概念，于是全国各地普遍提出了“依法治省” 、 “依法治市” 、9 / 32“依法治县” 、 “依法治乡” 、 “依法治村”的口号，似乎只要这么依法一治，依法治国的目标自然而然就实现了。我个人认为，对依法治国的“国”不应作为一个地理概念来理解，而应该从本质上来理解，即依法治国的“国”应当是指国家政权、国家机器。按照这种理解，依法治国就应当是指依法治权、依法治官。为什么这么说呢？我们来看党的十五大报告对依法治国所下的定义。江同志在党的十五大报告中明确指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作
16、都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。 ”据此，我们可以得出一个结论：依法治国的主体是人民群众，依法治国的客体是国家事务、经济文化事业和社会事务。也就是说，需要管理的是国家事务、经济文化事业和社会事务。而国家事务、经济文化事业和社会事务主要是由国家机关和国家工作人员来进行管理的。我国设立国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关来管理国家事务、经济文化事业和社会事务。因此，依法治国的对象应该是国家机关及其工作人员。 根据依法治国在本质上是依法治权、依法治官的认识，10 / 32我个人认为，依法治国具体应当包
17、括四项基本内容，或者叫四项基本要求，即：科学立法、依法行政、公正司法、有效监督。这四项内容主要是对国家机关和国家工作人员的要求。其中，科学立法是基础，依法行政是核心，公正司法是关键，有效监督是保障。下面分别加以阐述。 依法治国的基础：科学立法 为什么要在立法前加上“科学”两个字呢？这和我们实行的发展观有十分密切的关系。建国五十多年来，在采用何种发展观的问题上，我们是经历了曲折的。20 世纪 60年代，我们国家提出要大炼钢铁，要用 25 年时间赶超英美，所以那时采用的是“浪漫发展观” ，后来在“文化大革命”中采用的是“荒唐发展观” ，当时提出的很多口号都是非常荒唐的，如：“宁要社会主义的草，不要
18、资本主义的苗”：“与天斗，其乐无穷；与地斗，其乐无穷；与人斗，其乐无穷。 ”“文化大革命”结束后，我们实行改革开放，取得了巨大的成就，但回过头去看，现在既然讲科学发展观，那么之前确立的发展观应该是有一些片面性的。20 世纪八九十年代我们一味强调以经济建设为中心，所以各级领导都把全部精力投入经济建设，抓工程、上项目。在这种发展观的主导下，我们在很大程度上忽视了教育、科技、文化、卫生等社会事业的发展，投入严重不足，以致社会事业的发展严重滞后。例如，2017 年一场突如其来的非典让11 / 32我们措手不及，医疗卫生方面存在的问题暴露无遗。又如，在很长一段时间里，我国大学生的比例远远低于世界的平均水
19、平，在 1997 年的时候，连印度都不如。从 1998 年开始我国的高等院校实行扩招，大学生的人数从 1998 年的630 万增加到现在的 2300 万，创造了世界高等教育的奇迹。长期以来，各级领导只注重经济发展，许多地方在政府工作报告中都明确提出，要确保国民生产总值年增长10、15甚至 20，所以出现了社会事业与经济建设严重不协调的现象，教育、科技、文化、卫生事业的发展严重滞后。以胡同志为总书记的新一代中央领导集体充分认识到这个问题，及时提出了坚持和落实科学发展观的战略思想。科学发展观有两个核心内容：一是以人为本，既要考虑大多数人的利益即广大人民群众的利益，同时也要考虑弱势群体的利益。二是全
20、面、协调、可持续发展。既要做到社会事业与经济建设协调发展，又要保护生态环境，实现可持续发展。因此，我个人认为，在立法工作中也必须坚持科学发展观，即坚持以人为本，坚持全面、协调、可持续发展。只有这样，我们制定的法律才有可能是良法，进而最终实现依良法治国的目标。 “法者，国之权衡也” 。法律制度在国家生活中所发挥的实际作用与法律的品质密切相关。亚里士多德曾指出：“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，12 / 32而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。 ”有的学者据此主张：“依法治国实质上是以良法治国。 ”所谓良法，乃是一个历史范畴，应当以联系和发展的观点来进行认识和研究，即必
21、须与一个国家的具体历史阶段相结合，必须与该时期政治、经济、文化等发展程度相适应。就现阶段的中国而言，良法应当是符合邓理论和“三个代表”重要思想的法，应当是体现人本主 2017 年 3 月，十届全国人大二次会议高票通过了宪法修正案 ，历史性地将“国家尊重和保障人权” 、 “公民的合法的私有财产不受侵犯” 、国家可以对土地实行征收或者征用并“给予补偿” 、 “国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等体现人本主义和人性关怀的法治理念写入宪法，使之上升为具有最高法律效力的宪法原则。这必然要求将以人为本、立法为民的法治思想贯穿于我国立法工作的始终，把尊重和维护人的尊严，把实现人民的愿望、满足人
22、民的需要、维护人民的利益作为立法工作的出发点和落脚点。因此，在立法工作中，我们应当改变长期以来重国家权力的配置与行使、轻公民权利的尊重与保障，重公民义务的设定与分配、轻国家权力的制约与规范的倾向，实现立法工作从“强化公民义务和政府权力”向“强化公民权利和政府责任”转变，自觉将立法活动纳入科学发展的轨道。 13 / 32依法治国的核心：依法行政 行政机关在国家权力结构中占有突出地位，宪法赋予它广泛的权力。行政机关运用行政权力既可以为公民、法人和其他组织提供服务，也可以对公民、法人和其他组织进行管理。现代政治理论认为，在国家与个人、政府与公民的关系中，如果发生矛盾或者冲突，作为个人的公民通常处于弱
23、者地位，强大的行政权力最容易对公民权利造成侵害。因此， “以制约权力作为重要标志的法治，在制约权力的过程中制约行政权力的任务是最为艰巨的。行政能否依法进行，直接关系着一个国家能否实现法治” 。可见，依法行政是法治国家的重要标志，是依法治国的核心内容。同时，依法行政也是依法治国的难点所在。行政机关实行首长负责制，要求权力相对集中，强调命令与服从；行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，提高行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。行政方式上的这些特点，使人们习惯于按个人意志办事，而忽视按照法律规定行使行政权力。 需要明确的是，依法行政意味着行政机关行使行政权力、管理
24、公共事务必须由宪法和法律授权并依据宪法和法律的规定。对于行政机关来说，宪法和法律应当成为“顶头上司” ，成为最高权威。 “人民对政府的监督，最有效的办法是要求政府依照汇集了人民意志的法律来 14 / 32行使行政权力，使政府的抽象行政行为和具体行政行为都纳入制度化、法律化的轨道” 。行政机关在宪法和法律的范围内依法行政，就能够实现其管理社会的目标，保障公民的合法权益。否则，不仅行政管理的目标难以实现，而且还可能滥用权力，侵犯公民的合法利益，进而给法治建设和社会发展带来严重的负面影响。近年来，党和国家高度重视依法行政，将建设法治政府作为重大的战略任务。党的十六大报告明确提出：“加强对执法活动的监
25、督，推进依法行政。 ”一方面，我国加强了规范和制约行政行为的立法工作，先后公布实施了国家赔偿法 、 行政复议法 、行政处罚法 、 行政许可法等法律，并将启动行政程序法的起草工作。另一方面，作为我国最高行政机关，国务院也积极采取措施，大力推进“依法行政，建设法治政府” 。1999 年 11 月 8 日，国务院公布关于全面推进依法行政的决定 ，第一次提出了加强政府法制建设，全面推15 / 32进依法行政的总的指导思想和基本要求。2017 年 3 月 22 日，国务院又发布全面推进依法行政实施纲要 ，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主
26、要任务和措施。该纲要提出：全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。该纲要较好地体现了社会主义法治理念和法治原则，对于贯彻实施依法治国的基本方略，全面推进依法行政、建设法治政府必将起到重要的指导作用。 依法治国的关键：公正司法 司法是一个国家和平时期的最后一道防线，社会公正与否，首先要看司法是否公正，在法庭上老百姓能否讨到公道。所以我们讲司法公正是司法的灵魂，是司法的生命，是司法工作的永恒主题。司法机关之所以能够存在，主要在于它是公正的，如果它不公正，就没有存在的必要。对此，有学者指出：“司法公正是司法的生命，司法机关不能保证其公正性，也就失去了其存在的基础。
27、”而且，司法公正是社会公正的最后一道防线，如果一个国家没有司法公正，社会公正也就无从谈起。所以说，司法公正是关键。那么，什么是司法公正呢？ 法律是公正的艺术。西方国家法院的标志多为正义之神一手持利剑，一手托天平，这表明其司法的目的是惩治16 / 32邪恶，实现公正。我国最高人民法院负责人也明确提出：审判工作的核心是司法公正，我们要讲政治，法院最大的政治就是要严肃执法，确保司法公正。在很早的时候，英国就将程序公正量化为两项基本要求：一是任何人不得为自己案件的法官，二是应当听取双方当事人的意见。我国有 根据司法原理和我国的司法实践，我个人认为，司法公正不仅包括审判公正和检察公正，而且应当包括执行公
28、正。一段时间以来，我国发生了严重的“执行难”问题，“法律白条” 、 “买卖判决书”等现象的蔓延致使被誉为“社会正义最后堡垒”的法院威信扫地，社会正义被践踏，司法权威被嘲弄。在当今中国，执行公正问题应当是更迫切需要解决的问题。英国思想家培根在论法律一文中说道：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律好比污染了水源。 ”我个人认为，不公正的裁判虽然玷污了法律，但是仍有可能通过二审程序或再审程序获得纠正，就如同水源虽然被污染了，但河水通过净化装置仍然可以使用；而生效裁判执行的不公正却如同水源彻底干涸了，人们对法律完全失去了信仰，社会的正
29、义之源就会成为沙漠。可见，司法裁判能否得到有效执行，直接关系到司法公正能否真正实现，甚至维系着司法17 / 32的生命。若执行难问题得不到有效解决，甚至进一步恶化，那么人们将会逐渐认为国家的法律也无需遵守执行，因为不遵守法律，并不会受到法律的制裁。由此可见，只有切实保证法院裁判的执行，树立法院裁判的权威，才能逐步树立法律的权威和尊严，进而促进建设法治国家目标的早日实现。 在当今中国，社会主义司法制度面临着特别重大的使命，它“必须保障在全社会实现公平与正义” 。历史经验表明，当一个社会处于转型期，各种不同的利益处在变动频繁的状态之时，国家的立法往往无法及时地回应社会的变化。但如果司法机关能够很好
30、地履行对于各种利益进行合理的再分配的职能，能够对于随时都可能发生的不当行为所造成的损害提供及时的法律救济，能够最大限度地维护社会正义，则可以有效地缓解社会矛盾，从而有助于社会的平稳转型。反之，如果司法不能实现独立与公正，则极容易膨胀和扩张的行政权力就不可能得到有效制约，从而行政腐败乃至政治腐败也就无法得到有效遏制。而当一个社会权力滥用变成习以为常，腐败现象司空见惯，所谓社会正义也只能是“毫无意义的空气振荡”而已。由此可见，公正的司法既是依法治国的关键，也是社会正义的盾牌。可以毫不夸张地说，没有公正的司法，依法治国、建设社会主义法治国家的伟大目标就不可能实现。 18 / 32依法治国的保障：有效
31、监督 法治以民主为其前提和目标，以制约国家权力为其基本特征，从而确保整个社会始终处于体现最广大人民群众根本利益的良法统治的和谐状态之中。换言之，法治国家不仅应当具有良法形成的机制，而且还应当具有保障良法实施和执行的制度，这就是监督制度。如果没有完备、有效的监督制度，那么就不可能实现对国家权力的严密监控与制约，从而极易导致国家权力的失控与滥用。这是因为，“权力内在地存在着一种异化的机制，它的不平等性和可交换性，以及能够增值的特点，使它有被扩张而滥加使用的可能” 。正如孟德斯鸠所言， “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才停止” 。一个社
32、会如果没有国家权力的有效运行，就会陷入混乱，但历史经验告诉我们，任何权力不受制约就会导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。如同野性十足的草原烈马必须带上笼套一样，对天生具有扩张性的国家权力也必须建立强有力的外部制约机制，这是防止权力腐化的必要条件。 孟德斯鸠曾经指出：“从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。 ”实践也已证明，控制权19 / 32力的最佳途径就是通过法律手段以权力制约权力。在民主国家，一切国家权力均源于公民权利的让渡和授予，因而理应以保障公民权利为第一要旨。公民天然地享有对国家权力进行监督的权利，且神圣不可侵犯。另一方面，由于国家事务的广泛性和繁杂性，因而又应当对
33、国家权力进行分立，以使国家事务得到高效有序的管理。权力的分立必然导致权力的制约，只有任何一种权力都能够控制和监督其他权力的行使，才能有效地防止权力的滥用。这就是存在于国家权力之间的制约与监督机制。无论制约或者监督，其实质都是通 首先，应当完善民主、公开的立法程序。在世界各国，立法应当通过民主、公开的方式进行，这已成为共识。有学者指出， “民主性与公开性是现代立法程序的基本属性，也是现代立法程序作为一种制度文明的重要标识。具有民主性和公开性的立法程序堪称良法之母。 ”立法程序民主化的精义，就是立法要体现人民意志，保护人民利益。立法程序的公开性是保障人民群众积极参与立法、表达他们意见和愿望的基本条
34、件，是确保所立之法能够体现最广大人民群众根本利益的必要措施，也是接受人民群众监督、防范“立法腐败”的重要举措。因此，立法机关有义务为广大人民群众提供有关立法活动的信息，有义务接受社会各界的舆论监督。同时，立法机关还应当不断改革法律法规20 / 32草案的征求意见方式，可以采取听证会、问卷调查、公开征求意见和建议等多种方式，实行“开门立法” ，逐步完善法律法规草案的形成机制，使所立之法真正体现广大人民群众的意志，既保护广大人民群众的利益，又保护弱势群体的利益。 其次，应当坚持求真务实的立法作风。按照良法的要求，法律法规的完备不在于数量，关键在于质量。因此，我们应当在立法工作中始终保持求真务实的工
35、作作风，深入进行立法调查研究，重点审议法律法规草案的合法性、必要性、统一性和可操作性，将注意力切实转移到提高立法质量上来，避免所立之法成为中看不中用甚至既不中看又不中用的“植物法” 。 再次，应当遵循科学严谨的立法技术。科学、严谨是技术的基本属性，而立法技术是指在法律的创制过程中所形成的一切知识、经验、规则、方法和技巧的综合，包括立法体制技术、立法程序技术和立法表达技术。立法技术是实现立法理念和目的的必要途径和手段，是使理念上的法转化为实践中的法的重要媒介，体现了立法的程序价值。遗憾的是，在“立法运动”中，一些立法工作者只追求立法的规模、速度、创新和特色，而忽视立法技术的科学性和严谨性，由此导
36、致耗费大量人力、物力、财力所制定出来的法律法规从生效时起就面临执行难问题。我国现有 30021 / 32多个全国人大及其常委会制定的法律，800 多个国务院制定的行政法规，还有 7000 多个地方性法规、自治条例和单行条例，其中大多数没有得到很好的实施和执行。在社会主义法制体系初具规模的今天，科学严谨的立法技术更应当引起立法机关的足够重视。为此，建议立法机关设立专门小组，深入研究立法技术问题，及时规范和统一立法技术，以确保我国立法技术的科学性和严谨性。 要全面推进依法行政，努力建设法治政府 2017 年 3 月 22 日国务院发布的全面推进依法行政实施纲要明确提出了建设法治政府的目标。这是我国
37、政府法治建设的理论和实践上的一个重大突破，反映了对依法行政规律的新认识。法治政府，就是按照法治的原则和要求运作的政府。法治政府最基本的特征，就是把自身的权力自觉地限制在宪法和法律的范围内，严格依法办事，切实防止权力的滥用和腐败的发生。也就是说，法治政府不仅要求公民守法，更要自己带头守法；而非法治政府只要求公民守法，自己可以不守法。从法治政府的基本特征来看，法治政府是有限政府、高效政府、诚信政府、责任政府和服务型政府。根据该纲要的规定，行政机关在行政管理中应当达到以下六个方面的基本要求： 1.合法行政。就是要求行政机关实施行政管理，应当有法律法规的依据，并依照法律、法规的规定进行；没有22 /
38、32法律、法规的依据，行政机关既不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定，也不得作出增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政，对行政机关而言，意味着“法不授权即禁止” ，而对于公民、法人和其他组织而言，则意味着“法不禁止即自由” 。 2.合理行政。就是要求行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，做到一视同仁，不偏私、不歧视。具体包括：对同样的违法行为作同样的处理；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害相对人权益的方式，或者应当采用损害较
39、轻的方式。 3.程序正当。就是要求行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵守法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。 4.高效便民。就是要求行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，尽可能地方便公民、法人和其他组织。 23 / 325.诚实守信。就是要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共
40、利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。总之，行政机关及其工作人员一定要信守承诺，兑现承诺，真正做到一诺千金！ 司法改革下一 步如何进行？我个人认为，应当首先明确以下几个问题：第一，改革的性质是中国司法体制的自我完善，而不是照搬西方的司法理念和司法制度；第二，改革的目的是维护司法公正，提高司法效率，进而保障在全社会实现公平与正义。第三，改革的目标是建设具有中国特色的司法体制，因而既要借鉴先进的法律文化和制度，同时又必须走本土24 / 32化的道路，符合中国的国情；第四，司法体制是从属于政治体制的，因此司法改
41、革必须同政治体制改革同步，而且应该是自上而下有序地进行，而不能像法院、检察院内部的司法改革那样，在探索中从下到上进行并首先在基层突破；第五，司法改革必须在宪法和法律的范围内进行，由于体制变动可能触及法律规定，与现行法律发生冲突，因此要先修法后改革，不然改革就有违法之嫌；第六，司法改革必须坚持党的领导。 在我国，为保证司法公正的实现，应当考虑采取以下几项措施： 首先，确保司法机关依法独立行使职权。可以说，司法机关依法独立行使职权亦即司法独立，既是司法公正的必然要求，同时又是司法公正的重要保障。这是因为，任何受到干扰的权力都不可能产生公正的结果。对于司法公正而言，司法的独立性是最重要的保障。马克思
42、曾经指出：“法官除了法律之外没有别的上司。 ”很显然，只有实行司法独立，法官在内心和行动上能够完全独立自主地行使职权，依据自己的经验以及对事实的认识、证据的判断和对法律的理解，才有可能对案件做出正确的决定，实现结果公正；如果法官听命于他人或受到威胁、恫吓甚至哪怕是微小的外界影响，都有可能使天平的砝码发生倾斜，在案件的处理上难以做到公平合理或极容易使案件的处理发生25 / 32偏差，从而损害法律的权威和尊严。另一方面，司法公正本身要求法院和法官必须是独立的，在司法过程中除了服从法律以外没有任何其他外部因素的影响、干扰或外部势力的染指。否则，即使法院以及法官对案件的处理是公正的，也会给当事人留下把
43、柄或不公正的印象，从而难以使诉讼当事人心服口服。由此可见，司法独立不仅对结果公正具有直接的意义，而且对程序公正也具有直接的意义。 其次，遏制司法腐败。我国司法腐败具有明显的后发性。改革开放后的前十五六年间，我国的司法腐败并不十分严重，发生的案件相对较少。但是，进入 20 世纪 90 年代中期以来，我国的司法腐败便不断滋生蔓延，且呈愈演愈烈之势。现在，搞司法腐败的人不仅有法官，也有检察官。在法院系统，搞司法腐败的人不仅有基层法院、中级法院的初级法官和中级法官，也有高级法院的高级法官，甚至还有高级法院的院长、副院长；不仅有单个的司法腐败分子，在有的地方还有一群或一窝的司法腐败分子。可以毫不夸张地说
44、，司法腐败几乎已经扩散到每一个司法机关，渗透到每一个司法环节，成为司法机关久治不愈的顽症和恶性肿瘤。老百姓中流传的顺口溜：“以事实为根据，以法律为准绳，以关系为关键”：“大盖帽，两头翘，吃了原告吃被告，原告被告都吃完，还说法制不健全”：“案子一进门，两头都托人” ，就是司法腐败最生动的写照。26 / 32司法是一个国家和平时期的最后一道防线，是社会公正的最后屏障，如果放任司法不公、司法腐败的现象继续滋生蔓延，则社会公正便无从谈起，人民的安居乐业和社会的稳定与发展便没有保障。法庭是一个最应当公正廉洁的地方，如果这样一个地方都不公正、不廉洁，那么一个社会、一个国家还谈何公正，何来廉洁！因此，必须采
45、取有力措施遏制和防治司法腐败。 再次，建立健全司法自律制度。司法自律，是指司法机关和司法人员的自我管理、自我监督和自我约束。实践证明，司法自律有利于约束司法权力，防止司法腐败，有利于树立司法机关的良好形象，维护司法权威，也有利于促进司法独立，维护司法公正。针对我国法官、检察官自律机制十分薄弱的实际情况，并参照国外的某些有益做法，我个人认为，我们应当抓紧建立健全法官检察官自律机制，具体包括设立法官自律委员会和检察官自律委员会，建设法官俱乐部和检察官俱乐部，设立投诉电话、投诉信箱，建立来访来信和领导接待日制度，实行法官、检察官和院长、检察长引咎辞职制度。特别是当一个法院或检察院发生严重的司法腐败时
46、，作为其最高领导的院长、检察长应当承担责任，引咎辞职。只有这样，法官、检察官的自律机制才能真正形成并发挥作用。 最后，切实解决“执行难”问题。一段时间以来， “执27 / 32行难”问题已经不仅是一个司法问题，而且已经变成一个严重的政治问题。为了有效地遏制“执行难”势头的蔓延，杜绝“法律白条” ，促进法治国家建设，维护社会经济秩序乃至政治秩序的稳定，我个人认为，有必要为法院的执行机构提供强有力的物质支持，配备足够的人员和良好的设备，以切实提高其执行能力；应适当提高法院执行人员的待遇，并采取有效措施保障其人身安全；应当制定强制执行法 ，实行执行公开；人民检察院应当有权对人民法院的执行活动进行法律
47、监督。 要切实加强对权力的制约与监督 历史经验证明，不受制约和监督的权力，必然导致滥用和腐败。为了防止权力的滥用和腐败现象的发生，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，必须加强对权力的制约和监督。这是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的一项重要任务。 根据党的十六大报告和十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定 ，加强对权力的制约和监督，主要包括以下几个方面内容： 1.所有国家机关及其工作人员都要自觉接受人民群众的监督。要拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。如 4.支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法履28 / 32行监督职能，依法实行质询制、问责制和
48、罢免制。我国宪法和组织法已经规定了许多具有监督性质的制度、程序和规则，如宪法监督、质询、询问、罢免、执法检查、特定问题调查等，关键是要把它们真正运作起来，切实发挥它们的作用。同时，还要支持和保证各级政协按照章程开展民主监督。 5.加强社会监督，保障公民对领导干部和国家工作人员违法违纪行为的检举权、控告权、申诉权。要深入开展政务公开、厂务公开和村务公开，保障人民群众的知情权和参与权，为人民群众开展监督活动创造必要的条件和环境。要切实加强对检举人、控告人特别是对署真实姓名人员的保护措施，依法依纪严肃处理打击报复行为。 我们国家和很多国家一样，腐败问题包括司法腐败比较严重。江同志指出，吏治腐败和司法
49、腐败是最严重的腐败。那么出现了严重的腐败问题，我们应该怎么办？现在大家一般都主张强化监督。我个人认为，现在的问题是我们的监督机制没有明显的效果。在我国，有权监督的机构和人员很多，包括：纪检监察机关的监督，人大的监督，政协的监督，检察机关的监督，审计机关的监督，人民群众的监督，新闻媒体的监督，社会团体的监督。但实际上，我们的监督工作走入了一个怪圈，即大家都有权监督但大家都不去监督，大家都有权管事但大家都不管事。这就是29 / 32大家通常所说的，一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝。我们再看看我国香港特别行政区，监督机构只有一个廉政公署，但是非常管用，香港是公认的全世界最廉洁的地区之一。仅一个机构就非常管用，所以我认为，与其用巴掌打人，不如用拳头出击。我们的监督一定要整合力量，要改革我们的监督机制。为了实现有效监督，我个人认为，目前亟待加强以下三个方面的工作： 1.建立违宪审查制度。违宪审查制度是指特定的国家机关对某项立法或某种行为是否合宪所进行的具有法律意义的审查和处理。这一制度的主要目的就是裁定并处罚违宪行为，尤其是立法机关和行政机关制定违宪法律、法规以及其他规范性文件的行为，以制约国家权力，保障公民权益，保证宪法的统一、有效实施。
